加拿大特色的地方“集体领导”

郑国栋

决策与执行是现代公共管理的巨大飞跃。它实现了政治与行政分开、决策与执行分开，为决策合理化和行政管理专业化提供了一项制度保障。

众所周知，根据我国宪法规定，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。同时，政府组织法又规定，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。可以说，我国地方政府的运行一直在探索个人负责和集体领导的最佳结合方式。

笔者曾经到加拿大专门进行地方政府运作的实地调研。加拿大特色的地方政府“集体领导制”可能会对我们有一定启发。

在加拿大，地方政府决策完全实行集体决策，有一套加拿大特色的集体领导制。所谓地方特指省政府以下的地方政府。加拿大各省根据人口多少确定地方政府的级别，各省之间不一样。

在不列颠哥伦比亚省，省之下是区政府，区下有市、镇、乡、村等政府，区之下的政府都是平级的，区政府相当于小联邦，不能直接命令那些市、乡、镇、村政府。在安大略省，地方政府分二级政府和单级政府。所谓单级政府，就是其下没有下级政府，其上就是省政府。任何一个规模的地方政府在理论上都可能是单级政府，影响因素有政府规模和地理位置。比如希尔顿海滨村，在休伦湖的北头，周边人口稀少，附近既没有设县也没有设区，所以就是单级政府，用我们的话来说，就是省辖村。

尽管有这么多不同，有一点却是一样的，各省地方政府都实行议会-经理制模式的权力结构。地方议会-经理制在20世纪初起源于美国，后来普遍实行于加拿大地方政府。一般来说，地方议会由选民直接选出或间接选举的议员和政府首长（市长、镇长、乡长、村长，为了叙述方便，以下仅以市长代称）组成。尽管产生方式有所不同，议会决策的形式是一样的。

加拿大渥太华，民众在国会山前做瑜伽。夏天的每周三，这里都有免费的瑜伽公开课。

地方议会由议员和市长组成。议员的选举可划分选区，也可由本地居民全体选举，这要看地方政府的大小，辖区比较大的一般划分选区，辖区比较小的不需要划分选区。市长是全体选民选举。地方议会是一个议行合一的机构，创制地方行政法规和做出行政决策，表决预算，决定人事任免。

在地方议会-经理模式中，市长是弱权首长，在议会中跟一般议员是平等的，在决策中的权力并不比一般的议员大，所有决策都是议员们一人一票表决的，多数通过即可。

安大略省伦敦市有36万人口，是加拿大第11大城市，这个城市大得足可独立，所以是单级政府。分成了14个选区，14个议员和1个全市市民选举的市长组成议会。不论什么事，都是市长跟议员投票表决。

世界滑冰锦标赛2013年3月在伦敦市举行，有人提议花60万加元租一套灯光设备，举行灯光表演。有些议员很希望借此机会宣传伦敦，有些议员觉得太铺张，2012年1月10日的议会上，7票∶6票否决了此项提议。这次议会开会，市长和另一位议员并不在场，但是议会开会到了法定人数，有一位议员担任会议主席，市长在不在场，决策照样进行。

每次投票，议会墙上的那个投影屏幕会显示谁投了赞成票，谁投了反对票，谁弃权，会议记录里也把投票结果记录下来。

政府预算是议会集体投票表决，市长绝对没有决定财政大权的一支笔。市政预算一般在每年的夏天就开始了，市长会告诉行政部门一个房产税增幅，让行政部门照此造表。等造完预算表，行政部门就把表格提交议会，议会审议并批准预算，这个过程是公开的，民众可以到议会列席旁观。大家会看到议员们争论不休，市长只不过是争论中的一员而已，市长的话不仅不能一锤定音，常常会有议员高声反对。

安大略省伦敦市市长在2012年秋季像过去两年一样希望2013年房产税零增长，因为他在2010年竞选市长的时候许诺在其任职的4年内房产税零增长，可是，如果继续保持房产税零增长，政府不得不削减公共服务，比如减少公共图书馆开馆时间，减少对低收入家庭的支持服务等。在老百姓的压力下，议员们就2013年预算最后投票，以8∶7的结果赞成房产税提高1.2%，让市长的竞选诺言落空。这对市长是很大的政治打击，政治人物言而无信，政治生命也就快终结了。但是市长不能左右其他人投票，别无办法，只好认命。

人事任免权也是议会集体投票表决。政府经理是议会集体考察、面试并决定录用。2014年冬天，马尼托巴省温尼伯市需要招聘城市经理，市长在11月先任命了一个城市经理甄选委员会，8个市议员和市长组成了甄选委员会，而城市经理的人选由政策执行委员会推荐。甄选委员会确定少数几个候选人再由议会投票表决。一般公务员的录用，是政府经理领导下的人事部门考察，最后由议会集体投票决定。在比较大的城市，市长有自己的秘书，市长除了有权决定自己的私人秘书外，市长个人没有人事任免权。

政府首长一般主持议会会议，但是不能利用会议主席的位置发言，要发表政见的话，必须跟另一个议员换座位，离开主席的位置，发言完毕才可以回到主席的位置上。这是法律规定。

我在安大略省伦敦市议会当了很长时间的观众，经常看到市长为了发言而换到另一个议员的位子上去。有的地方为了省去政府首长换位子的麻烦，另设了一位议会主持人，政府首长连会议主持的位子也不坐了，多倫多的市长就不坐在主席台上，这样保证了决策过程中的平等。

从媒体来看，政府首长似乎很风光，媒体会说市长决定任命某人为政府经理，市长说政府要开发一个大工程，其实政府首长只是代表议会对外发言而已。

议会决策集体讨论，议员与市长平等，一人一票，为决策的充分论证提供了制度条件，个人一拍脑袋就决策的事情就不大容易发生了。

在地方议会-经理制模式中，决策权与执行权分离，议会负责决策，经理只是执行。经理是地方议会聘用的，只要议会满意，经理可以长期任职。经理的正式头衔是首席行政长官（Chief Administration Officer，CAO），在城市里一般叫城市经理，在澳大利亚一般叫政府经理。

安大略省伦敦市政府经理是我的指导老师教过的学生，我通过老师介绍认识了他，有机会参观了他所领导的政府领导团队会议。一般来说，每个地方政府各部门经理组成领导团队，在政府经理的领导下各自负责具体部门的工作。伦敦市每周二上午召开领导团队会议，讨论如何执行议会的决策，有什么新问题和建议等。这是他们的工作会议，这个过程是不对外开放的，议会议员不参加。因为不对外开放，我参观的时间也不长，我的印象就是他们在反复讨论，一个提议或方案要讨论很长时间。

决策与执行是现代公共管理的巨大飞跃。它实现了政治与行政分开，决策与执行分开，为决策合理化和行政管理专业化提供了一项制度保障。地方议会在实行议会-经理模式之前，政党和政治纷争与行政执行不分开，市长执行的时候受到各方政治力量的掣肘，使得行政执行非常困难。实行议会-经理制后，政治纷争只停留在议会之内，议会达成共识做出决策后交给经理去执行，行政执行就顺畅多了。

议会实行集体决策，政府首长或者议员因为不能介入执行，也就不能在执行中预留寻租的漏洞。经理不能参与决策，当然也不能为自己执行过程预设寻租的机会。经理听命于整个议会而非某个人，在公开的会议上，议员和市长可以跟政府经理自由讨论工作事务，但是绝对不能私下乃至会议上以个人名义给经理下命令。决策者不可能命令执行者，勾结谋私也就很困难。

而因为政府经理在议会决策过程中只是提供咨询，不参与议会政治争吵，可以集中精力最好政策的实施和执行，工作可以做得更专业、更细致，有利于服务水平的提高。政府经理制实行100多年来，充分证明了其长处和优点。加拿大地方议会在聘用经理的时候，也非常注重其工作经历和业务素质，法律专业、经济学专业和公共管理专业的硕士学位已经成了对经理的基本要求。能够在政府经理聘任中胜出的一定是管理素质高的。

加拿大地方政府的权力来自省政府，地方政务公开的具体要求由各省立法制定。各省专门规范地方政府的法律一般叫作《地方政府法》，尽管表述方式不一样，在内容上各省之间差别不大。安大略省《地方政府法》是这样规定的：除法律规定的外，如涉及劳资关系、土地买卖、个人隐私的讨论会等可以不公开，其他所有会议向民众开放，所有会议指地方议会会议、地方议会下属委员会会议。

决策过程公开是决策过程全部公开，从一件事务的动议开始直到在议会表决结束为止的整个过程是公开的。

我刚到加拿大研究地方政府的时候，导师让我多去市议会观看。第一次去安大略省伦敦市政府我发现政府大楼门口没有门卫，可以自由出入。大厅左侧有一个接待台，如果你不去问接待员，他们也不会问来人是干什么的。后来我到周围的政府调研，为了测试加拿大人的态度，我第一句话是，“我能用一下厕所吗？”前台接待员都是笑脸相迎，告诉我厕所在什么地方。等我出来，还是看到了笑脸。这时候，我才拿出校园卡当作身份证明，告诉他们我是访问学者，专门研究加拿大地方政府，再问我是否可以参观他们的议会。他们都会很高兴领我参观。

民众可以到现场旁听，无须登记。平常议会开会，观众不多，政府预算开会，人多得坐不下。政府官方网站同步播放会议过程。这些录像在会后都挂在其官方网站上，随时可以看。这样的决策过程不仅公开了决策内容，也公开了每个议员的政治立场、态度和能力，所以，每个议员都尽量把自己最好的一面表现出来，免得下次选举不受人欢迎，大大提高了议员为民众服务的意识和水平。

安大略省伦敦市议员们在北墙根坐成弧形，面对政府经理领导的行政部门事务官。在事务官的后排，是媒体专用座位。媒体可以不受限制地在会议现场报道。伦敦市有36万人口，有4家纸质媒体，一家全国性的电视媒体（城市电视）常驻这里，有13家电台。

另一方面，法律禁止议会在议会场所外私下开会，这是决策要公开的另一面。如果有人认为议会违反了法律，可以向省巡视官投诉。安大略省巡视官2015年1月20日和2月12日分别收到了麦莫力克和蒙蒂斯乡的民众投诉，说乡议会在1月12日、19日，2月9日召开了闭门会，但是没有对会议要讨论的问题事先公开足够的信息，会议结束后也没有對所达成的决议公开足够的信息。

省巡视官经过调查，发现该乡议会确实没有对决议内容公开足够的信息，还不当引用了地方政府法，同时还发现会议违背了本地的程序法，开会时间超过了夜间11点宵禁。省巡视官裁定以上几条违法，并提出了矫正建议。省巡视官利用网络发布了调查结果。省政府一方面要求地方议会必须公开，同时禁止法律规定除外的会议不得开成闭门会，保证了决策过程的公开。

如果议员们为了使用议会的权力、或议会委员会的权力而在议会之外聚到一起，这样的聚会就违法了。如果把公事带到议会之外的场所去讨论，就可能把议会变成空架子，这正是禁止到外面开会的目的。政府把公务会议带到避暑山庄开会的事情是不可能发生的，“开大会解决小问题，开小会解决大问题，不开会解决关键问题”的事情也不会发生。

决策过程公开对制约腐败有极其重要的意义，地方政府决策过程公开是保障地方政府透明、清廉、为民服务的重大措施。决策不公开，决策权可能会变为掌权者的特权。如果决策过程不公开，议会也可能变成集体腐败，暗箱操作也会导致窝案。

决策者权力平等、决策与执行分开、决策过程公开，是当今地方政府治理的最佳形式之一，对我们有一定启发。