人民代表大会监督监察委员会的原理及路径

孟宪红

***总书记在2021年10月中央人大工作会议中指出，各级人大及其常委会要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督、依法监督，并对各级监察委员会自觉接受人大监督提出明确要求[1]。加强和完善人大对监察委员会的监督，是推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，是坚持和完善党和国家监督体系的要求[2]，是实现对监察权运行制约和监督的要求，有利于增强人大监督的权威和实效，有利于确保监察权力按照人民意志正确行使，有利于保障宪法和监察法律法规正确贯彻实施。近几年，随着全国范围内市、县两级监察委员会向同级人大常委会报告专项工作的启动，以及监察法律法规的不断完善和深入执行，各级人大监督同级监察委员会的客观条件已经具备，如何切实发挥好人大监督的作用，依法对监察委员会进行有效监督，是目前人大工作中需要思考和解决的重要问题。

人大监督是监察监督机制中最主要、最核心的环节[3]。近两年，全国人大先后修改了全国人大组织法、地方组织法，从各级人大组织和运行层面为人大对同级监察委员会开展监督工作提供了法律依据。依据全国人大组织法、地方组织法、监督法，结合监察法及其实施条例的相关规定，人大对监察委员会的监督主要有听取专项工作报告、组织开展执法检查、提出询问和质询等四种方式[4]。同时，各级人大常委会要通过提升自身监督能力和水平，做好对同级监察委员会的监督。

一、听取专项工作报告

听取并审议监察委员会专项工作报告，是人大对监察委员会监督的主要手段之一。2020年8月，国家监察委员会贯彻落实宪法和监察法要求，首次以开展反腐败国际追逃追赃工作情况为题，向十三届全国人大常委会第二十一次会议作专项工作报告[5]。2021年31个省（区、市）监察委员会先后向同级人大作了专项工作报告，其中，甘肃省监察委员会于2021年9月向省十三届人大常委会第二十六次会议作了关于开展反腐败国际追逃追赃的专项工作报告。按照国家监察委员会关于自上而下、依法有序推进地方监察委员会向同级人大常委会汇报专项工作的要求，市、县两级监察委员会应分别从2021年和2022年开始向同级人大报告专项工作，届时，各级人大常委会均要对同级监察委员会专项工作报告进行审议。监察法实施条例第二百五十二条规定，监察委员会专项工作报告由监委主任在本级人民代表大会常务委员会全体会议上作出;监察委员会在报告前应当与本级人大有关专门委员会沟通协商，并配合开展调查研究;人大常委会审议报告时，监察委员会应当根据要求派出领导成员列席相关会议，听取意见;人大常委会反馈的审议意见监察机关要认真研究办理，并按照要求书面报告办理情况。实践中，人大常委会审議监察委员会专项工作报告时要注意以下三个问题。

（一）监察委员会作专项工作报告的对象是人大常委会。在我国宪法规定的国家机构当中，其他国家机关需要在同级人民代表大会会议召开期间向其报告工作，仅国家主席、中央军委和监察委员会不需要向人大报告工作，但监察委员会需要向人大常委会报告专项工作[6]，这一制度设计具有其现实基础和法理基础。按照监察法规定，监察委员会的监督对象为所有行使公权力的公职人员，同时，实践中大量存在公职人员与企业负责人等其他主体共同犯罪的问题，而我国各级人大代表大多由国家公职人员或企业负责人兼职，属于监察委员会的监督、调查对象。如果监察委员会向同级人大报告工作，不仅会在一定程度上影响人大代表认真负责的对报告进行投票和表决，还可能牵制监察委员会对人大代表行使公权力行为的监督。由人大常委会听取审议监察机关的专项工作报告，可以有效解决上述问题，有利于保障各级人大和监察委员会行使各自的职权，尤其对监察委员会依法独立行使监察权意义重大。

（二）监察工作具有一定的特殊性，在审议报告时要注意把握好尺度。监察体制改革后，监察委员会作为与“一府两院”平级的单位，由人大产生、对人大负责、受人大监督，但与其他国家机关相比，监察委员会具有一定的特殊性，如实行与党的纪律检查委员会合署办公的体制，在内部决策运行上与纪委同步，依法独立行使监察权，办案工作具有一定的保密性，运行所依据的文件多涉及国家秘密等。为了充分照顾这些特殊性，人大常委会审议监察委员会专项工作报告时，在内容上要严格限定在监察委员会运行和监察权的行使上，不得将与党的纪律检查委员会、纪律审查权相关的事项列入审议或询问范围;在听取和审议专项工作报告之前的调查研究、征求意见阶段，不得不当过问具体案件的办理情况，妨碍监察权的独立行使，影响监委依法办案;对相关涉密文件或法规制度的内容不得了解、打听和过问，以防造成泄密。

（三）下级监察委员会向同级人大作专项工作报告需在上级监察委员会指导下进行。按照宪法和监察法规定，监察委员会实行双重领导体制，地方各级监察委员会在同级党委和上级监察委员会共同领导下开展工作，上下级之间是领导与被领导关系。这种领导关系在向同级人大常委会作专项工作报告中具体体现为，下级监察委员会向同级人大所作报告需在上级监察委员会的指导下进行。为落实宪法和监察法关于向人大常委会作专项工作报告的相关规定，推进双重领导体制的具体化和制度化，2020年中央纪委国家监委印发了《关于规范地方各级监察机关向本级人大常委会报告专项工作的指导意见》，为上级监察委员会指导下级监察委员会依规依法、稳妥有序向同级人大常委会报告专项工作提供了依据。

二、组织开展执法检查

组织开展执法检查，是各级人大及其常委会行使法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威的有效方式，主要表现为人大及其常委会对具体执法机关就宪法和法律的实施情况进行监督。执法检查是监督监察法律法规实施状况最为有效的方式之一[7]，各级监察委员会行使监察权、做好监察工作的过程，同时也是其执行监察法及其实施条例等法律法规的过程。2018年以来，监察法、刑事诉讼法、政务处分法、监察官法、监察法实施条例等与监察工作相关的法律法规相继颁布运行并在各级监察委员会执行，监察法律法规的执行已经积累了较为丰富的实践经验。监察法实施条例第二百五十三条规定，各级监察委员会应当积极接受、配合本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查，对本级人民代表大会常务委员会的执法检查报告应当认真研究处理，并向其报告处理情况。将包括刑事诉讼法、监察法、政务处分法、监察法实施条例在内的法律法规纳入人大执法检查计划中，对同级监察委员会执行上述法律法规的情况进行评估，可以就调查发现的监察法律法规执行和实施过程中存在的较为突出的问题，以及在检查中随机发现的其他问题有针对性地提出改进意见，不仅实现了对监察委员会的有效监督，同时也为做好监察立法、监察法律法规备案审查工作积累了宝贵经验。因此，各级人大应当有计划地对同级监察委员会执行监察法律法规的情况进行检查，对其实施状况进行客观评价，发现和指出存在的问题，并提出整改建议。

做好监察法律法规的执法检查工作，要注意同监察委员会内部的执法调研和评估工作相结合。根据《中国共产党党内法规执行责任制规定》要求，纪检监察机关每年都在系统内开展党内法规和监察法律法规执行情况的调研和评估，并将发现的问题反馈相关单位和部门进行整改[8]。监察委员会内部执法调研和评估虽然在主体、性质、方式方法上与人大执法检查之间存在差异，但二者在内容、对象、成果运用上存在互通。因此，应当积极探索建立与监察机关法规制度执行调研和评估部门的联动机制，加强联系配合，在执法检查的安排部署、内容方案、信息共享、成果运用等方面积极沟通、协作配合，通过内外结合，形成检查合力，进一步强化监察法律法规执法检查工作，更加有力地推动法律法规正确执行。

三、提出询问案和质询案

依据监督法第三十四至三十八条、监察法实施条例第二百五十四条之规定，人大代表或人大常委会组成人员可以通过提出询问案、质询案两种方式监督监察机关。询问指各级人大常委会会议审议监察机关专项工作报告时，监察委员会应当派有关负责人员到会并听取意见、回答询问。质询指符合法定人数的县级以上人大常委会组成人员可以在联名后，以书面方式向人大常委会提出对本级监察机关的质询案，由委员长会议或者主任会议决定后，交受质询的监察机关答复。监察委员会对质询案应当按照要求依法认真进行答复，口头答复的必须由监察委员会主要负责人或者委派的相关负责人到会答复，书面答复的必须由监察委员会主要负责人签署。

上述规定为人大通过询问和质询监督监察机关提供了法律依据。实践中，应注意从以下几个方面做好询问和质询。一是要在了解情况、熟悉业务的基础上，坚持围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央重大决策部署和人民群众所思所盼所愿，就制约经济社会发展的突出矛盾和问题提出高质量的询问案和质询案。二是要在认真研究监察机关专项工作报告、系统了解相关监察工作开展的基础上，有计划、有组织、有重点地就其中某一方面的问题集中进行询问。三是要注重开展专题询问，监察工作具有专业性和系统性，专项报告也是围绕某一专门问题展开的，具备对其进行专题询问的条件。通过专题询问，可以有效督促监察机关依法履行职责，推动监察工作顺利开展[9]。四是要认真做好跟踪督办，各级人大要通过听取情况报告、进行专项调查、实地座谈走访等多种形式，对同级监察委员会就人大所提审议意见、执法检查报告和询问、质询案的落實进行跟踪督办，确保监督落到实处、发挥实效。

四、提升自身监督能力

各级人大常委会除通过上述四类法定途径对同级监察委员会进行监督外，还应当通过提升代表履职能力、建立三级人大联系机制、加强与其他监督的贯通协调等方式，提升自身监督能力和监督水平，做好对同级监察委员会的监督。

提升代表履职能力水平方面。人大监督要通过代表进行，代表履职能力水平直接影响监督成效，由于监察工作具有一定的专业性，要加强和完善对同级监察委员会的监督，就必须提升代表自身的法律素养，发挥代表特长和优势。一方面，应当加强调研和培训，通过履职培训、专项培训、组织开展“人大代表进监委”等方式，加强代表对监察法律法规的学习，加深对监察工作的认识和了解，为其开展对同级监察委员会的监督打下基础、提供保障。另一方面，部分人大代表或人大机关工作人员同时还兼任监察委员会特约监察员，这类代表在了解监察委员会工作情况、参与监察委员会具体工作方面具有独特优势，各级人大应当充分发挥好“特约监察员代表”在审议专项工作报告、提出询问和质询、开展执法检查等工作中的作用。

建立三级人大联系机制方面。在我国，上下级人大之间是监督、指导和联系关系，其中联系主要体现在工作层面，上下级监察委员会之间则是领导关系。建立省、市、县三级人大关于监督监察委员会的专项联系机制，将下级人大发现同级监察委员会在履职方面存在的突出问题反馈至上级人大，由上级人大通过询问质询、执法检查等方式向上级监察委员会提出，再通过上级监察委员会对下级监察委员会的领导来解决，不仅可以实现上下级人大监督之间的联动协同，还能够有效破解同级监督难题，实现有效监督。

加强与其他监督的贯通协调方面。十九届四中全会提出要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督等九类监督贯通协调，同时，监察法实施条例第二百五十一条明确要求各级监察委员会要主动接受民主监督、群众监督、舆论监督等各方面监督。因此，各级人大应当积极构建并完善与法律监督、舆论监督等其他监督的贯通衔接机制，在细化对口联系部门、召开联席会议的基础上，明确日常联络负责同志，加强信息互动、协作配合，形成监督合力，共同做好对同级监察委员会的监督工作。

注释：

[1]中央纪委国家监委、中央党史和文献研究院：《***关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2022年第1版，第171页。

[2]本书编写组：《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2019年第1版，第32、69页。

[3]秦前红：《监察法学教程》，法律出版社2019年第1版，第397页。

[4]中央纪委国家监委法规室：《中华人民共和国监察法释义》，中国方正出版社2018年第1版，第80页。

[5]周睿志：《监察委如何接受人大监督》，载《北京社会治理法律评论》2020年8月。

[6]秦前红：《人大监督监察委员会的主要方式与途径》，载《法律科学》2020年第2期。

[7]刘艳红、周佑勇、夏伟、顾伟：《地方人大监督监察委员会的方法、模式与机制研究》，载江苏人大网，2020年6月3日。

[8]中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，法律出版社2020年第1版，第255页。

[9]李少文：《人大如何加强对监察委员会的监督》，载《中国党政干部论坛》2020年第6期。

（作者系中国科学院西北生态环境资源研究院研究员、兰州市城关区第十九届人大代表）