地方人大评议的权力空间

叶文科

2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出，“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”“完善论证、评估、评议、听证制度”，为地方人大在2006年《监督法》出台后一度停歇的常委会评议“一府两院”工作重新开了题。

人大评议作为人大行权中的过程性权力，要使其成为人大的一种制度，有待在国家立法层面予以明确。由于国家层面明确的不够，各地在理解和实践探索中做法就各不相同，同时也出现不少争议。争议的其中一个重要方面就是地方人大评议的权力空间的界定问题。纵观以往学界和实务界对此问题的讨论，以“党的领导”入法入规的视角观察的比较少，而这恰恰是笔者认为的问题关键所在。从这个视角去观察，能够看清问题的实质，能有效地界定地方人大评议的权力空间。

因各级地方人大有是否设立常委会、是否有立法权等区别，为叙述方便并基于当前地方人大评议大多在县级层面开展的现状，本文仅限讨论县级地方人大常委会层面的评议权力空间。

一、评议的概念

由于法无明文，当前对“评议”本身的含义也是众说纷纭。在人大体系下使用“评议”一词，就其历史沿革来说是借鉴了党内的用法。

党内最早权威使用的是1979年各级党委组织部门根据中央组织部要求，开始逐步实行对党政领导干部进行年度考核的制度，组织群众对领导干部在某一个阶段的工作进行基本的综合评价。1988年6月，根据中央组织部下发的《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案》和中组部通知精神，各级党委及其组织部门建立了民主评议领导干部的制度。基本做法是：领导干部面向参评群众进行述职，并回答参评人员的提问;群众测评，一般由参评群众对领导干部工作的德、能、勤、绩等方面内容进行打分;也可采取个别谈话和座谈会形式对现场测评进行补充。群众民主评议的意见是干部使用的重要依据[1]。

党内另一个权威使用是，1988年12月15日，中共中央批转《中央组织部关于建立民主评议党员制度的意见》，2018年10月28日后为《中国共产党支部工作条例（试行）》所规范。党支部一般每年开展1次民主评议党员，组织党员对照合格党员标准、对照入党誓词，联系个人实际进行党性分析。党支部召开党员大会，按照个人自评、党员互评、民主测评的程序组织党员进行评议。对评定为“优秀”的党员要予以表扬褒奖，上级党组织开展党内表彰一般应从中遴选。对评定为“基本合格”的党员，要进行教育帮扶。对评定为“不合格”的党员，要按规定程序作出相应组织处置。

人大使用评议则稍迟，最早的是1981年7月，黑龙江肇源县人大及其常委会开展的由人大及其常委会产生的“一府两院”干部评议活动。1988年10月，黑龙江人大将“评议”上升为地方性法规。至今“评议”未上升到国家法律层面[2]。

民主评议领导干部、民主评议党员，其“评议”的含义可概括为，某些主体对照一定的标准对某些客体按设定维度予以评价，并对评定的结果展开运用。

结合字典词典的释义，从党和人大两个体系语言文字使用者是同一党政公务员队伍的特征，有理由推断人大“评议”的含义应该也是党内“评议”的用法。因此，我们可以对评议概念进行判定，即评议是一种特定方式的评价，这种特定方式由五个方面构成，即评议对象、行权主体、对照标准、评价维度、结果运用。

二、评议权的法理依据

一是法律法规明文表示的评价权力。如《监督法》规定，“对所检查的法律、法规实施情况进行评价”;《浙江省地方各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定，“常务委员会组成人员审议专项工作报告时，应当对报告机关开展的专项工作作出评价”。

二是明示职权的附带权力。《地方组织法》规定县级人大常委会有十八项职权，可以概括为三种类型，即重大事项决定权、人事任免权、监督权。从法理上讲，这些职权天然地附带着评价权。行使重大事项决定权必然会对重大事项进行评价，行使人事任免权难免对人的评价，行使监督权更离不开既对事又对人的评价。

三是“一切权力”分工后剩余权力。“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”因此，只要宪法法律规定没有分工给其他国家机构的权力，按照法理就是“一切权力”中的剩余权力，就尚为人大所保留。

明确规定的职权不会有争议，但附带权力和剩余权力是基于法理的推导所得，争议在所难免。因此，如何进行法理分析推导，能不能全面地、逻辑地呈现论证过程，准确地界定评议权的边界，建构人大评议的权力空间，就是本文的核心任务。

三、权力空间的建构

（一）求解的视角

1997年党的十五大第一次从社会主义民主政治建设的高度对党的领导、人民当家作主和依法治国三者之间的有机联系作了科学的论断，“建设有中国特色社会主义的政治， 就是在中国共产党领导下， 在人民当家作主的基础上， 依法治国， 發展社会主义民主”。

党的十六大报告首次提出三者的有机统一，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一起来”。

党的十七大报告中再次明确指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。要坚持中国特色社会主义政治发展道路， 坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一， 坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度， 不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”

党的十八届三中全会强调：“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”

十九届四中全会再次强调：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断加强和改善党的领导，使党在不断推进社会主义民主法治建设的过程中焕发出更为强大的生机和活力。”

按照三者有机统一的理论要求，作为人民行使权力的人大评议权的界定，必须要放在“党的领导”视角下依法界定。亦即在党的领导入法入规中寻找人大评议的权力界限。

（二）“党的领导”在国家层面的入法入规

2020年11月16日至17日，***总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“宪法规定了党总揽全局、协调各方的领导地位。要进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化。”[3]目前，党的领导入法入规中与人大评议权关联的法律法规主要有：

一是规定党领导人大的领导地位方面的。2022年3月11日，全国人大修改了《地方组织法》，增加规定：“地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持中国共产党的领导，”“依照宪法和法律规定行使职权。”党的领导地位在地方组织法中作出明文规定，可以不再援引宪法条文，这落实了党对人大领导职权的法律化，因此避免了“能否直接依宪用权”等一些不必要的争议，也为党章规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”奠定了法律层面的基础。

二是规定“党的领导”具体方式原则方面的。《公务员法》明文规定了公务员制度是“坚持党管干部原则”。明确了党的领导的具体方式，即党直接管理干部工作。《公职人员政务处分法》也明文规定给予公职人员政务处分，“坚持党管干部原则”。

三是规定“党管干部原则”具体实施主体方面的。《公务员法》规定，“中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作”。中央公务员主管部门是国家公务员局和中共中央组织部，中央党和国家机构改革后，国家公务员局在中央组织部加挂牌子，由中央组织部承担相关职责。地方党和国家机构改革时也比照办理，由地方党委组织部承担公务员管理相关职责。亦即在国家法律层面确立了公务员的主管部门不由人大体系产生，而是党的一个部门。

四是规定党管干部职权之监督干部权具体办法方面的。制定了由“各级监察委员会行使国家监察职能”的《监察法》，“对所有行使公权力的公职人员进行监察”。还制定了《监察法》的配套法《公职人员政务处分法》。在党的纪检和国家监察职能单位合署办公体制下，有机统一地体现了“坚持党管干部原则”。

（三）在党内法规层面配套规定“党的领导”的具体办法

一是“为了坚持和加强党的全面领导，建立科学规范的党政领导干部选拔任用制度，形成有效管用、简便易行、有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制”而制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》。

二是《党政领导干部考核工作条例》规定：“党委（党组）及其组织（人事）部门按照干部管理权限，对党政领导班子和领导干部的政治素质、履职能力、工作成效、作风表现等所进行的了解、核实和评价，以此作为加强领导班子和领导干部队伍建设的重要依据。”

三是《中国共产党组织工作条例》规定：“按照干部管理权限任免和管理干部，向地方国家机关、政协组织、人民团体、国有企业和事业单位等推荐重要干部。”

四是“为了正确评价公务员的德才表现和工作实绩，规范对非领导成员公务员的考核”而制定的《公务员考核规定》。

（四）评议权的界定

通过以上的分析，我们可以看到，人大评议权来自法律法规“明示权力、附带权力和剩余权力”。同时又受到由“党的领导”地位、“党管干部原则”入法入规后所产生权力的影响。特别是在党内法规中对党的相关领导原则进行了具体化的规定之后，影响更加明确。这种影响必然是“党的领导”权处于上位，人大评议权中来自于“附带权力、剩余权力”部分处于谦抑状态，服从于上位权力的安排。同时，党内法规对人大来自于“明示权力”部分职权予以充分的尊重，作了妥善安排，相互关系达到总体协调、有机统一。随着2022年3月12日新修订的《地方组织法》生效，在形式逻辑上，将党内法规体系纳入国家法律法规体系，具备了必要的充分的条件。党内法规体系从此成为我们在推导附带权力和剩余权力时，所必须遵循的依据。

1.评议对象的界定

从《地方组织法》对地方人大常委会的职权规定来看，评议对象可分为“人”和“事”两大类。“人”包括机构（机构法人）、组成人员、工作人员，“事”包括重大事项、工作等除“人”之外的一切事项。

由于对人（组成人员、工作人员）的评价工作，已列入《监察法》的监察对象，同时也是《党政领导干部考核工作条例》《公务员考核规定》的考核评价对象，即使能用附带权理论推导出来人大有对人的评议权，但从职能分工角度论，人大已没有对人评议的“剩余权力”。没有提名权的地方人大常委会的人事任免权只是“通否权”部分的人事任免权。撤職权也只是一个“通否权”部分的撤职权，撤职提案权按党管干部原则也归地方监察机关行使。

《行政监察法》时代，“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”，其监察对象是明确包括机构的。但《监察法》的监察对象、《公职人员政务处分法》处分对象只是公职人员，不包括机构。党内法规《党政领导干部考核工作条例》《公务员考核规定》同样也不包括机构。虽然《党政领导干部考核工作条例》包括了对领导班子的考核评价，但显然领导班子并不能等同于机构。

因此，对机构的评议，可以归属于人大职权。考虑到法律规定“一府两院”向人代会作工作报告，由大会来行使评议“一府两院”的决议权，推导出此规定是排除了地方人大常委会对“一府两院”本级机构评议的权力。因此地方人大常委会的评议对象仅限于“一府两院”以下的机构。

需要特别指出是，《人民法院组织法》中“人民法院的审判组織”章节规定，“人民法院审理案件，由合议庭或者法官一人独任审理”“合议庭或者法官独任审理案件形成的裁判文书，经合议庭组成人员或者独任法官签署，由人民法院发布”。《人民检察院组织法》中“人民检察院的办案组织”章节规定，“人民检察院办理案件，根据案件情况可以由一名检察官独任办理，也可以由两名以上检察官组成办案组办理”“检察长可以将部分职权委托检察官行使，可以授权检察官签发法律文书”。从中可以看到法官（审判员）、检察官（检察员）具有的特殊地位，其在独任审判、独任办理时是作为组织机构对待的。

对事的评价的限制，也是来源于法律规定“一府两院”向人代会作工作报告，由大会来行使评议“一府两院”的决议权。由此推导地方人大常委会不能评议“一府两院”的全面工作，只能依法评议“一府两院”的专项工作或者部分工作。

所以，人大常委会的评议对象（监察体制尚在调整中，暂不涉及）一是“一府两院”的专项工作（部分工作），二是政府的组成部门、工作部门等“一府两院”以下的机构（包括法官、检察官）。

2.行权主体的界定

地方人大常委会在作为行权主体时，有两个层次。一是机构层次。以常委会会议决议来表达机构法定职权的意志，是集体行使职权的具体要求的体现。二是以机构名义的组成人员层次。组成人员既有在常委会会议上对议题的审议表达权，也有作为代表的批评、意见、建议权。他们是形成常委会决议决定必要的基础和过程。常委会也可以不作决议决定，以常委会机构的名义将组成人员的有关意见、建议送交地方国家机关和有关单位研究办理。交办工作作为常委会的重要日常工作，以主任会议决议决定来表达常委会机构交办的意志，也是常委会坚持集体行使职权原则的一种形式。

3.对照标准

《中国共产党支部工作条例（试行）》规定的民主评议党员的对照标准是，“对照合格党员标准、对照入党誓词，联系个人实际进行党性分析”。参照这一思路，人大评议的对照标准的设定可以从方法和目标两方面来考虑。

方法方面是宪法、法律、行政法规、地方性法规、本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及对上级国家行政机关的决定和命令的遵守和执行。目标方面是人民群众对美好生活向往的获得感。

4.评价维度

民主评议党员的评价维度是党员分为四个等次，即优秀、合格、基本合格、不合格。由于这个评价维度是对个体人的评价维度，不能简单地复制到人大评议中来。人大评议按照本身的对照标准，对评价维度的设定可分为两个部分。

一是对于机构，是否依法履职、履行职能是否全面、服务大局和中心工作的情况和实际成效如何等，具体等次可以分为好、较好、中、差。履职受众（人民群众）的认可度和满意度，具体等次可以分为满意、基本满意、不满意。

对于专项工作（部分工作），是存在发展不平衡不充分问题的多少和大小的，具体等次可以分为很大、较大、较小、很小以及很多、较多、较少、很少等。对专项工作（部分工作）满足人民日益增长的美好生活需要的受众（人民群众）认可度和满意度，具体可以分为满意、基本满意、不满意等。

评价维度的设定除受众（人民群众）认可度和满意度部分可以比较容易达成分等次共识外，其他部分评价维度的等次，由于相应的维度较多，统一设定较难达成，需要进一步深入研究。

5.结果运用

一方面是用于内部知情权更好的实现。服务于人大常委会的重大事项决定权、人事任免的“通否权”、撤职的“通否权”。另一方面是用于对外表达。抄送有关党和国家机构、向社会公开等，联动党内监督、监察监督、民主监督、新闻监督、社会监督等，形成监督合力。

结语

地方人大常委会有权对“一府两院”本级以下机构（包括法官、检察官）以及专项工作（部分工作）进行评议。评议权有其本身固有的权力空间，由评议对象、行权主体、对照标准、评价维度、结果运用等五方面构成。其权力渊源“明示权力”部分较小，且部分“明示权力”仅为地方法规层次，多数权力渊源为法理推导所得的“附带权力”“剩余权力”。此种权力在地方实践层面不容易掌握，易误入歧途，争议颇多。随着“党的领导”入法入规以及党内配套法规的完善，“评议”作为《监督法》单列法定监督方式之一的时机已然成熟。谨以本文作“抛砖”之用，期望“引玉”的是，《监督法》修订时，“评议”能够入法，用以“正视听，止纷争”，让全过程人民民主之实践途径更加丰富。

参考文献：

[1]“民主评议领导干部制度”词条，奚洁人主编：《科学发展观百科辞典》，上海辞书出版社2007年版。

[2]周鑫：《人大评议制度史话》 ，载《法治与社会》2011年第8期。

[3]***：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第2期。