大珠三角整合新突破

朱文晖　王玉清

大珠三角地区既不像由主权国家形成的欧盟那样复杂，也不会像国内各省市之间形成的长三角、环渤海地区那么简单。港珠澳大桥的协作中内地政府的“敢想”和香港政府的“会做”的有机结合，提供了一个范例。

金融海啸席卷全球，在贸易保护主义、金融保护主义潜流暗涌的国际背景下，国家发改委于今年初公布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(以下简称《纲要》)，在主要论及广东下一个30年如何再创辉煌的同时，也对粤港澳经济的进一步融合发展提出了更为明确的框架：推进重大基础设施对接、加强产业合作、共建优质生活圈、以及创新合作方式。这一区域到2020年的目标是成为“三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一”。大珠三角地区在全国经济中的开放性、竞争性得到了制度上的保证。

尽管香港社会还有质疑的声音，认为纲要的制定是以广州为中心，内容大多是从广东的角度思考，而广州的发展方向仍然要与香港同位竞争，而非错位发展等等。但是，新年来粤港澳三地政府之间的良性互动已经为纲要的实施细则拉开了帷幕。

2月19日，粤港澳政府代表共聚香港，举行了首次三地联络协调会议，讨论如何落实《纲要》。粤港澳三方就建立联络协调机制、确定重点合作领域、联合组织编制区域合作专项规划等事宜达成共识，并确定近期重点推进粤港澳城市规划合作项目、加快推进广深港高速铁路项目建设和积极推进珠澳跨境合作区建设等8项合作项目。

《纲要》刚编制之初，曾经有建议将港澳地区纳入在内。但经过有关部门根据《基本法》评估后，遵循“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”的根本原则，香港和澳门的发展规划不能由中央政府的任一部门制定，也就是说包含港澳在内的大珠三角发展规划没有法律根据，无从制定。因此，《纲要》的范围以广东省内的珠三角经济区域为主要考量无可厚非。但另一方面，香港和澳门却有条件充分利用《纲要》提供的条件和机遇，主动参与甚至主导“大珠三角”部分领域的未来发展，而在城市规划、跨境基建等领域实施粤港澳全方位的对接，更属题中要义。因为“大力推进粤港澳紧密合作”不仅是《纲要》的重要内容，很多具体任务的拟定也已经充分肯定了两地的领先性。

放弃各自为政

过去30年的经济发展已经使大珠三角地区整合到一起，成为区域经济一体化的国际典范。未来的发展越来越多地从物流、(单向的)资金流发展为人流、信息流，社会经济的发展越来越需要三地政府之间的密切合作，甚至要共同规划环保、交通、基建等专案。《纲要》中一些具体任务的实施细则，需要三地政府协商、共同拟定。这就需要三地政府自觉、主动地磋商、配合，放弃各自为政的现状，从共同的利益出发，建立新的合作机制，共同规划未来，提升大珠三角在国际上的综合竞争力。

用“前景是光明的，道路是曲折的”来描述大珠三角的未来合作最为恰当。大珠三角的经济实力不容质疑，在中国的经济发展中不仅有“领先一步”的优势，未来还有“先行先试”的优势。首先，内地的珠三角地区已经成为全球最大的制造业基地；其次，香港具有亚洲地区最完备、最成熟的资本市场和法治体系；再次，澳门的旅游博彩业和产业适度多元化的诉求，将为这一地区的均衡发展发挥重要作用；最后，大珠三角的地理位置使之成为重要的桥头堡：向北带动泛珠地区的增长，引领中国经济的进一步发展，向南增进与东南亚地区的联系，发挥中国在亚洲及国际事务中的影响。

但是，在珠三角产业结构升级、中国经济发展模式转变、国际市场因金融寒冬而严重萎缩的今天，调整的代价也会是惨痛的。粤港澳三地各自积累的结构性问题、三地合作中的制度性问题、国际经济低迷的市场性问题，都成为当下和未来三地合作必须克服的障碍，各方也期望《纲要》的实施能够帮助大珠三角地区首先渡过金融寒冬。

过去30年，中国市场的增量、国际产业的转移为大珠三角的经济发展提供了难得的机遇，内地低廉而稳定的土地成本、劳动成本和环保成本让这一区域内的企业获得了稳定的利润来源，而无需关注产品差别化、市场开拓、技术升级等问题；另一方面，区内企业的无序竞争导致压低利润率成为企业生存的最佳选择，过低的利润率又限制了加工型中小企业的改造升级。土地、劳动力成本上升、人民币升值之后，接踵而至的金融风暴导致的市场收缩形成的双重夹击，彻底改变了企业原来的发展环境，国际市场萎缩让原本已苟延残喘的部分外向型加工企业瞬间崩溃。结构调整之痛显现出来。然而坦白地说，对这一类型的困难企业，除了自身调整之外，没有任何行之有效的政策措施。

但是开放性、竞争性的市场虽然残酷，却也有机遇。1997～1998年的金融危机和2003年的非典，曾经为这一区域的结构性问题敲响过警钟。那之后，一些精明的企业家已经开始转型。时至今日，他们早已完成了技术提升，技术领先的制造工厂(如电信设备、液晶显示器、射频技术产品、车用电子设备等)已经在这一地区实现了新的集聚，大量中小型的科技企业在这一地区一展抱负，连续多年的世界最大IPO市场出现在这一区域，私募基金在香港集聚成为亚洲第二大规模、深圳则成为中国风险投资基金的重镇。以上种种，保证了这一区域的核心竞争力。对于这些行业和机构来讲，《纲要》的推出和未来实施细则的制定，当然是重要的机遇信号。

在区域合作领域，大珠三角地区既不像由主权国家形成的欧盟那样复杂，也不会像国内各省市之间形成的长三角、环渤海地区那么简单。这里有内地的经济特区、省会首府和实施“一国两制”的特别行政区，经济发展水平、社会发展历史、政府治理架构也有较大的差距。但是这一地区的项目合作已经有了重要突破。在这一地区的整合过程中，反映出三地合作中制度性问题的有跨境交通的规划与建设、区域性金融合作如何破题、港澳高校进入珠三角、广东港人子女的教育、香港老年居民的跨境养老问题，等等。这些难题，都需要在实施纲要的过程中迅速取得突破。

试验田：港珠澳大桥项目启动

跨境基建合作，本身是一项复杂的工程，从设计、施工，到建成后的运营、管理都需要多方、多部门的协作，可算是区域合作领域中较为困难的一项。庆幸的是，粤港澳政府的通力合作、全社会的共同参与、中央的大力支持，一起促成了港珠澳大桥项目的启动。而大桥规划过程磨合出的务实成功的多方协作，将成为区域内合作机制创新的过程。不仅解决了港珠澳大桥的建设问题，也为解决未来三地合作中的制度性问题提供了范例，也将成为粤港澳三地如何落实《纲要》的重要试验田。

港珠澳大桥的协作起始于香港与珠江西岸交通联系的研究。2002年9月内地与香港大型基础设施协作会议(第三次会议)召开，内地和香港有关各方同意共同展开研究。

国家发展和改革委员会与香港特区政府于2003年1月共同委托综合运输研究所进行有关研究。2003年8凡国务院同意粤、港、澳三地政府成立港珠澳大桥前期工作协调小组(协调小组)，全面开展有关港珠澳大桥建设方案的前期工作。协调小组由粤、港、澳三地政府各派三名代表组成。中央政府更在2007年1月宣布成立港珠澳大桥专责小组，以加速推动大桥项目的进展。专责小组是国家领导下的多方协作，它由国家发展和改革委员会牵头，成员包括国家交通部、国务院港澳事务办公室以及粤、港、澳三地政府的代表。之后，我们看到在桥位技术方案论证、口岸模式、融资方案等重要事件的确定中都有很好的多方合作。2008年2月协调小组第八次会议上，三方同意属地政府各自建造及营运其境内的口岸及连接线。分段负责的安排是港珠澳大桥建设的又一项合作的突破。笔者粗浅的总结是，在各个突破中，内地政府的“敢想”和香港政府的“会做”得以有机结合，保证了大桥的战略意义和经济意义。

成功的多方协作不仅能克服基本建设、产业协作、结构升级中的问题，还能促进经济增长范式的变化。比如在利益纷争时，社会各方都来关注港珠澳大桥的建设，于是各方面的成本都被提了出来，有经济的、有社会的，也有环境方面的。因此大桥的建设不只有助于珠三角西岸的经济发展，也有利于区域社会的平衡发展，更要在尊重自然(特别是海洋生物)的前提下，实现人类社会的发展。这种全社会的参与必然有利于社会的和谐，有利于人类的可持续发展，有利于探索中国式的科学发展道路。我们在看到珠江三角洲通过这座大桥连接成一个真正的陆路交通三角形的同时，也会发现一个区域经济和谐、社会各群体和谐、人与自然和谐的发展新路向。在这条新路的连接下，不仅珠三角会有更好的发展前景，体制的创新更会为中国未来的发展起到良好的示范作用。

民生合作考验三地决心

金融领域也是粤港澳合作的一个亮点。尽管中国金融市场的深化将是一个广泛长期的过程，农村金融的发展和综合配套金融体系的建设已经有其他地区承担，但是在中国金融市场的开放、人民币的国际化等问题上，大珠三角却是舍我其谁的选择。中国金融改革与开放面临的是一个更为复杂和多变的世界金融市场，粤港合作中对于CEPA的先行先试安排，将为金融领域的开放和改革提供了一个缓冲器、一块试验田。金融体系要在经济发展中充分发挥作用，不是通过一个金融企业，而是通过整个金融体系的有效运作来发挥作用。所以金融企业的各个环节应该在统一的制度安排下依法有序活动，提高相互协调性，保证市场的健康发展，而这种制度安排需要在探索和创新中完成。通过有序地在粤港区域内安排保险产品的跨境互购、中小企业跨境融资、港深股票市场科技股板块合作，以及由香港金融机构参与承担人民币与其他货币的互换安排、人民币计价证券的境外发行等，不仅能有效发挥香港金融企业的服务优势，也可以帮助中央以小范围(产品与区域)的开放，获得较为充分的经验，同时积累金融业务和监管的人才，在探索中完成金融业的改革和制度创新，提高金融监管的水平，最终保证中国金融市场开放后的安全性。

而民生领域的合作则会成为三地合作中考验政府解决问题的决心和能力的关键指标。深港两地的跨境学童、三地的卫生医疗合作等都需要政府的主导才有解决的可能。以医疗合作为例，粤港两地的市场存在很大的互补性，内地在政策上也已经对香港医疗机构、医生赴广东行医优先开放，但是上述制度细则的对接与安排，以及两地人口医疗习惯、保健文化以及从业人员待遇等差异，也都是现实合作中需要克服的障碍。然而这些障碍并不是单纯由市场因素造成的，因此市场的开放也就无法根本解决这些问题。发挥各自优势达致双赢，医疗也好、教育也罢，这类关系社会民生的产业，与投资与贸易不同，在市场的进一步开放和业界的努力之外，更需要两地政府部门之间的合作和制度创新才能实现，同时，各地政府还需要有效平衡内部的利益群体的反对声音。而这些民生领域的行业，在创造经济价值的同时，也会凸现社会的人文关怀。民生领域的合作，的确是三地政府需要共同面对的一个新课题。

总之，三地未来的发展，需要前瞻性的战略眼光，互利共赢的协同作战，创新求实的智慧策略。虽是“路漫漫兮其修远”，若三地政府能够共同制定战略性的规划，展开务实的协作，先谋而后动，有勇、有谋、有方，大珠三角的优势无可替代。一言以概之，《纲要》要有好的效果、大珠三角地区的核心竞争力要得以保持并更上一层楼，除了市场机制之外，还需要各级政府的理性参与、三地社会的更多包容。