关于地方立法中的辩证思维运用

马新茗

毋庸置疑，地方立法在完善中国特色社会主义法律体系的进程中，愈加凸显出重要的地位和作用。地方立法如何突出鲜明的地方特色，辩证思维在立法原则、立法指导、立法技术中的运用至關重要。

关于“多与少”的辩证关系

一是在现阶段地方立法的数量上不能再盲目求多，要保持一定的克制和理性。中国特色社会主义法律体系已经形成，“以良法促进发展、保障善治”已成为共识，特别是一些设区的市拥有立法权之后，对现有的地方性法规进行有效扩容，弥补了地方立法中的空白，赋予了地方立法新的时代内涵，形成了地方立法如雨后春笋般蓬勃发展的良好势头。但我们也要清醒地认识到，地方立法步入快车道之后数量偏多、法规质量不高的问题比较突出。“根据本行政区域的具体情况和实际需要”，是地方立法必须遵循的根本指导思想。地方立法要积极顺应由“数量型”向“质量型”转变的发展趋势，努力破除立法中的功利思想和形式主义，特别是要防止地方性法规脱离实际、部分条款规定脱离实际的问题，在立法事项确定上，要分清轻重缓急，合乎部门需求，顺应民声民意，合理安排立法项目。在立法时机把握上，要顺势而为，时机成熟则立，时机未成熟就延后，待时机成熟时再立。在立法质量控制上，要充分发挥地方人大的主导作用、法律顾问的咨询功能、立法队伍的专业水平，力争出台的地方性法规，都能有效调整社会关系，切实解决实际问题。

二是地方立法可因地制宜，适当加大重点领域立法的比例和数量。地方立法须与时代发展要求、地方改革需要、人民内在需求同频共振，方能彰显立法的政治价值、经济价值和社会价值。特别是经济不发达的地方更要把立法融入发展战略当中去，用完备的地方性法规为经济发展保驾护航，以地方立法的超前性、规范性、权威性来引领和推动地方经济发展。比如要加大在营商环境方面的立法比例。经济欠发达地区营商环境不好是发展的痛点，是不可回避的矛盾和痼疾，而法制化、市场化是优化营商环境不可或缺之要素，唯有通过地方立法才能确保这一目标的实现，否则再怎么以优厚的条件示人，恐怕也难以赢得投资商的信任和支持。再比如要加大金融领域的立法，经济不发达地区要有战略眼光，提前进行布局，实现弯道超车，把经济发达地区金融方面立法的经验拿来为我所用，以减少不必要的弯路，降低改革试错成本，为促进地方金融健康发展创造良好的法制环境。

关于“立与废”的辩证关系

一是立与废同等重要，不能重视立而忽视废。立新法与废旧法都是地方立法的重要内容，“地方立法的废止，是立法主体依据一定职权和程序，对现行法实施变动，使其失去法的效力的专门活动”。废止是依法废止，须经历与制定新法规一样的基本程序才能废止。但在立法实践中，由于立法主体对“废止”所蕴含的法律意义、法律价值认识不足，对法规废止的环节重视不够，在主动废止、依法废止方面做得远远不够，导致一些地方性法规自然废止的多，依法按时效主动废止的少，客观上形成了对现行地方性法规的消极和阻碍作用，既不利于行政机关执法，更不利于人民群众守法。

二是立与废互相延续、互相作用，是一个完整的非断裂的立法过程。地方性法规的废止大多有以下两种原因，一种是上位法已经废止了，地方性法规要保持协调一致，必须进行废止。另一种是随着社会关系的发展变化，作为调整社会关系的地方性法规也要随之进行调整。如果是局部的调整可适度进行部分条款的修改，如果大部分规定已不适合规范新的社会关系，那么必须进行废止。废止是地方立法经历一定阶段、完成一定历史使命的必然终结，而立法则是在废止法规基础上的继承、创新和延续，这个过程是自然而然、水到渠成的。

三是立与废都是立法规划（立法计划）的有序安排，是一种有预见性、计划性、系统性的行为。地方性法规的生命力在于实施，地方性法规的最大优势在于时效性强。如果新立的法规从制定到颁布有相当长的周期，法规颁布时与预期调整的社会规范相差甚远，那么新立法规反而会成为制约和束缚社会发展的规则。法规的废止同样需要很强的时效性，要在一定的时间内以合适的形式向社会公布。如果延后很长时间或等待法规自行废止，既影响现行法规的权威性，又对法规执行部门造成困扰。要通过增强立法规划的系统性和计划性来避免废止不及时的问题，比如建立清晰的立法规划清单，什么时间立哪些法规，由谁来制定，什么时间废止哪些法规，以什么形式废止，由谁来废止，都要一一进行明确。

关于“大与小”的辩证关系

一是“小切口”关乎大民生，努力实现小中见大、以大促小。立法机关要充分发挥“小切口”立法聚焦大民生的功能作用，真正把发展全过程人民民主的要求落到实处。对关乎群众切身利益的立法项目，要努力减少主观性，增强客观性，扩大民主性。因为立法机关认为的“小”可能是群众认为的“大”，立法机关忽略的可能恰恰是老百姓关注的甚或是老百姓最需要的。立法机关只有始终做到目光向下，拜群众为师，以人民为友，到群众中去破题立项，把群众的点击率、参与率、支持率、反对率作为立法项目的命中率的重要参考依据，才能使“小切口”立法项目与人民群众的需求相吻合、与人民群众的期待相同步。

二是立法过程中始终要坚持群众利益最大、其他利益为小的立场观点。要注意把握立法过程中的利益平衡关系，当群众利益与部门利益或者其他利益有冲突时，优先考虑群众利益，部门利益和其他利益可做适当让步或妥协。如果不得不以牺牲小部分群众利益换取社会整体利益时，也得慎重考虑、认真论证、反复酝酿，寻求平衡群众利益和社会整体利益的最优解，以时时处处事事为群众着想的实际行动赢得群众的理解和支持，把立法的过程转化为凝聚民心民智、改进治理方式、提高执政能力、促进社会和谐稳定的过程。

三是“小切口”立法要防止碎片化，着力增强规划性和系统性。“小切口”立法虽有“小快灵”的特点，不受立法规划的相对限制，但地方性法规的发展过程要遵循客观规律，既不能断裂也不能跨越，更不能一拥而上，理应是有关联、有延续、有继承、有创新，是一个循序渐进、创新发展的过程，也是一个积少成多、积土成丘的过程。如通过“小切口”立法来解决群众急难愁盼的问题，也得分清轻重缓急，分阶段、分步骤有序来推进解决。当下，要避免陷入两个误区，一个是碎片化的误区。既没有从法治战略的层面进行宏观思考，也没有对立法整体效果的慎重考量，一味追求越小越好、越细越好，造成立法成本的浪费，影响地方性法规的严肃性和权威性。另一个是标新立异的误区。抓不住“小切口”立法的关键和重点，以为越新越好，唯新则立、不新不立，脱离了人民群众的实际需求。

（作者系甘肃省人大常委会办公厅接待处处长）