国家出版基金运行机制研究*

◎ 王文杰 王 跃

国家出版基金运行机制研究*

◎ 王文杰 王 跃

国家出版基金经过数年发展已经具有较为完备的运作机制，包括复合式的管理结构、规范的项目申报审批制度、完备的资金资助体系、严格的监管验收机制以及科学的人才选拔与管理制度。

出版；国家出版基金；运行机制

我国的国家出版基金创立于2007年，由“重大出版工程专项基金”发展而来，旨在鼓励和资助优秀公益性出版项目，加强公共文化服务体系建设，繁荣发展公益性新闻出版事业。国家出版基金的主要资金来源是政府财政拨款，同时也依法接受社会组织的捐赠。国家出版基金的具体运行机制可从管理结构、审批机制、资金资助体系和监管机制等几个方面来分析。

一、委员会制下的复合式管理结构

基金管理委员会是国家出版基金的领导机构，成员主要包括新闻出版广电总局（原新闻出版总署）、中宣部、财政部、教育部和科技部等部门。国家出版基金规划管理办公室负责相关的日常工作。具体的管理结构如图1所示。

图1　国家出版基金管理结构图

国家出版基金委员会作为一个委员会制的组织团体，表现出十分明显的委员会制结构模式，内部以直线型组织架构快速有效地传递组织信息，外部引入专家库，在整个基金项目的管理过程中可以起到决策、咨询、合作与协调相结合的目的。

从组织结构角度来看，基金管理委员会采用明显的委员会制的结构模式，构成了出版基金的管理层，来自不同部门的成员保证了国家出版基金在贯彻政策方向上的正确。复合式的组织结构使得国家出版基金资助范围较为广泛，资助内容十分多样，资金项目分布更加合理，解决了小众公益性项目出版难的问题。在执行层面，采取了垂直式的组织结构，有利于提高执行的效率。在项目立项过程中严格遵循“自愿申请、公平竞争、专家评审、择优立项”的原则，按照出版单位自主申报、省级主管部门初核、基金办复核、基金委成员单位联席会议审议、基金委会签决策、向社会公示公告等规范程序进行。基金办作为基金委下属负责日常基金项目管理工作的主要机构不参与发表意见，不负责项目和资金分配的前期设定，不具有决策的职能，其主要工作是组织专家评审、监督项目的实施情况，为项目责任单位和专家提供服务。这种基金会组织架构十分有利于集思广益、沟通交流以及开展集体性的审议与判断，以最终真正做到“专家客观评审”“基金委民主决策”。

二、规范的审批机制

国家出版基金在每年申报开始之前都会发布年度项目申报指南，主要包括“指导思想”“资助重点”“申报要求”“申报程序”四大部分①，并通过组织召开国家出版基金管理工作座谈会对出版单位设计及申报项目等给予具体指导。尤其自2012年起，国家出版基金会开始将每年出版基金的资助范围与资助重点明确在几个具体的大类当中，如2012年度为马克思主义理论研究和建设、宣传和普及，社会主义核心价值体系研究和建设，经济社会发展，中华文化建设，哲学社会科学，自然科学与工程技术，对外交流等七类。②基金还明确地列出了概不受理的几种情况。这主要是为了对获得基金资助的项目单位的资金资源利用情况进行更好的监管，督促项目承担单位提高项目运作效率，高质保量地完成资助项目。在这一过程中，基金不资助已获得中央财政资金（基金）资助的项目，以避免重复资助和资源浪费。除此之外，基金会还开始实行分级申报制度，以800万元为分级点，依照申请单位的实力对其申请资助项目的数量进行限制，结合之前对于资助项目申报机构在社会信用、管理水平和出版业绩等方面的基本要求，申请提交材料的规定，以及工作内容和所要承担责任的详细界定，国家出版基金委员会能够对申报机构完成项目的能力和水平做出初步筛选，以保证其出版内容的高质量及完成的高效性。

目前，国家出版基金已基本形成了较为完备、科学的项目申报审批流程，如图2所示。其中，评审队伍是出版基金发挥职能的关键，专家素质的高低直接影响到出版基金资助项目的优劣。因此，从2008年开始，国家出版基金管理委员会就在项目申报与审批过程中积极发展专家评审这一关键环节，建立起了科学的专家评审制度，在专家选拔过程中严格按照规定程序推荐遴选具有较高学术专业水平、在学科行业内具有较高威望和影响的人才，最终建成包括学术专家、出版专家和财务专家的高素质专家队伍。到2014年9月，入库的评审专家已达2000人，其中学术专家约占总人数的2/3。③

在项目评审过程中，基于《国家出版基金评审专家管理暂行办法》《国家出版基金项目评审暂行办法》《国家出版基金项目评审细则》及专家两年轮换制度，基金办会从专家库中兼顾学科和地区随机抽取各方专家组成项目评审团，对申报项目统一进行专业、科学、规范的评审工作。其中，初级评审中按专业择取学术专家，复评过程中则遴选出学术、出版等方面专家，终评中的专家主要以出版和财务专家为主，进行初评、复评和终评三轮评审，最后，基金办根据专家评审将排序后的合格项目与拟资助状况一同汇总上报基金委，进入公示阶段。跨年度资助项目需每年接受年检，所有项目均需进行结项验收，每年国家出版基金还会对评审和结项验收专家进行考评，其中表现突出的出版、质检和财务专家还会得到通报表扬，并记入国家出版基金“认真履职专家档案”，对不负责任或有失信行为的专家清出专家库，并进行通报批评。

图2　国家出版基金申报审批流程

三、合理的资金资助体系

自2007年国务院批准设立国家出版基金，特别是党的十八大确立建设文化强国的战略目标以来，中央财政逐年加大对国家出版基金的投入，基金规模从初期的每年2亿元，增加到2014年的4.5亿元，④资金来源全部为中央财政拨款。

从国家出版基金网站披露的信息来看，2010年至2014年末，向基金会申报的项目单位和项目数量总体呈逐年递增态势，如图3所示。这意味着国家出版基金在整个新闻出版行业的关注度、公信力和影响力在不断增强，为基金会多中选优、优中选精打下了坚实的基础。从审批占比来看，2012年出现了一个明显的拐点，虽然审批项目数量总体保持逐年增加的趋势，然而2012年对申报重点的细化以及分级申报的首次实行使得该年度申报项目数量出现下降，总体趋势较为平稳。

图3　2010—2014年国家出版基金申报获批项目数量示意图

从2007年发展至今，国家出版基金已经具有完备的项目资金资助体系，以资金项目完成时间为标准来划分资金拨付比例，并结合考核管理方法、预留款项保证金等机制，基金会能够有效保证资金在项目各个完成阶段达到最大限度的利用，避免出现资金拨付不到位或者资金运作不合理的局面，如表1所示。在这一过程中，资金必须专项用于出版项目中直接成本支出，包括项目出版物的人力费用和材料费用等方面，以便于资金流投入方向的确定与控制。

表1　国家出版基金资金拨付标准示意图

经过七年的发展，国家出版基金资助的项目单位在地域上已经基本达到全面覆盖。从国家出版基金网站披露的数据信息可以得知，2010年至2014年末，国家出版基金一共资助了1141个项目，其中中央各主管部门组织申报427项，占37.4%；地方主管部门组织申报714项，占62.4%。⑤其中，上海、湖南、江苏、四川的项目审批数量一直排在全国前列，这些地方具有较为良好的经济基础，图书出版市场发展极为迅速，是出版基金主要流向的地区。至于北京审批数量不突出，究其原因应该有两点，一是北京地区出版项目被分流，一部分选择从中央各主管部门渠道进行资金申报，二是北京地区基金组织等金融机构数量较多，出版项目在寻求资金资助时可以有更多的可选择对象。值得一提的是，新疆、西藏、广西、宁夏和内蒙古五个自治区发展势头良好，在全国项目申报数量中所占比例大幅提升，表现出国家出版基金对少数民族地区文化发展的鼓励与引导，体现了国家出版基金的公益性特点。资助地域分布如图4所示（2013年未披露项目具体资助地，2014年仅公布了五个自治区数据）。

图4　2010—2014年国家出版基金项目资助单位地域示意图

在资金投入方面，国家出版基金也在逐渐加大对中小型出版项目的引导与支持，如图5所示。2014年在获得审批的317个项目中，500万元及以上的项目为14个，占4.4%；500万元到100万元之间的项目为81个，占25.6%；而100万元以下的项目则多达222项，占70.0%。⑥资金支出规模结构总的来说较为合理。

图5　2014年国家出版基金资金支出结构示意图

从出版形式上来看，图书依旧是国家出版基金主要的资助对象，占比基本保持在90%左右，音像制品和多媒体出版项目相对占比较少。另外，在出版内容方面，国家出版基金涵盖范围较为全面。不过，国家出版基金的投入方向也在不断发生变化，如图6所示（2014年信息披露不完全），哲学社会科学类和科技类始终保持较高占比，同第三大类文学艺术类合并总和基本占到总量的三分之二以上，这是因为国家出版基金作为一个国家层面的组织机构，更多地要体现导向性的作用，对于服务党和国家工作大局的出版项目具有一定的倾向性。与此同时，国家出版基金还关注重大理论与现实问题，大力支持推进科技进步的前沿性学术著作，并致力于深入挖掘和发展中国优秀传统文化等。不过也应看到，少数民族文化类仍然只占很小的一个部分，虽然数据显示少数民族地区审批项目数在近些年增幅很大，但真正以展现少数民族文化为内容的项目数量还未达到一定规模。因此，国家出版基金应该在兼备公共性的基础上重新回归公益，积极引导、鼓励和促进少数民族文化、少儿读物等出版内容的传播与发展。

图6　2010—2014年国家出版基金项目资助内容示意图

四、严格的监管机制

图7　国家出版基金结项验收流程示意图

截至2013年底，已有649个项目进行了结项验收与综合绩效考评，其中2009～2010年68个，2011年92个，2012年148个，2013年341个。⑦具体的绩效考评机制是将项目年检和结项情况按照百分制进行评分，前者占30%，后者占70%，计算项目的综合得分并排序。得分在90分以上为“优秀”，89～80分之间为“良好”，79～70分之间为“合格”。在2010年到2013年的项目综合绩效考评中，获得“良好”的项目数占比逐年增加，如图8所示，而获得“优秀”的项目数量虽逐年增加，但因基数增幅更大，反而呈现下滑趋势，这是正确的绩效考核模型应该呈现的结果，即“两头大，中间小”，既对优秀精品的标准与数量加以控制，又不断减少刚过标准的“合格”项目数量。从第一年申报以来累计已结项的项目在前几年总获批项目数中的占比（例如2011年占比为2010年与2011年结项数之和除以2010年与2011年总获批数量所得）的变化可以看出，从2012年开始项目结项数量大幅度提高，这是由于2012年初基金办出台了一项新的政策《国家出版基金资助项目绩效管理暂行办法》，办法中详细列明了项目立项、年检和结项考评的内容、流程和奖惩规定。办法规定对年检与结项考评不合格或因故申请延期1年以上的项目承担单位要进行通报批评，并取消其下一年度项目申报资格，结项考评不合格者还会取消拨付资助尾款；对于结项考评优秀的项目承担单位则予以通报表扬，并在下一年度增加一个项目申请资格。这些都促使项目承担机构在项目实施过程中高效高质地在规定时间内完成其所申报的项目。

图8　2010—2013年国家出版基金绩效考评结果示意图

另外，作为新闻出版广电总局（原新闻出版总署）的直属事业单位，基金办还积极联合总局共同开展基金监察工作，2012年4月，原新闻出版总署专门建立“新闻出版政府资金项目监督检查”网站，其中包括总署信息的披露、出版基金资助项目成果展示、法律法规规章文件的公示等。该网站结合国家出版基金规划管理办公室官方网站，真正实现了项目申报、执行预算、资金管理等情况的经验共享，为社会公众共同参与监管审查提供了较好的软环境。

我国国家出版基金经过7年的发展，已经具有较为完备的运作机制，有力地支持了国家重大出版项目的实施，促进了新时期新闻出版产业的繁荣发展。然而，同美、日、欧发达国家的出版基金相比，它还有很多不足之处需要加以完善。一方面，在公益性角度上，国家出版基金应当加大对少数民族文化、未成年教育、“三农”科教内容出版的投入；与此同时，也要注重中国文化的对外传播与交流，以提高我国文化软实力。另一方面，在加强法律法规建设的同时，我国的出版基金还可借鉴西方成熟的资金管理模式，考虑培育引入第三方行业监管机构，最终形成较为完备的出版基金监管体系，以促进我国出版基金的健康、快速发展。

（王文杰，对外经济贸易大学公共管理学院副教授；王跃，对外经济贸易大学公共管理学院2014级研究生）

*本文系教育部青年社科基金项目“我国文化产业基金运行机制研究”（项目编号：10YJC860043）的研究成果。

注释：

① 参见国家出版基金规划管理办公室发布的《2016年度国家出版基金项目申报指南》.

② 国家出版基金规划管理办公室.2012年度国家出版基金项目申报指南发布.中国新闻出版报［N］.2011-9-5（01版）.

③ 国家出版基金规划办公室.完善评审机制 确保立项质量［EB/OL］. http：//www.npf.org.cn/NewNewDetailed.aspx？id=8&nid=1698.

④ 国家出版基金规划管理办公室.2014年度国家出版基金评审立项工作综述［EB/OL］. http：//www.npf.org.cn/NewNewDetailed. aspx？id=4&nid=1658.

⑤ 根据国家出版基金规划管理办公室2010—2014年“年度国家出版基金评审立项工作综述”中披露的各类型项目和各级申报单位相关信息及数据整理.

⑥ 国家出版基金规划管理办公室.2014年度国家出版基金评审立项工作综述［EB/OL］. http：//www.npf.org.cn/NewNewDetailed. aspx？id=4&nid=1658.

⑦ 根据国家出版基金规划管理办公室统计报告中2010—2014年度项目述评数据整理得出.

项目实施过程中，国家出版基金已建立起一套以绩效管理贯穿全程的项目管理机制，在法律法规的明确框架下，用科学严格的制度来规范项目管理，实现了从项目立项、年检、结项，到成果使用的全程绩效管理。其中，基金办对所有项目实行结项验收，按严格规范的程序，对全部项目成果进行把关。对申请结项的项目，由基金办及时组织专家或委托省局组织专家进行验收。在整个过程中，基金办要求相关专家必须严格按照有关标准，对项目成果质量、经费管理等方面进行层层把关。对个别不符合验收要求的项目，根据相关管理规定，要求项目承担单位整改后，再重新组织验收。对于委托各省局结项验收的项目，基金办根据各地报送的材料，认真检查、核验评分，对把关不严的项目，根据实际情况调整分数，并及时与省局沟通，提出改进措施。具体流程如图7所示。其中，检查、评定、验收过程通过专家评审、层层考核、专人管理、严格验收等一系列具有明确规范的流程标准，结合建立预审、流程管理、考评、责任机制，从项目申报、项目建设、项目质量和资金使用四个方面严格把关，使国家出版基金的项目资金资助监管体系日臻完善。