中国政治中的县委书记

张墨宁

自今年年初以来，中央与县委书记的互动显现出不同寻常的态势。1月12日，***总书记出席中央党校第一期县委书记研修班学员座谈会;“七一”前夕，中组部时隔20年后再一次表彰了102位全国优秀县委书记，接见他们时，***提了四点要求，即做“政治的明白人、发展的开路人、群众的贴心人、班子的带头人”。

县级治理的重大责任和县委书记所处的重要位置被强化，与***本人的县委书记经历有很直接的关系，但更为重要的是，县级政治发挥的政策传递、承上启下的区域功能要被重新整合到现代化治理体系中。而县委书记作为“一线总指挥”，无疑是县治的关键要素。

在公务员职级序列中，县委书记仅仅属于处级干部，只有少数才高配。全国总数为2800余名的县委书记占处级以上干部总数不足1%，但是作为县级政权的核心人物，这一群体产生的影响远远超过他们在权力系统中所处的次序。

县级政权承上启下的功能源于中央和地方政府的分工。中央机构主要着力在国家发展的顶层设计，省级、地市级机构主要着眼于一个较大区域内的公共事务，县级机构则承接中央与省地政策加以落实，直接面对群众、发挥地方事务“指挥棒”的作用。尤其是农村税费改革后，乡镇职能弱化，使县一级的治理责任大大增加，而地方官则决定党政机构的领导绩效和工作形象。

处于政治地理地基层次的县委书记首先留给外界的是“土皇帝”式的政治强人形象，拥有的过大权力与他们的官阶看上去并不匹配。“除了外交、军事、国防，县委书记拥有的权力几乎跟中央没有区别。”这种说法虽然略显夸张，但也在一定程度上说明县委书记在人、财、物、事上具有绝对的拍板权和自由裁量权。不仅掌管着全县一切资源，甚至涉及公安执法权和检察、法院的司法权。

高度集中权力、缺乏有效监督使得县委书记成为容易滋生腐败的群体之一。仅最近一年多来看，从去年2月江西会昌县委书记傅春荣到今年4月河北省清河县委书记冀东书涉嫌严重违纪违法接受组织调查，至少有38名县委书记落马。

为什么县委书记的权力容易失控？原黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员、曾担任县委书记近9年的李克军对《南风窗》记者分析称，县委书记的权力可以说既大又小，他管辖的范围和权力涉及的领域非常广，但合法施政的权力很小，从而导致非规施政、灵活处理的权变很大。

“如果是严格依法办事，县委书记可以说几乎一事无成，很多事情都办不了。反过来放手去干，什么都能干成。比如，按照国家的税收政策，县委书记在招商引资过程中谈项目，没有一点机动权，招商引资不能违背国家产业政策重复上项目，不能在土地出让和税收政策上乱开口子。但很多地方，投资商不但可以享受土地零地价、税收免二减三等优惠政策，还可以得到厂房建设或设备购置补贴资金。这样办虽然风险很高，一旦出事就要被查处，但冒险突破规定又能带来巨大好处。”李克军说，县委书记就是处在这样一种政治生态中，从而形成了权力运行中非常紊乱的现象。

权力与官阶的错位使得县委书记成为“官场高风险岗位”之一，由于缺乏必要制衡和有效监督，试探突破边界的冒险行为很容易逐渐走向凌驾于法律的威权，县级政权面临畸形自主性趋势。

中央社会主义学院政治学教研室主任王占阳认为，实行集中统一政体的超大型国家内，县级政权所受到的制约必然是最弱的，也必然是问题最严重的。首先，县区公众对于县级政权的自下而上的制约很微弱，甚至于完全没有任何制约。其次，在超大型国家内，从中央到县级，自上而下的权力制约又因管理层次多、管理距离远、管理幅度宽、管理对象高度多样化而逐级大幅衰减，以至于越来越流于形式。这样，久而久之，县域治理中的腐败、专横、分配不公、司法不公等问题，也就必然会特别突出。

近年来，中央在规范县委书记权力方面进行了多方面的改革。如县委书记任命权收归省委、省管县、试行党代表常任制、县委书记和县长到中央党校培训等。2010年，中纪委、中组部在全国范围内推动县权改革。中纪委、中组部联合发布《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，在全国范围内开展县权改革试点，以规范县委书记权力。在王占阳看来，这些措施毕竟很多是治标不治本的临时措施，而且其中多数还存在着权力逐级向上集中的趋势。

从县委书记的施政风格来看，追求短期利益几乎是一个普遍特点。政绩考核仍然难以摆脱GDP导向。2006年中组部下发的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，在考核内容、扩大民主及严密考核程序等方面提出了诸多新要求;2013年中组部下发《关于改进地方領导干部政绩考核的通知》。但在实际的政绩评价中，“显绩”依然大于“潜绩”。在这个思路下，经济指标目标清晰、可量化，也有操作性。在地方官场的“锦标赛体制”中，县委书记只要把经济发展搞上去，就有上升空间。

“一个重要原因是没有摆脱自上而下全面管控的路径依赖。上级领导机关不断地向上集中权力，向下施加压力，致使考核内容越来越庞杂，程序越来越烦琐，实际作用却越来越孱弱。”李克军说。这也使得监督体制面临着两难的选择：如果弱化政绩考核，上级对下级的激励和约束力度很可能减弱，在监督缺位、法治不彰的现实条件下，政令不畅的问题可能日趋严重;如果继续依靠自上而下的政治压力来强化管控，则难以革除下级片面对上负责、官僚主义和形式主义积重难返等体制性弊端。

与此同时，政绩考核中的“数据评价”也往往被长官意志压倒，体现出对“上负责”的领导体制。一名地级市组织部人士向《南风窗》记者介绍了他所在市对县委书记的考核情况。每年年底对各区、县委书记考核分为3个部分，第一是民主测评，所占比重在20%左右，虽然这部分占比不大，但县委书记都比较重视，一般都要追求95%的得票率;第二是市级综合部门的评价，占到40～50%，以发改委、财政局、农林部门的一揽子数据为基础，对整个县综合评价，基本上还是按照数据指标，市级部门评价的时候也比较谨慎;而真正能拉开差距的是第3部分，也就是市级领导班子和市委组织部门的评价。

据这位人士介绍，省直管县以后，县委书记由省委任命，但是省委组织部进行一次考核后，由于没有那么多精力，通常还是交给市一级来完成。“这部分打分的人为因素比较大，基本的参照是本年初县委书记与市委签订的目标考核责任书完成情况，但也有不客观的部分，就是市一级领导进行评价的时候，比如政法委书记，侧重于他分管的那一部分工作，县委書记是不是支持，不管在其他方面怎么样，如果县委书记对本县的政法委工作不重视，政法委书记就会给他比较低的分数。”

在李克军看来，这样的考核制度虽然在奖勤罚懒、推动工作方面起到一定作用，但迫使基层唯上级马首是瞻，难以把主要精力放到为公众服务上来，甚至引发了一些侵犯民众利益的事件，在招商引资、城镇改造和维稳这3项工作中尤为突出。

行为短期化的另一个原因则源于县级党政首长调动频繁。2006年，中央曾发布了两个文件，确定了党政领导干部任期制度和交流制度。规定党政领导职务每个任期为5年，党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务;党政领导干部在任期内应当保持稳定，除特殊情况外，应当任满一个任期。但实际上，不少地方主要官员换届后法定任期未满，就由上级主管部门宣布工作调动的情况较多，而且这种调动通常很突然，理由往往是简单的一句“根据工作需要”。而原本为了避免地方利益板结的“异地任职”制度也放大了政治投机心理，“流官”替代了“父母官”，很难产生强烈的地域认同。

行为短期化使得县委书记很难讲追求改革、创新放在自己的施政追求的序列中。与20世纪80年代、90年代主政地方改革者大胆突破“禁忌”相比，有着鲜明标志和创新动力的地方首脑已经鲜有出现。改革带来的不可测性也影响了后继者们的政治抉择。

创造发展了一种崭新城乡经济组织形式“政府搭台，群众唱戏”的山西省原平县委书记吕日周;在四川遂宁市中区委书记任上推行干部直选的张锦明;1999年就任湖北省咸宁市咸安区委书记的宋亚平围绕传统的行政管理体制进行改革;王晓桦在河北成安县任书记5年多中，“4套班子”是全国最容易找到的领导班子，推行党政权力公开透明运行。这些曾经多触碰基层政治改革为“明星官员”大都经历仕途曲折，或被叫停改革，或已经淡出公众视野。年代较近的神木县“免费医疗”改革操刀者县委书记郭宝成也“退居二线”。

而现在，另一类曾经家喻户晓的县委书记被重提，根据公开资料，***点名称赞过的县委书记，至少有三位：焦裕禄、谷文昌和王伯祥。他们主政一方时，都以脱贫和改善民生为施政重心，亲力亲为的作风为他们树立了良好的口碑，个人形象通常与超越性的私德和情怀相联系。在基层政治生态已经严重失序的情况下，县级政权“一把手”的“官品”和个人信仰似乎比改革更为迫切。

在政治新常态下，减少县委书记的自由裁量权、规范制度性权力是建立现代治理体系的重要环节，与此同时，也应该考虑如何让他们有作为的空间和动力。