《慈善法》正当其时

李北方

针对慈善立法，就是宣示不让马太效应或者说贫富分化扩大到一个整个社会要为之付出代价的程度，同时也是一个倡导型的宣示，让大家把社会财富积聚起来，把社会资源和社会力量按照自己的意愿在不同领域进行整合，提升整个社会的福利情况。

《中华人民共和国慈善法》已经于第十二届全国人大四次会议上获得通过，中国的慈善领域进入了有法可依的阶段。本刊记者就这部法律的立法和社会影响等问题，采访了国家行政学院政治学教研部教授褚松燕。

褚松燕教授长年致力于政治学前沿理论研究和公民参与、政府创新、社会组织发展等领域的政策研究，2014年入选新世纪百千万人才工程计划和“有突出贡献中青年专家”。

立法是水到渠成的

《南风窗》： 《慈善法》的立法进度相对走得比较快，这跟社会大背景是否有关系，是否说明中国社会已经到了迫切需要一部《慈善法》的时候？

褚松燕：要看怎么界定快和慢。《慈善法》立法实际上十几年前大家就在呼吁了，明显加快进程是这两年的事情，特别是2015年。最初《慈善法》按照授权行政立法的模式来走，由民政部门负责牵头起草，后来由全国人大内务司法委员会接手，在这之后立法进程就相对来说比较快了。此前，北大、中国人民大学、清华大学、上海交大、中国社会科学院等机构都出过专家意见稿，应该说在精英层是有共识的，希望能够把《慈善法》尽量往前推—“精英层”这个说法不太准确，但我一时找不到更贴切的说法。

《南风窗》：从什么样的意义上，学界、政界和业界人士才觉得应该尽快出台《慈善法》了呢？是因为中国的公益慈善活动的规模足够大了，需要规范，还是觉得如今的社会问题需要慈善领域帮助解决？

褚松燕：从长时段来说，这涉及到政府、市场和社会之间关系的发展脉络。从上个世纪90年代初，国家在改革层面上提出来，人要从单位人走向社会人，1993年正式把社会主义市场经济作为经济体制改革的目标，但是社会领域怎么走，当时并不很清楚。社会保障体系的建构，是从1995年、1996年才开始起步的。市场经济的定位相对于社会体制来说是提早一步清晰起来的。

社会的发展一个方面得益于财富积累，富裕程度增长了之后，用古代的话说就是“仓廪实而知礼节”，礼节就包括怜悯心、同情心等的发展，慈善的领域就成长起来了，这是一个方面。另一方面，中国的社会财富是增长了，但已经不是像以往计划经济时代那样大部分由政府控制。按西方的三个部门理论讲，市场进行初次分配，政府进行再分配，但政府再分配不能穷尽人们的需求，还有政府失灵，这时候就需要社会起一个再次分配的作用。应该说从上世纪90年代中期已经开始出现这种苗头，一个事物的发展往往在积累到一定程度以后会出现突变，进入21世纪，各类富豪榜上中国人的名字越来越多，他们介入慈善事业也越来越多。

中国现在是很开放的，在世界上还有个国际形象的问题，不仅是国家的形象，还有社会的形象。与发达国家和发展中国家在国际上被指称为北和南相对应，在社会组织领域，人们经常提到北方组织和南方组织，北方组织就是指的发达国家的非政府组织，南方组织就是发展中国家的社会组织。大家会参考国际上的经验，看别人这种游戏的玩法，想要借鉴，发展我们自己的社会组织。

就制度建设而言，咱们国家还没有一个社会组织的基本法，就3个条例，民政部门颁布的一个关于社会团体登记管理的条例，一个关于民办非企单位管理的条例，还有一个是关于基金会的，而且只管了非常小的一部分，就是登记这块。登记之后怎么样去规范，怎么样形成一个资源在社会领域分配的良性互动，是缺乏规则的。在这种情况下，大家想的是能不能在广袤的社会领域先局部建立起规则，《慈善法》就起了这么一个作用。种种要素组合在一起，立法就是水到渠成的事了。

《南风窗》：很多企业家对《慈善法》比较关心，第一代企业家如今要面临传承的问题了，慈善捐赠有税收上的优惠，慈善行业的规范可能会对财富传递有利。他们从这个角度对慈善的关心是不是也构成促进《慈善法》迅速出来的一个因素？

褚松燕：咱们国家还没有开征遗产税，这个方面的激励，我个人判断不是特别大。如果说已经有了遗产税，比如说55%起，上不封顶，就会构成一个明确的刺激。企业家关心慈善的动机很难说清楚，可能有一些企业家有原罪，他的第一桶金不干净，想拿这个来弥补自己的良心，也可能是小时候受人恩惠，滴水之恩要涌泉相报，所以要回报社会。因为动机是难以揣度的，所以立法更重要的是看行为和引导行为趋向对社会有利的后果。

慈善行业可能受到的影响

《南风窗》：关于《慈善法》的具体条文，你比较看重哪些突破？很多人关注慈善组织的设立门槛降低了 。

褚松燕：对，门槛降低了，慈善组织的设立相对来说比较容易了，直接向民政部门登记。还有一点比较重要的是，《慈善法》对于慈善组织的范围界定是比较宽泛的。开始的时候，关于这个法的名称是有争议的，到底是叫《慈善法》，还是《公益法》，或者是《公益慈善法》，学界争论得非常多。中国人惯常理解的慈善就是扶危济困、救助孤儿这种，但大多数人强烈建议将慈善作广义理解，包括公益在内。这个意见形成了共识，所以法条中关于慈善活动的界定，说包括“自愿开展的下列公益活动”，把公益活动也包纳进去了。

《南风窗》：总体上来说，专业人士对该法的满意程度如何，算是一部比较完善的法律了吗？

褚松燕：相对于以前只有3个条例，《慈善法》有比较大的进步，比如还提到了慈善信托等，这以前都是没有的。我觉得它至少在这个领域设定了一些基本的标准。但是这个法总共才100多条，我一直说，一个法要达到完备而且可以实施的话，至少得400条，否则就可能回到我们的立法传统，先通过《慈善法》，然后再制订一个《实施条例》，然后各省再根据自己的情况搞一个《实施办法》。

《南风窗》：降低慈善组织的准入门槛，会不会出现一定的混乱，很多慈善组织也不纯粹。在此前管得比较严的情况下，一些组织还受到很多置疑，门槛放低，肯定会出现鱼龙混杂的局面。

褚松燕：世界各地都有骗子，不可能靠《慈善法》就把慈善领域里的骗子杜绝了。但门槛设低了，来玩这个游戏的人就会多，就会有竞争，然后配套相关的信息公开，把透明度提高，政府监管再到位，就可以保证一个让人们可以做出基本判断的环境。《慈善法》还提到了慈善的行业组织进行自律，也提到了要接受社会公众的监督、查询等等。我觉得法只要满足一个领域当中的大部分需要，就够了。

《南风窗》：按你说的这个逻辑，在可预期的未来，是不是会一下子冒出很多新组织，乱一阵，然后慢慢又走向有序，会有这么一个过程吗？

褚松燕：这是一种可能，但是也有另一种可能。慈善组织的门槛低了，但还有一些限制条款，包括管理费用不超过当年支出的10%。如果一个慈善组织是超大型的，比如一年收支一个亿，那么10%的管理费还可以雇到比较能干的员工，但小型的呢，如果一年的支出是200万元，200万元的10%是多少？在这种情况下，要维持办公设备的运转，还要养专业的人士，根本不现实。所以，在这样的限制条款下，恐怕会可能出现另外一种可能。

《南风窗》：很多慈善组织活不下去了，大量被淘汰？

褚松燕：对，活不下去了，或者原本有意愿成立慈善组织，干脆就不成立了。这样的话，社会就会越来越严重地依赖一些大型的慈善组织，大型组织不是不好，它可以专业化、可以集约化、可以降低成本，但是它造成垄断怎么办？

关于管理费用的比例，当时讨论的时候大家提的是15%，有人甚至说，对一些专门从事服务的组织，甚至应该达到90%，因为它的成本就是人工。一些慈善组织提供的是服务，社会必须得承认服务的价值。限制得太死的话，会使一部分小型慈善组织活不下去，相应的社会需求也就得不到满足，这是其一；另外一个方面，还会有人愿意投身这样的服务吗？政府、市场、社会这三者各自发挥作用，才能良性互动，如果慈善组织受到制约，社会不能在内部形成良性循环，恐怕也会拖累市场领域和政府领域。

慈善是国家治理体系的一部分

《南风窗》：如果把《慈善法》放在公共管理的视野里来看，放在国家治理体系现代化这个目标下看，应该怎么理解《慈善法》的意义？

褚松燕：社会领域其实是很广泛的，社会领域大致上可以分为两部分，一部分是有组织的，一部分是无组织的。无组织的就是个人，有组织的部分最基础的是家庭，再往上的话有两大类，一类是社区，指特定地域内人的组合，还有一种就是社会组织，大家行使结社权而结合在一起。观察一个社会的话，当然是有组织的部分好观察，就是社区和社会组织。

我们说的治理体系，首先强调的是这个体系里面的主体是多元的。整个的中华人民共和国作为一个大的共同体，包含各种有组织的主体，政党、政府、市场、企业等，还有社会组织，慈善组织是社会组织的一种。在还没有一个管理社会组织的基本法的情况下，慈善组织的合法化等于为社会组织的成立提供了多一种选择，开辟了一个场域，在这个场域里面大家可以开展竞争，把社会资源盘活。这类社会资源的盘活主要利用人们的同情心、同理心，比较容易引起共鸣，善事是大家都愿意做的。有了主体之后，接下来就是要确定游戏规则了。

从宏观的角度上来说，对慈善的管理是整个国家的治理体系当中的一个组成部分，主要作用是激活社会里面的一部分资源，在这个大家最容易产生共鸣的领域，让大家先“玩”起来。我觉得这是它的积极作用。

《南风窗》：从另外一个角度看，如果一次分配和二次分配足够有效的话，那么慈善所能发生作用的空间就很小，慈善的作用变得重要，背景是社会的分化比较严重了，需要用慈善来调和一下。在慈善领域立法规范，是否意味着国家对社会分化选择容忍？

褚松燕：我不是特别赞同这种看法。通过一次分配、二次分配就把所有人都照顾好，实际上是不可能的。比如西方以选举为基础的代议制政府的分配功能永远只满足中位数选民的需要，换句话说，从现代政治逻辑讲，政府的分配能够满足的就是一个社会的基准线，之上的政府不需要去考虑，之下的政府没有能力去考虑。

慈善领域立法也不是国家把问题扔给社会去解决，承认两极分化，规避政府的责任。我们国家其实对全世界的减贫是做出巨大贡献的，这也是谁都得承认的，但贫困不是靠市场和国家就都能解决的。比如说一个脑瘫患者，如果失去了父母和亲人的支持怎么办？政府可以让福利院把他养起来，但他能不能有正常人的体面生活？你就不好去做这样的评估。在这个地方还得靠慈善事业来填补。

《南风窗》：有能力在慈善领域有所作为的，是一部分占有政治和经济资源的人，很多有钱人喜欢突出他们在这个领域的身份，也在此基础上形成了新的圈子，进一步获得社会声望。也就是说，各类社会资本会越发地集中在一部分人手里。从这个角度你有没有什么分析？

褚松燕：老子说，天之道，损有余而补不足，人之道，损不足而补有余，西方管这种现象叫马太效应，这是一直都会有的。对于一个社会来说，要想保持稳定、向前发展，需要把马太效应控制在一定的范围之内。但怎么去控制？光靠市场不行，靠政府的监管也不太现实，还是需要借助于每个人的力量的发挥，让整个社会的力量把马太效应约束在一个可以接受的范围内。在这样的情况下针对慈善立法，就是宣示不让马太效应或者说贫富分化扩大到一个整个社会要为之付出代价的程度，同时也是一个倡导型的宣示，让大家把社会财富积聚起来，把社会资源和社会力量按照自己的意愿在不同领域进行整合，提升整个社会的福利情况。

这个问题探讨下去，就到政治哲学的层面了。总体上，《慈善法》的通过无论是对国家还是我们作为一个普通公民，都是有一定积极意义的。但在下一步的实践中，恐怕还需要努力，用一个个程序和细节去丰满，因为这只是一个起步。