走出“越反越腐败”的怪圈

郝雨凡

腐败的蔓延并不是源于市场导向的改革本身，市场经济也不必然是滋生腐败的经济基础，而是因为转型时期行政权力在没有约束的情况下大量干预了市场交易活动，使腐败成为可能。鉴于中国现有的国情，应着眼于怎样能在目前的政体下建立起一种既与市场经济相匹配又具备民主政体反腐功能的社会治理机制。

腐败一直是存在于人类社会最古老的问题之一。不论是西方早期思想家还是中国古代圣贤，都在几千年前就开始思考怎样从宏观上防止掌握政治权力的统治者，因只顾自身利益而导致的政治制度败坏和社会治理沦丧。

腐败是以牺牲多数人的利益来实惠一小部分人的行为。腐败不仅侵占(或先占)公众的基本权益，破坏正常秩序，妨碍经济发展，而且奖励钻营、鼓励欺骗，从而破坏社会正常的道德秩序。而当国家治理机制由于腐败猖獗而弱化时，伴随而来的是来自社会底层的暴力抗争，甚至是恐怖主义。所以，由于腐败的蔓延，“民主化”和政治宽松意味着全球大多数民众的日常生活变得越来越不安全。

具有讽刺意味的是，随着人们对腐败研究兴趣的增加，对腐败的理解却越来越单线条，对防腐的措施也越来越通则化。人们越来越喜欢将发生在世界各地的腐败看成是相同的问题。不同社会中的腐败被放到一起进行比较，而且改革和防腐的“药方”也大同小异。这种现象引起学术界的重视，人们开始意识到问题的复杂性，发现如果改革和反腐药方应用不当，可能会引发更加严重的腐败和社会问题。

与世界各国相比，社会主义新中国曾经在很长一段时期中，几乎把腐败减少到了最低程度。但改革开放以来，随着以市场化为取向的改革不断深入，腐败也很快滋生蔓延起来。近些年来，尽管反腐败的力度不断提升，但腐败不但没有得到遏制，反而有愈演愈烈之势，如何才能有效遏制腐败的发生，走出“越反越腐败”的困境，是中国当前政治生活中的一个非常重要的问题。

对腐败根源的两大共识

1978年以来，中国大力推进改革开放，现代化建设日新月异，取得了举世瞩目的成就。与此同时，随着市场化改革的深入，也出现了较为严重的腐败现象，引起人民群众的强烈不满，一定程度上使党和国家的威信受到挑战。在改革开放初期，腐败的涵义仅仅局限于贪污、受贿和享受特权。

但到了今天，腐败的含义早已大为扩展，腐败所涵盖的现象和形式也更趋多样和复杂。腐败已不仅指政府官员的行为，而且开始涉及社会中的各个角落。在今天的中国，记者、律师、医生甚至教师这些传统上很难与腐败相联系的职业，都会涉嫌腐败。中小学的老师们可以强制学生订购指定的参考书、学习资料以拿回扣。在医院，一度盛行给医生“红包”，以便得到应有的医疗服务。甚至还有个别人把部队的车牌卖给私人企业，从中获利。腐败活动给国民经济的发展带来负面影响，造成社会发展的成本增高，政策得不到有效贯彻，一些地方干群关系紧张。

中国腐败问题越演越烈的根源究竟何在?上个世纪80年代后期，中国学术界也加入了腐败研究的行列，而且逐渐改变了就事论事、将腐败简单归咎于个人道德问题的解释方式，尝试用西方的制度理论、寻租理论、博弈理论、权力理论、现代化理论来解释和思考中国腐败问题的成因、特征及危害。一批经济学家运用西方寻租理论来分析中国腐败的根源，认为由于政府干预市场太多而导致寻租、设租活动的猖獗。另一些从事政治学和行政学研究的学者则注重腐败产生的政治和体制上的原因，认为权力过于集中且缺乏监督是导致腐败猖獗的主要因素。虽然放权让利是80年代改革的主线，但公共权力并没有减少，只是被逐级下放，使得下层权力膨胀，决策权仍然高度集中，各级党政和国企事业单位“一把手”自由裁量权过大且不受监管。

此外，有学者认为中国的腐败是新旧公共秩序体系转变时期的产物，是与市场经济相匹配的公共秩序体系尚未建立的结果。在经济体制改革的过程中，既出现了市场的特征又保留了政治权力对资源分配的介入，使得政治精英与经济精英紧密结合、互相依赖。还有人从伦理学角度出发，认为传统道德规范和共产主义教育受到市场大潮冲击而陷入危机，加之公职人员低薪造成激励机制严重扭曲，从而导致社会上某种程度的“价值真空”，使得各种腐败行为得以泛滥。绝大多数研究都注意到中国腐败的制度性原因，包括计划经济体制和法制发展滞后等历史原因，以及开放后的外部原因和中国传统文化因素的影响。

总体来看，关于中国腐败现象产生的原因，人们基本形成了两大共识。第一，它与市场导向的改革有关。在从传统的计划经济向市场经济转型的过渡期，由于市场化改革还没有充分到位，权力的制衡机制仍未及时建立起来，导致官界和商界的划线十分模糊，某些握有资源分配行政权的人可以利用手中特殊的权力，从行政上加强对经济活动的干预，从而实现以权谋私。80年代中国的“价格双轨制”和“官倒”现象集中反映了这一点。不过应该注意，腐败的蔓延并不是源于市场导向的改革本身，市场经济也不必然是滋生腐败的经济基础，而是因为转型时期行政权力在没有约束的情况下大量干预了市场交易活动，使腐败成为可能。

第二，腐败的产生还与意识形态的松动和价值体系的错位相关。经过无数次大大小小的政治运动，中国人的价值信仰经历了巨大的变迁。无论是中国几千年的传统儒家文化，还是极左时期的价值观和“为人民服务”的公仆精神，都在很大程度上受到重创。在市场经济的冲击下，拜金主义、物质崇拜等观念普遍蔓延，人们的行为规范既没有来自道德上的隐性约束，也没有来自制度上的正式约束。在“价值真空”的情况下，人们的是非观出现错位，为腐败行为的产生埋下了种子。

“防腐”的治理体制

考虑到中国30年改革开放带来的社会分化，以及目前正面临的各种社会问题，腐败的蔓延很有可能危及全社会和政权的稳定。能否彻底抑制腐败，可以说是事关党的生死存亡和国家能否真正振兴腾飞的大事。在如何治理腐败这个问题上，有一种看法认为中国反腐的出路在于民主制度，有人甚至简单地认为实行西方式的民主政治才是解决腐败的根本出路。的确，西方在民主政治体制建立和巩固之后，广义上的政治腐败(即依据政府的目的和合法性来衡量判断政体是否腐败)问题已经基本解决。从一定意义上讲，广泛的民主监督和透明、公开、法治的环境，的确会在很大程度上抑制腐败的滋生和蔓延。但是，民主是一种机制，一种文化，需要一系列的辅助体系和经济基础来支持，民主不可移植，更不能一蹴而就，只能在自身土壤中逐渐培育成长。

同时也要意识到，一人一票式的民主政体本身并不一定是防止腐败最好的途径，只要看看美国的芝加哥和纽瓦克就会发现，那里完备的腐败体系可以和任何集权体制下的腐败相媲美，墨西哥、意大利、法国、德国、

韩国和日本的腐败丑闻也清楚地显示单纯的民主形式并不足以成功地抵制腐败。应该看到，发达市场经济的民主国家也有自己独特的腐败问题。对发展中国家而言，不能只是简单地识别成功的发达民主国家具有哪些发展中国家不具备的东西，而应该去理解到底民主政府中的哪些特征可以抑制腐败，哪些又会导致腐败?

问题的关键不是看一个社会中腐败是否存在，或程度高低，或起因如何，而是要看它的公共治理能力是强是弱，对人们在政治和经济活动中的参与怎样约束和规范。当公共管理机制弱时，国家可能没有能力对公众的政治要求做出反应，不能有效监督和约束官员的行为，公民社会也没有强大到足以维持社会诚信，并通过建立起的行为规范和公共秩序体系来疏导公众的各种要求。相反，国家治理机制也可能太过强大或公众参与过程太过弱小且分散，使得政策过程中应该有的公民参与都非常困难，这不仅会降低政府公信度，更使得公民们无法保证那些位于管理体制内部的强势官员们不会滥用权力，横行霸道。

深化民主的途径是让人们对本社会发展中真正的问题进行争论，并把各方的利益都考虑进去。真正做到社会治理机制的“共有”，才是能够使民主持久化的根本出路。而忽视社会公共管理的制度性建设是产生腐败的主要原因之一。

鉴于中国现有的国情，改变现存党政体制并不现实，也并非唯一的出路，而应该着眼于怎样能在目前的政体下建立起一种合理而有效的，既与市场经济相匹配又具备民主政体反腐功能的社会治理机制。这种机制既能减少腐败，又能兼顾社会公正、平等、效率和发展等其它目标。

具体来说，治理中国的腐败必须要建立起一套新的治理体制(包括建立私有财产保护机制、改革现有财政制度、银行制度、国有资产管理制度、干部任用的人事制度、明确党政关系、建立责任追究制度、权力监管制度、特别是司法监督制度等)。建立新型的符合现代社会发展的治理体系是一个综合性系统工程，需要多方智慧和综合考虑，而建立长效性治理体制的核心考虑应该是对权力做出限制和约束，虽然也要考虑体制功能发挥的有效性。这是体制建设过程中一个必须牢记的原则。

应将重点放到“防范”腐败上，建立起新的诱因机制，通过制度建设和完善，堵塞腐败的机会。这不仅决定中国能否遏制住日益蔓延的腐败，更决定着中国能否发展出强有力的、能够适应市场经济发展的公共管理体系，能否真正步入发达国家的行列，成为一流的世界强国。

中国的改革和发展已经走到了一个历史性的关口，能否以腐败为催化剂，促进并催生新的治理体制是国内学者应该关注的关键问题。

反腐重在“防”

事实上，近年来中国高层已经越来越意识到腐败问题的严重性，并把认真解决腐败问题摆上政府工作的重要日程。中央不仅多次发起了反腐败运动，惩办了一批大大小小的贪官，还颁布了一系列的条例和法规。但是不容忽视的是，腐败除了以传统的个体化行为存在以外，大有制度化的趋势。腐败分子的生存空间更加广阔和隐蔽，正从个体生存向网络化、集团化和系统化生存方向发展。这些新形式的腐败行为，给从事腐败研究的学者和落实反腐工作的实际工作者们都提出了新的挑战。

长期以来，中国治理腐败的着眼点放在“反”腐败上，但如果制度性漏洞很多，腐败的收益巨大，腐败行为仍会层出不穷、前赴后继。要治理腐败，不是简单地惩处一些腐败分子，而要重视防范机制的建设。

值得注意的是，无论世界各国的文化、价值和政治体制如何千变万化，有一个基本的人类动机是普遍适用的，这就是人的自利原则——顾及自己的利益，包括自己小家庭和自己所属的私人小团体的利益，并尽力使其最大化。每个社会为公民自利活动提供的渠道、方式各不相同，而猖獗的腐败实际上是将自利归顺到可以增加社会财富，并同时兼顾平等、公正原则的努力失败的结果。在人类社会中，人的欲望自然会导致贪婪，这是人性使然，必须在承认这一前提下对腐败做出制度性的约束。反腐败应把目光放在增强社会公共治理机制上，并在组织机制的设计上下功夫。中国反腐败必须在承认人的自利原则前提下，对政府各级官员们做出制度性的约束，把重点放在“防”上。

与此同时，我们也要看到，中国在反腐方面的实践也发生着潜移默化的进步，已经迈开了建立一个新的治理体系的步伐。近十多年来，中国通过了许多相关法律，也建立了一些机制，如“存款实名制”、“罚收两条线”、精简机构、减少审批程序、政府采购招标制等，使得民众的法律意识空前提高，市场经济日趋成熟，公民社会的雏形开始显现。

2007年9月，国家预防腐败局揭牌成立，这是中国在反腐败工作上的制度创新，标志着中国反腐败格局的一次大调整。虽然这是按照《联合国反腐败公约》要求加入《公约》的国家须履行设立国家预防腐败机构这一要求，但也显示出中国政府深入推进预防腐败工作的决心，有利于协调各部门预防腐败的相关工作，形成预防腐败的整体合力，识别腐败高风险领域和部位，建立信息共享机制，有利于从源头预防腐败，从而形成预防和惩治并进的新格局。

在中共十七大上，胡锦涛总书记把反腐败列入今后工作中最重大的任务之一。可以预期，未来中国无论在腐败问题的理论研究还是在反腐工作的真正落实方面，都将取得很大进展。当然，我们也要清楚认识到，治理腐败是一个庞大的、复杂的、长期的工程。尤其在现存党政体制内，如何找到一种既能符合中国国情又能符合现代社会发展的治理体系，包括新的财政制度、干部人事制度、责任追问制度、权力监管制度、司法监督制度，是中国治理腐败的关键所在。

因此，建立新型的符合现代社会发展的治理体系是中国当前迫切需要解决的关键，它不仅决定中国能否遏制腐败，更决定着中国能否真正腾飞，成为一流世界强国。我们正面临着一个全新的历史机遇和挑战，建设现代化中国需要吸收中国和世界文明的优秀精华，中国可以向西方学到许多先进的东西，也可以从他们的问题中吸取教训。中国的知识精英应以当前腐败和反腐败为契机，推动中国社会治理体制的全面改革和转变。

(作者为澳门大学社会科学及人文学院院长)