全过程人民民主在预决算监督中的实践

徐浩璐

***总书记在中央人大工作会议上对全过程人民民主作出系统论述，指出“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”[1]，为深刻认识和准确把握全过程人民民主重大理念、更好发挥人大在发展全过程人民民主中的重要作用提供了科学指引和行动指南。

财政是国家治理的基础和重要支柱，体现着党委、政府的发展战略和方针政策，关系到千家万户的民生福祉。预算是财政的核心内容和主要载体，加强人大预决算审查监督，是用足用好人大监督职权、推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要抓手。党的十八大以来，浙江各地立足实际，创造性开展工作，在预决算审查监督中积累了全过程人民民主的成功实践和丰富经验，为进一步管好政府“钱袋子”，把人大制度优势持续转化成为发展优势和治理效能注入了不竭动力，提供了浙江范例。

一、发展和完善“参与式预算”

“參与式预算”发轫于浙江省台州市温岭，以预算民主恳谈为主要形式。其孕育和兴起可追溯至温岭市松门镇干部群众在1999年开展的“农业农村现代化教育论坛”。当年6月，主题为“推进村镇建设 改善镇容村貌”的教育论坛，变“说教”为“对话”，当地百姓踊跃参加、畅所欲言，镇干部耐心听讲、认真作答，被认为是民主恳谈的雏形，自愿参加、平等对话成为基本内涵。

2005年，温岭市泽国镇和新河镇率先开展公共预算民主恳谈，让代表和群众广泛深入参与镇年度财政预算、城建基本项目等的审查和监督，民主恳谈正式引入到人大工作中，变以往预算由少数人决定为多数人参与决定。经过几年探索，2008 年实现镇（街）全覆盖并向市级职能部门延伸[2];2009年制定《关于开展预算初审民主恳谈 加强镇级预算审查监督的指导意见》，从制度层面肯定了这一创新做法。

进入新时代，“参与式预算”推陈出新，内涵不断丰富，相关实践被写入新预算法，成为全过程人民民主在浙江基层的典型实践，在全国范围都产生了较大影响。一是预算审查逐步深入。2013 年，民主恳谈内容开始从预算支出向预算收入、从预算向决算延伸。2015年3月，温岭在全国县级城市首次试行预算修正议案。二是构建全过程监督链条。人代会召开前，进行部门预算民主恳谈、代表联络站预算征询恳谈、常委会会议初审票决部门预算草案;人代会上，听取政府预算报告，分代表团专题审议部门预算、票决部门预算;人代会后开展预算绩效监督[3]。这一全过程完整链条，为打造“透明钱柜”奠定了扎实基础。三是积极推进预算公开。2013年温岭市人大开通“参与式预算网”，成为全国首个由县级人大主办的该领域专业网站。2014年，温岭市“四本账”预算和所有部门、镇（街）预算、上年度决算以及“三公”经费预决算，实现在网上全公开。

在发展和完善“参与式预算”过程中，人民群众有序参与是永恒主题。当地设立了预算审查监督参与库和专业库，参加预算恳谈的人大代表和群众代表在这两个库中抽取产生。参与库有4万多人，有各级人大代表、村民代表以及外来人口代表、纳税大户等。专业库有500多人，由熟悉预算及相关专业知识的人员组成[4]。随着网络技术的发展，网上直播互动也成为有益补充。

二、打造预算国资监督综合应用系统

数字文明时代，变革之中蕴藏无限可能。浙江坚定不移落实建设“数字浙江”重大决策部署，特别是2021年以来把数字化改革作为全面深化改革的总抓手，撬动各领域各方面改革，结出了累累硕果。浙江省人大预算国资监督综合应用系统，即是贯彻全过程人民民主理念、推进预决算监督工作数字化改革的重大成果。

针对传统审查方式存在的难点堵点，如预算决算草案、相关报表内容繁杂，代表和委员面对厚重的纸质报告报表开展审查耗时耗力;审查监督过程中面对大量数据，有的关联性不强，代表和委员难以进行归类和定性定量分析;代表和公众参与预算、国资监督的深度和广度不够;在较短会期内，代表、委员审查意见线下提交、处理、反馈不及时等问题，由浙江省人大常委会办公厅和相关市县人大联合建设的预算国资监督系统，精心设计了预算审查、决算审查、执行监督、审计监督、国资监督等5个子场景，实现“一网互联”、动态监测、多跨协同、数字赋能，增强了相关监督工作的透明度和人大代表的参与度，有效增强了预算国资监督工作实效。如在2022年1月举行的浙江省第十三届人大六次会议期间，该系统提供了“四本预算”、省级93个部门预算、省级政府重大投资项目预算等内容。人大代表通过电脑端或手机端登录，可以实时提出审查意见，形成网上“提交、处理、反馈、评价”的工作闭环，便捷高效。

运用信息化手段开展预决算监督在浙江由来已久。早在2008年3月，嘉兴市人大财政预算执行在线监督系统就正式上线[5]。2009年，温州市人大“预算在线监督系统”上线，通过专用电脑可实时查看政府相关部门的每一笔开销。2019年，温州市人大在线监督系统正式升级为预算联网监督系统，功能更强大，内容更丰富。2021年，整合融入浙江省人大预算国资监督系统，开启了新阶段数字化赋能预算审查的应用实践[6]。温州、嘉兴等地的探索，从一个侧面反映了浙江以信息化、数字化手段，不断深化人大代表和常委会组成人员、人民群众对预决算监督工作的参与。

三、探索部门预算草案听证会、“三审制”

政府预算由一个个部门分别提出，再经财政部门编制，最后提交人大审议。抓住部门预算编制这一道关口，就能有效增强监督实效。为推动部门预算更加科学、合理、有效，浙江各地积极探索以人大代表为主，专家顾问和社会公众共同参与的部门预算审查监督模式。瑞安市人大常委会开展的部门预算草案听证会制度具有一定的代表性。

该制度始创于2016年。此后，当地人大常委会每年选取若干单位作为重点审查部门，并从中确定几个听证单位，召开部门预算草案听证会。听证会上，听证单位负责人作项目陈述，对本单位预算草案编制作说明，特别要讲清楚预算资金怎么花，花钱的理由和依据等。人大代表、政协委员、专家顾问、社会公众作为听证代表，对听证单位的预算安排提出意见建议，并可以要求项目陈述人予以解释和说明。人大常委会部分委员、相关工委（办）负责人作为听证人，现场还允许部分社会公众旁听。为了强化听证力量、扩大人民群众参与，瑞安市人大常委会通过网站、微信公众号等网络平台向社会各界征集听证代表。7年来，已实现所有市级部门预算审查全覆盖，并先后对20个部门进行了公开听证，部门预算编制水平普遍提高，人大代表和社会公众更加关注预算，人大实质性审查迈出一大步。

在杭州，则通过“人大代表有序参与预审、财经委员会开展初审、人民代表大会审查”的部门预算草案“三审制”，让更多群众参与对部门预算和专项（项目）资金的重点审查[7]。自2019年首次试行以来，已开展了3年，效果良好。如在试行当年，预审阶段共有66位杭州市人大代表参加，提出意见建议116条。2021年，“三审制”工作重点审查的预算单位和专项资金由2020年的6个增加到12个，代表参与人数增加至90多位，成为杭州市人大践行全过程人民民主、打造人大监督硬核成果的又一生动案例。

四、以“阳光三审”破解街道预算监督难题

随着城镇化的推进，浙江各地撤镇设街道步伐加快。然而街道没有本级人大代表，也不能召开人代会，监督工作容易出现盲区。尤其是浙江沿海发达地区的一些街道，拥有大量可供支配的财政资金，如何把街道预算监督做深做实显得尤为迫切。

2014年，宁波市北仑区人大常委会在大碶街道率先试水“阳光三审”，授权街道人大工委，组织辖区内的区人大代表创新开展预算监督。一审预算编制。预算审查监督小组提前介入，听取街道办事处预算编制情况报告并提出初审意见。二审预算执行。运用多种方式，按每月、每季度、半年度等频次，动态了解街道专项资金、大额资金的安排和使用情况。三审预算绩效。审查各部门花多少钱、花在哪里、干多少事、绩效如何，从而确保街道预算“取之有度、用之合理”，提高政府资金使用效益[8]。试水取得预期效果。2017年8月，《北仑区人民代表大会常务委员会关于加强街道预算监督工作的指导意见》出台。此后，“阳光三审”在北仑区全面铺开，既丰富了代表的履职形式，又把街道账本管起来，推进政府相关工作，激活了基层民主活力，被写入《人民当家作主：人民代表大会制度的运行和发展》一书[9]。

街道人大工作的新情况新问题，亟需加强省级层面设计。经省委同意，浙江省人大常委会于2019年在全省开展街道人大工作和建设试点，并同步推进相关立法工作。2019年11月，《浙江省街道人大工作条例》出台，明确了人大街道工委的法定职责，其中包括：对街道预算草案提出意见;组织成立街道居民议事组织，组织召开街道居民议事组织会议，联系街道居民议事组织成员;对街道预算执行情况、国有资产管理情况进行日常监督等[10]。这既是对包括北仑区“阳光三审”等街道人大工作的回应，又为深化和拓展街道人大预算监督工作提供了有力的法治支撑。条例施行以来，各地又把街道民主议事组织作为创新基层治理、扩大人民有序参与的有效载体，组织议事会成员开展民生实事项目票选和街道预算监督等工作。

五、实践启示：具体地现实地践行全过程人民民主

纵观这些年浙江各地开展的预决算监督工作，其本质都围绕这样一个核心议题：在党的坚强领导下，拓宽方式和渠道，组织人民群众有序参与到预算协商、讨论、决策、监督等各个环节中去，调动人民群众依法参与管理公共事务的积极性、主动性、创造性，切实保障和发展最广大人民的根本利益。这正是全过程人民民主在基层的生动写照。

一是要深刻领会全过程人民民主的科学内涵，将其作为考量预决算审查监督工作质效的硬核标准。在谋划和开展预决算监督工作时，要自觉对标对表全过程人民民主要求，思考哪些方面可以改进、哪些方面可以加强，研究提出将全过程人民民主具体地、现实地落实到预决算审查监督中去的工作举措，以确保预决算监督工作的所有环节都充分尊重和吸纳最广泛的民意，预决算监督工作的所有领域都容纳和引入最广泛的群众参与，预决算监督工作的整个过程都最大限度地发挥人民群众的主动性和创造性，推动人民民主的全链条、全方位、全覆盖。

二是要与时俱进依托和运用信息化、数字化手段，为扩大群众参与和代表履职提供高效便捷服务。预决算监督工作专业性、程序性、法律性都很强，有一定的参与门槛，这就需要各级人大发挥主观能动性，善于借鉴和引入科学的方式和有效的方法。温岭的“参与式预算”，从最初的“教育论坛”发展到“预算恳谈”，最后实现与人大制度有序嫁接就是一个很好的例证。数字文明催生无限可能，人大工作应当顺势而上，着力强化数字化理念、认知，用好数字化手段，牵引和撬动人大工作包括预决算监督工作实现新跃升。我们要依托数字化手段，通过开发微信小程序、手机APP等方式进一步丰富和拓展公众实时、全过程的参与渠道;要积极打通与“一府两院”及相关职能部门的数据链接，依托公共数据平台实现数据共享，方便信息查询;要强化智能分析和数据集成，善于从海量的、单纯的数据中提取真实有效、对预决算监督有实质性意义的信息，使厚重的预算草案、繁杂的报表实现直观化、图景化呈现，降低审查难度;等等，最终以数字赋能推动实现更广泛的群众参与、实时动态的全过程监督，切实提升监督工作质效。

三是要及时总结固化具有时代特征、实践特色的有效做法，以制度形式予以确认并适时推广应用。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央就加强预决算审查监督工作作出一系列决策部署、出台一系列重大举措[11]，推动人大预决算监督进入全面深化拓展的新阶段。要适应新形势新变化，及时总结规范人大预算审查联系代表机制，切实保障人大代表对财政预决算的知情权、参与权、表达权和监督权，更好发挥人大代表作用。要深化和拓展全国人大常委会预算工委基层联系点工作，视情推进提质扩面，将更多具有专业背景的单位、部门、行业协会和企业等纳入基层联系点，更好发挥其“民情直通车作用”，及时了解同人民群众利益最直接最现实的财政预算执行情况、财税政策落实情况等，把人民呼声转变为工作实绩。要对基层人大工作探索中形成的预算听证、座谈论证、“阳光三审”等一些行之有效的做法加强指导，通过“试点—优化—推广”的迭代过程持续完善，并适时予以总结推广，同步推进制度建设，确保规范化、制度化运行，确保预决算监督工作的各个环节都能听到来自人民的声音，让人大预决算监督工作更好地服务国家改革发展战略和增进人民群众福祉。

注释：

[1]《***在中央人大工作会议上发表重要讲话强调 坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，载《人民日报》2021年10月15日，第一版。

[2]蔡瑛：《溫岭人大的参与式预算之路》，载《浙江人大》2021年第7期，第36页。

[3][4]林应荣 、李小健：《温岭“参与式预算”的阳光实践 》，载《中国人大》2014年第18期，第37页。

[5]徐首红、颜新文：《嘉兴：财政预算人大在线监督》，载《中国纪检监察报》2008年4月30日，第1版。

[6]殷旭晶：《数字化赋能人大财经预算监督的温州实践》，载《人大研究》2021年第12期，第46-47页。

[7]王春、肖朝红、郑梁：《148条预审意见采纳率达84.5%，杭州预算草案“三审”制管好人民的“钱袋子”》，载《法治日报》2021年4月6日，第7版。

[8]厉晓杭、顾霄扬、虞海波：《北仑“阳光三审”破解街道预算监督难题》，载《宁波日报》2019年7月15日，第4版。

[9]本书编写组：《人民当家作主：人民代表大会制度的运行和发展》，人民出版社2020年11月版，第204页。

[10]陈波：《新时代人大街道工作的“浙江探索”》，载《浙江人大》2020年第8期，第10-14页。

[11]如2014年，全国人大常委会通过修改预算法的决定;2015年，改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制;2016年，建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制;2017年，建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度;2018年，推进人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展;等等。

（作者系浙江省动物疫病预防控制中心会计）