提速宏观调控改革

覃爱玲

作为今后一段时期改革发展纲领性文件的十八届三中全会决定中，大量篇幅谈到如何完善宏观调控体系。

2013年年底，国家发改委主任徐绍史透露，国家发改委正在会同有关部门研究起草《完善宏观调控体系的意见》，该文件将就完善宏观调控目标体系、政策手段和决策实施机制，增强调控的科学性有效性，提出一系列政策措施。

在“市场起决定性作用”的新一轮改革思路下，政府在经济领域应该干什么，中央的投资、财政、货币、产业和土地等各种政策具体走向如何，成为关注宏观调控体系改革的重点。

岁末年初的一个引人注目的消息是，各地方政府在“跑部”之时，重点不再是曾经最为显赫的国家发改委，而变成了手掌土地资源分配大权的国土资源部。从中透露出宏观调控改革的最新动向。

有意思的是，现任发改委主任徐绍史正是上一任国土资源部部长。也正是在他任内，土地参与宏观调控获得了国务院高层首肯。

关于中国宏观调控存在的问题，通常的说法是，宏观目标与微观指标界限不清，微观指标过多，过于重视GDP，体现发展质量效益、民众生活和生态的指标不足；在调控手段上，经济手段不完善，行政手段多；在决策支撑方面，统计指标不完善，政策研究不够系统等。

按照文件和相关官员的说法，此次宏观调控改革的核心是转变政府职能，最大限度减少政府对微观事务的管理，为市场留出更大空间，原则是更为注意经济质量提升和社会发展性指标，从行政手段到更多经济手段，从数量调控到规划和总量调控等，主要内容则包括资源品要素价格市场化、尽量减少和下放国家对具体投资项目的审批等。事实上，这也是最近几年来理论界和决策界一直在谈论的内容。

“中国的宏观调控就是国务院发文件到各部委要求执行，变化主要表现为各部门分工的改变。例如，原来建设部管房地产，后来管不住，改为国家发改委联合管理了。”国家发改委宏观研究院一位研究员的说法简单直接。他认为，改革之后总体上应该还是这种“上面下文件，各部委执行”的情况，只不过各部委的分工会发生一些变化，而且新增了中央全面深化改革领导小组这一高层机构后，上下可能会发生一些结构性的改变。

目前中国的货币政策独立性和财政部门对经济的调控能力都还有待加强。财政政策方面，在税种和税率设置上，重于政府增收而忽视对企业和市场间接影响的经济调控作用，在支出上，被认为效率低下。有坚定市场派形象的新任财政部长楼继伟正试图推进一个对整个国家经济和社会发展具有更强调控能力的财政制度体系。

在货币政策方面，独立性仍然有限。汇率和利率作为要素市场的重要价格，是有效配置资金的决定性因素。中国实行的利率和汇率管制制度使得资金往往流向与各级政府有关的行业和企业，而不是以资金效率进行投放，这扭典了经济结构，造成了大量坏账。

加快利率市场化和人民币国际化的改革目前正在稳步进行，这是宏观调控从数量型为主向价格型调控为主的重大内容，为货币政策调控走向间接干预提速。

总体而言，这一轮宏观调控改革的精神是，更为“宏观”、更适应经济社会长远发展的宏观调控。

中国的市场经济起源于对严格的计划管制经济的改良。熟悉早期改革历程的人，对当时“计划”与“市场”此起彼伏的争论一定印象深刻。正是在对早期市场发展的混乱进行整治的过程中，当时中国最主要的“宏观调控”代表人物陈云提出了“鸟笼经济”理论，认为市场经济这只“鸟”，应该在政府调控的“笼”内活动。

从上世纪90年代初决定建立市场经济体制以来，宏观调控作为市场的另一面，一直是中国经济中持续的重大存在。某种意义上，它是计划经济遗留的一部分。最简单地看，从机构传承上，计划经济时期管理国家经济的大管家国家计委，仍然是每次宏观调控政策最主要的部门。

中国当前决策部门的宏观调控经验，主要来自于对几次大的经济波动的应对，比如1997年亚洲金融危机和2008年的世界金融危机时的扩张财政。在经济正常时期，国家发改委一直强调通过“小幅微调”，保证经济平稳增长，控制通货膨胀，促进充分就业。

但中国式宏观调控的内容和方式也随着市场经济的深入发生着深刻变化，由计划经济时期主要靠国家计划调控，逐步形成了主要由国家计划、货币政策和财政政策三者之间相互配合和制约，价格、土地和产业政策等其他手段相结合的综合性调控体系。

中国早已完全放开产品市场的竞争，至今，产品市场处于充分甚至过度竞争之中，但国家仍然控制着经济更为基础的部分，主要表现为对资源品要素价格的控制和重大项目的投资审批权。

正是对资源要素价格的行政管控和政府主导的投资模式，被认为是导致目前低成本投资扩张和产能大面积过剩的罪魁祸首。由此，以减少和下放项目审批权为主的投融资体制改革，推进利率、汇率，以及水、石油、天然气和电力等领域的价格形成机制改革，使资源性产品价格由市场形成，充分反映资源环境成本，现在被认为是利用市场机制改变低成本扩张，淘汰过剩产能的重要有效手段。这也是当前政府加大推进市场化改革的重要动力。

从此也可以看出，从90年代初至今的粗放式宏观调控手段，在现实中已经造成重大问题，很难走下去，必须进行改革。

市场经济国家在进行常规性宏观调控时一般都采用经济手段。行政手段使用的范围和时间有严格限制，只有在经济严重萧条、经济系统受突发性事件冲击等特殊情况下才使用行政手段，并且基本是总量调控。例如，美国在应对最近的金融危机中，最引人注目的是美联储的货币政策。

而由计划经济走过来的中国式市场经济，宏观调控仍然有很强的计划性，在2008年的最近一次大规模宏观调控中，人们印象中最深的仍是国家发改委的项目审批。

政策界的一个现实担忧是，在法律法规缺位、使用经济手段难以奏效的领域，如果不用行政手段，不能取得快速有效的结果。但这种行政化的手段使用过度，可能一时起到对“市场失灵”的补救作用，但造成的后遗症极大。

今后相当长一段时期，中国仍将是一个处于体制转轨中的发展中国家，既要实现总量平衡目标，又要实现经济的改革和结构升级，在这种背景下进行的宏观调控，显然不可能达到如同西方发达国家那样完全由经济手段决定，只是在可能的情况下逐步加大比例。

经济增长对中国经济尤其重要，因为“赶超”需要加速增长，而且还在于庞大的劳动力供给需要更多的就业机会。李克强总理曾经详细地陈述过中国当前“稳增长”的必要性，主要落点亦是放在“保就业”上。为了稳增长，在内需不足的情况下，由政府推动的“新型城镇化”，4G和中西部铁路大建设等政策纷纷出台。这种与“结性性改革”相矛盾的老式调控方式的出台，非常典型地表明了中国经济和政府管理经济的复杂性。

除了与发展阶段特殊性有关的宏观调控问题，还有不同路径市场经济的调控内容差别。

土地是每个行业都需要的生产要素。在经过前些年“地王”频出后，土地已经成为中国城市和工业发展的重大瓶颈。按照1998年出台的《土地管理法》，国土资源部每5到10年做一次规划，每年则在考虑GDP增长可能需要的情况下，征求各个部门的意见，制定出具体的年度计划，规定建设用地总量有多少，各地和部门的指标如何分配等，报国家发改委审批。

当前中国政策界最大的争议，应该莫过于土地作为资源品是应该让“市场起决定性作用”，还是“规划为先”。一段时间，十八届三中会全决定中“市场起决定性作用”表述似乎使得前一种论点占了上风，但接下来官方的种种辟谣，和国土资源部今后将不再审批东南沿海500万以上人口城市新增建设用地的发言，让人回到了现实：土地的规划调控作用不仅没减小，而是极大地加强了，中央现在甚至试图将它当作进行大规模产业转移、发展中西部工业的重要工具。

显然，中国式宏观调控要过渡到如发达国家那样，主要以经济手段进行，仍有漫长的路要走。