电监会博弈直供

徐正辉

在近乎停滞的电力体制改革当口，强推直供电模式，是经济危机中拯救企业的短期行为，还是要撼动目前电力垄断体制的试探气球?

冬储煤的高峰已经过去，电力和煤炭企业之间的矛盾随着电煤合同迟迟不签署而再次激化。电网企业极力怂恿中国在一季度上调包括居民电价在内的终端销售电价，而上网电价保持不动或者进行小幅调整的电价调整方案，在业内频频流传，所不同的是这次关于电价这一敏感事件发布的源头不是国家发改委，而是电监会。

电力专家陈望详2月26日接受记者采访时表示，电监会希望电价调整一方面是理顺扭曲的电价，一方面则是想在电力足够合理的基础上推行直供电模式。“不过推行难度比较大。”他认为电价调整的方案由国家发改委价格司酝酿，形成方案后需经部委会签，再上报国务院批准。整个程序完成需要一定时间，近期进行电价调整的空间较小。

不过，电监会毕竟在电价问题发出独立声音了。

电监会强推直供模式

这一切都因为近乎停滞的直供电模式，推行4年来进展缓慢，让专司电力市场化改革监管职责的电监会比较烦恼，他们渴望能够出现变化。

电监会在多次内部讨论中都认为，电力市场应为买卖双方提供更多的选择机会，让更多购售电主体参与电能买卖。但是由于电网天然的垄断性质，国内又不可能在短时间内采取更为激进的措施来推动电网改革，“目前电网承担了发电企业亏损缓冲的角色，现在电价压力由电网分担了些，不然政府更为被动，作为妥协，政府只能接受电网一些条件。”国家发改委能源所周凤起研究员多次参加电监会的内部讨论，他认为目前电监会强推的打破单一购买模式、允许大用户和配电企业向发电企业直接购电，是几乎所有实现竞争性电力市场国家采用的模式，

“电监会在电网面前都是弱势部门，中国电力市场化建设原来定的就是‘厂网分开，主辅分离的原则，但这一发展方向被电网企业腰斩了。”中国能源网副总裁韩晓平说，现在电力需求过剩，加之电煤价格不确定，很多发电厂都生存困难，这个时候正是推进电力直接交易的好机会。电力企业和用电企业可以通过长期协议的方式将电价和电量锁定，这样电厂有了合同作支撑，可以购买电煤或用合同向银行贷款，用电企业也可以用长期协议的方式将电价降低。

在电监会的设想中，其一就是目前广为应用的，以输电网为媒介，连接独立发电商与用电大户以及配电商，最后输送给终端用户的发电企业竞争上网模式。其二，则是通过发电商与大用户或配电商直接进行双边交易，绕开电网的直购电模式。国务院制定的《电力体制改革方案》明确提出，在条件具备的地区，加快开展直购电试点工作。电监会的文件明确提出今年将推广直供电，着重输配分开和电价机制改革。其中，输配分开将为直供电打下基础，在电价机制方面形成输配电价，为直供电提供定价依据。

在电力体制内，电网公司成为垄断权力最大的部门。用哪个企业的电、用多少，电网公司说话很算数。2005年4月5日，国家发改委出台了《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》。这些办法剑指电网公司垄断权。

根据规定，电网公司不可获得高额垄断利润，输配电价将按有效资产核定收入上限，实行最高限价；电网可靠性必须达到一定标准；必须依法为各市场主体提供无歧视的质量上乘的服务。为了对输配电价格进行有效监管，发展改革委将会同电监会制定输配电价格成本监审办法。

“现在是个微妙的平衡。”周凤起分析，现在是地方企业和发电厂生存艰难，电网公司被迫让步。地方政府也是为了地区经济利益考虑，在经济不景气的时候力推电力直购。当经济好转，为了争取电网公司投资等考虑，就不会再支持电力直购。

直供交易模式中用电企业只需向电网支付网络使用费，如果该用电大户有能力直接组建自己的输电网络，更可完全绕开电网。这当然会影响电网的收益。“电监会之所以比较积极推动直供模式，根本原因是直供模式中定价因素比较少，而能突出监管重要，如果这种模式能够被高层认可，成为未来电力市场化改革方向的话，电监会就可以把握主动权。”厦门大学能源研究中心主任林伯强认为这是部门利益在起主导作用。

电价稳定成为电网谈判的筹码，长期看电价理顺也只是时间问题。高盛报告称，因政府宏观紧缩放松，通货膨胀压力减轻，预计中国政府将在下半年再次上调电价。

电力管理模糊地带依然

按照中国目前的能源架构，电监会对于同级部委还是国家电力巨头，都没有足够的“谈判能力”。

中国目前的管制体系内，电力作为最大块的国有资产之一，很多部门都不想放弃自己手中的权力，根据现在的职能划定，并不比2002年电力改革前清晰。目前，电力的定价权、项目审批权力由国家发改委为主，会同电监会、国家能源局协商，电力监督权以电监会为主，国家发改委和国家能源局协助管理，电力企业的资产由国资委委托企业管理，国资委有电力企业资产增值保值的责任，农电水电则由水利部负责资产管理。此外，电力企业下属的各类电力财务公司有财政部门负责指导，而很多电力企业下面都有自己的二类公司上市，这样又要接受证监会监督。

电力改革的现状是不仅仅企业层面没有理顺，连政府管理部门的权力划分同样没有理顺。

此前有部分专家认为，电力建设项目的审批权应该给国家能源局，电力价格的制定管理权利应该交给电监会，但是这两项权力都是发改委的立身之本，不会轻易放权，全部放权，也不利于国家进行宏观调控等。国家发改委价格司的一位官员表示，电建项目审批核准权是必定要保留在发改委的，本来电价监督管理权其实也应该交由发改委负责。因为发改委有一整套的物价系统，而电监会人数较少，如何能管得好电价?

国务院发展研究中心产业部部长冯飞认为，电监会在推进电价改革的过程中，以国家确定的电价改革方案为依据，以市场化改革为取向，以区域电力市场为平台，针对电力市场供需形势和经营成本的变化，对电价调整提出建议。实际上，从另外一个方面来说，电监会是应电力体制市场化改革而产生的机构，如果没有了电力市场化的改革方向，电监会也就没有市场可以监督甚至没有存在的必要了。

但是国家发改委却并没有与电监会一样热衷于电力体制改革的市场化。在2002年底厂网分开之后，在审批电力项目和电价改革上始终抱着权力不放，处于被动接受市场化理念的状态。2008年新一轮机构改革后成立的国家能源局，也只是从国家发改委划过来外资能源项目审查权和能源价格文件会签权而已。原来电监会与国家发改委之间就存在沟通比较少，双方在开会时都经常出现不愿意碰面的情况，现在如何协调国家发改委，国家能源局，电监会之间角色是比较艺术的。而这三个部门之间的沟通对于电力体制改革无疑是有利的。冯飞认为，转型是指政府管电模式的转型，这种转型要从过去对项目的直接干预或直接管制中抽身出来。政府应该从大处站在全局的角度来考虑电力的发展方向，提高进入门槛等。

实际上，按照现在的趋势，中国近期上调电价基本上是不现实的，特别是工业领域的电价。一些政府人士认为，在经济危机环境下，发电企业和电网企业应该挖潜增效，把许多原本可以降低的成本节约下来，共度时艰。若在此时提高电价，不利于发电和电网企业的成本降低。“现在的电价结构扭曲得非常厉害。在推进区域电力市场建设，进行电力体制改革的过程中，应该首先把电价形成机制合理化，不能不顾现实随便使用电价调控这个杠杆。”周凤起坦言作为垄断的电力行业并没有受到根本冲击，“不过是左手转右手，账面亏损罢了。”

在电价必须上涨的大背景下，中国电力体制改革下一步如何走，依然充满着许多未知数。