维稳大变局

叶竹盛

像往常一样，2014一开年，一场面向全国政法系统的会议召开了。和往常不一样的是，这场会议的名称悄然从“全国政法工作会议”升格为“中央政法工作会议”。升格之后的大会迎来了“史上最豪华”的出场阵容，中共中央总书记***和中央政治局常委刘云山、张高丽均出席了会议，而往年出席大会的最高官员一般是中央政法委书记。

落幕不久的十八届三中全会出台了一份全面深化改革的总纲，其中大量涉及政法系统的改革举措。经济发展和社会稳定可以说是中国30多年改革开放时代的两大关键词，但与经济领域一步步渐进的卓有成效的深化改革相比，维稳机制的改革却每每举步维艰。

1989年后，中央政法委因应维稳的严峻形势而重生，维稳成了政法系统的核心任务。近年来，维稳新思维成了官方、学界和媒体讨论的热门话题，维稳体制改革端倪初现。

如今，在新一轮全面改革的背景下，求变之中的政法系统将谋定怎样的维稳新格局？

2008年前后，中国的维稳被推向了“极致”。奥运会、金融风暴、全国“两会”和60周年国庆，种种重大议程之下，中国从经济到政治到社会问题，都给“维护大局稳定”带来了极大挑战。作为应对，以政法系统为主体的“维稳机器”全力开动，除在各地强力将不和谐因素消灭在萌芽阶段以外，一个“水泄不通”的环北京维稳带也牢牢设立了。

从结果上来看，“极致”的维稳态势取得了预定的成果，中国又一次顺利闯过了政治、经济和社会关卡。然而，也因此将运行了20多年的维稳体制中的问题集中暴露出来，各方各界呼吁维稳新思维。

中国政法大学应星教授，长期研究“维稳”，他归纳出了三种维稳的基本方式，“拔钉子”、“开口子”和“揭盖子”。分别指强力打压、给予政策优惠和经济补偿、惩处涉事官员。这些以行政为主导的维稳技术在民众和官员之间造就了“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的机会主义心理，使维稳陷入了“天价维稳”的困境和“越维越不稳”的悖论之中。在应星看来，这样的维稳政治学是一把双刃之剑，虽有短期之效，却容易陷入死循环，难以自拔。

更令人担忧的是，按照学界的通行观点，官僚机关总有自我膨胀的倾向，维稳虽然是国家层面的核心任务，但却可能被体制“绑架”，变成实现官员个人和部门利益的“工具”。

2010年，人民日报社旗下的《人民论坛》杂志曾对维稳异化的现象做过调查，近八成受调查者认为一些地方政府借维稳名义不作为或乱作为现象“较严重”。这些现象包括以维稳的名义瞒报重大事件的信息、干涉司法个案、滥用警力征地等等。

在机构层面，一些学者也观察到，维稳可能成为一些部门“养痈自重”的重灾区。一个浅显的逻辑是，因维稳而存在的机构和职位，在越不稳定的环境下，其重要性越突出，获得的权力和投入也越大。消灭了“不稳定因素”无疑等同于消灭维稳部门自身，这显然不符合理性计算的结果。这种逆反逻辑之下，更深层的悖论必然会出现。

《人民论坛》的调查显示，七成以上受访者认为异化最严重的是维稳的目的，官员“只保自己官帽，不管群众疾苦”，此外近两成认为最大的问题是维稳只“重视最后结果，不重源头”。南开大学周恩来政府管理学院教授徐行分析说，个别地方官员维稳的出发点不是社会稳定，而是“为了保住自己的位置，为了从维稳中捞取更大的经济利益和政治利益”。

沉疴待治。2009年的瓮安事件和2011年的乌坎事件先后给维稳的主政者敲了一记警钟。维稳思维在话语层面上也在乌坎事件之后发生了根本改变。如果说北京奥运后，反思维稳主要在强力还是柔性的操作层面上展开，那么乌坎之后，权利维稳取代了权力维稳，根本上改变了维稳的性质。

此次中央政法工作会议的召开，传达出维稳新思维已在最高层成为共识。***在大会的讲话中提出，促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求。这是一个切中要害的提法。

近年来，瓮安事件等激烈的群体性事件中，司法机关也成为群众“冲击”的目标。司法公信力的滑坡是权力维稳的必然结果，法院和检察院在维稳序列中往往处于被动的位置，这道社会公平正义的“最后底线”，先是被权力借维稳之名突破，再就是不被求告无门的民众所信赖。

***在大会上提出了四个“决不”：“决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。”这意味着司法机关受权力主导，以压制进行维稳的思路，将调整为以权利维护为目标的回应型维稳。

最为系统性的思维转变，则在于对“法治方式和法治思维”的强调。法治维稳方式区别权力维稳方式的关键在于两点，首先自然是摒弃结果导向的权力思维，这种思维只要能够达到稳定目标，则不择手段。此次政法工作会议提出了“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”的概念，中央政法委书记孟建柱称之为“底线思维”，不能以违法的手段追求维稳的目标。

其次是不能单纯以政治性的眼光来看待社会不稳定的问题，法治维稳的思维要求将民众合理合法的利益诉求当作法律问题，通过司法的途径解决。这就进一步要求区分政治稳定和社会稳定问题，而即便是政治稳定问题，也可以寻求法律途径的解决。中央党校教授张恒山认为，维稳思维的转变，对于“彻底摈弃传统的阶级斗争思维、突出维护人民群众的合法权益具有重大意义”。

维稳的新思维已经越来越清晰，已经取代了旧的官方话语，但观念的转变只有配合以体制的变革，才能迎来新的格局。

从十八大到今年的中央政法工作会议，众多有关政法机关的改革方案摆上了台面，一些已经落实，另一些则正在制定详细方案和时间表，蓄势待发。种种迹象表明，配合维稳新思维，在制度层面上的一次“二十载未遇之大变局”即将开启。

先是运行了近60年的劳教制度被废除。劳教一度被认为是“维稳利器”，由公安机关一家主导，包罗了众多说不清道不明的“口袋罪”，也因此具备很大的“灵活性”。在正式“废劳”之前，全国许多地方已经实际上停止了劳教。尽管新的替代性制度，例如《社区矫正法》等还未出台，但在近一年的“制度真空期”内，中国的维稳形势并未恶化，甚至据统计，维稳经费和群体性事件双双降低。

另一个悄然发生的变化是，自2012年起，各地政法委书记大多已不再由公安局长兼任。一个超脱于公检法三家之上的政法委书记，将更可能带领政法委回归统筹协调政法工作这一宏观职能，而不只是倚重公安局一家。据著名法学家李步云发表在媒体的文章回忆，卸任公安部长后接任中央政法委书记的孟建柱有一次会上和他说起取消劳教制度时表示，“过去是公安部门反对取消劳教，我是公安部长不好说话，现在我不是部长了，就要提出劳教制度改革”。

去年年初的全国政法会议上，孟建柱对中央政法委的领导们说：“领导们就不要对具体个案做出批示了，让各个司法机关放手去做就行了。”

2013年以来，由中央政法委牵头，公检法等司法机关“联动”的事例增多，例如在政法委的协调下，“两高”出台了打击食品安全犯罪的司法解释，联合发布了打击环境污染的司法解释，公检法司四部门联合发布了《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》，回应了社会关切的食品安全、环保和嫖宿幼女等热点问题。

另一涉及维稳的改革指向的是信访领域。2013年起，在中央政法委的主导下，信访部门不再受理涉法涉诉信访，改由政法机关统一受理。国内多地已先后展开了试点工作。北京市的统计数据显示，2013年以来，北京市政法机关受理的初信初访中，已有50.1%的案件导入法律渠道。

此外，中央政法委正在制定涉法涉诉信访终结制度，将分别由中央和省级的政法机关做出终结信访的裁决。以往信访工作主要由党政部门主导，涉法信访除了在个案可能影响司法终局判决的权威性以外，还给党政干涉司法开通了“合理”的制度渠道。信访的“分流”改革，“行政的归行政，司法的归司法”，显然将有助于司法机关独立地行使职权，确立法律上裁判的最终权威。

如果说以上改革主要发生在体制的横向安排的层面上，那么全面深化改革方案中提出的地方司法机关在人事和财政上脱离地方的改革，由于涉及维稳体制的垂直层面，则可能带来更为深远的影响。

垂直管理的改革落实后，地方司法机关相对独立于同级党政机关，具体到中观层面，则意味着地方党政主导下编织出来的各项维稳工作指标，将无法直接影响到司法机关日常运作。以往哪怕是一个行政部门也能向法院、检察院下达某项工作的考核指标，由于牵扯到人事和财政的安排，两院只得被纳入到当地的维稳体系中。

信访的分流改革加上司法机关的垂直管理，显示维稳格局将从“单块多层”转变为“多块多层”，行政和司法将成为维稳的不同主体，相互制约，而不再是混淆不清，铁板一块。

就像中国其他领域的改革一样，观念的障碍不再像改革之初一样顽固，不再成为改革的根本阻力。经过20多年的发展，颇大的维稳机器早已深入中国的政治、社会和经济肌理，利益网络盘根错节，难以剥离，更难以回归单纯的为了公平正义的价值目标。让维稳新格局成为可能需要更坚决的行动，正如***在是次大会上要求坚定扫除政法领域腐败的讲话，强调要以“最坚决的意志”、“最坚决的行动”，“坚决清除害群之马”。

毕竟，除旧才能迎新！