刍议我国设区的市立法理由说明

彭凯

立法理由说明的最主要功能在于汇集、归拢利益需求与诉求愿望，同时对所汇集、归拢利益需求与诉求愿望进行适当的衡量与一定的筛选过滤，继而归纳提炼出必要、精确且可行的立法项目或者立法议题。

一、研究立法理由说明的缘起

在现代多元化社会，立法是一种具有民主性、系统性、规范性和高度专业性的活动。在我国经济、社会、文化、科技等日新月异的今天，立法的重要性和必要性是显而易见的。立法应当具有民主正当性，否则极易沦为少数人管理多数人的一种“工具手段”、沦为利益集团操纵的“代表产物”，进而无法获得广大公民的认同、信任与服从，会削弱立法的权威性和公信力。立法存在的目的在于及时、有效、切实地解决社会涌现出的各类问题，满足大多数人的利益需求与诉求愿望，找到利益需求与诉求愿望的“最大公约数”“画出最大同心圆”，进而促进公共利益的实现和推动公民个人的发展[1]。立法应当及时有效地回应、满足社会利益需求。在社会现实生活中，利益需求是随时随处可见的，且呈现出高度多样化的样态，导致不同主体的利益需求具有表面化、经验化、碎片化和个体化的特点。仅仅只依靠各个利益主体的自发表达，是难以对五花八门的利益需求进行有效筛选过滤、及时汇集、精准提炼和有机整合的。立法作为一种资源分配的形式与手段，恰好完全能够对形形色色的利益需求加以有效篩选过滤、及时汇集、精准提炼和有机整合，进而达成一般意义上的共识，形成一股具有普遍适用性的强制力量[2]。

从古至今，立法始终是国家实行管理或者治理的一种重要手段与常见方式。当代立法是国家实现社会资源分配正义的主导方式之一[3]。无论哪种利益需求的满足与诉求愿望的实现，都需要依赖于自然资源与社会资源的某种分割、分配、安置。从某种程度上讲，立法就是对多元化利益加以过滤与衡量进而配置自然资源与社会资源、安排权利义务的完整过程。在多元的现代社会，利益的多元化、诉求的多样性属于社会常态[4]。自然资源、社会资源在特定的时空内总是有限的，无法全面、及时满足各种各样的利益需求与诉求愿望。由于自然资源、社会资源的有限性和利益需求、诉求愿望的多样性（多元化）之间存在着一定的张力，当需要立法对社会资源加以分配进而满足特定的利益需求、诉求愿望之际，则必然意味着会挤占其他利益已经享有或者可能享有的特定社会资源，引发的常见现象是——各类利益主体之间的交涉、博弈、竞争和夺取则自始至终地充斥在立法过程中[5]。因此，立法的重要任务之一就是在对各类利益关系作出正确且全面判断的基础上，有效整合、协调、平衡形形色色的各类利益。从这个意义上讲，在现代社会中，立法作为一种民主政治过程，它的本质内核是各类利益需求的表达、交流、商谈、妥协、整合，进而达成“普遍同意”“一致认为”与“共同意志”[6]的过程。

由于立法跟分配有限的自然资源与社会资源是高度关联的，立法可以决定某些人或者某些群体多分一些有限的自然资源与社会资源，也可以决定某些人或者某些群体少分一些有限的自然资源与社会资源。换言之，立法可以造成某种或者某些具有差异化的后果。那么，是什么导致立法造成差异化的后果呢？这便涉及立法理由的说明。此处的立法理由说明应作广义层面的理解，即应当包含制定法律规范的理由说明、修改法律规范的理由说明、废止法律规范的理由说明、解释法律规范的理由说明。立法理由说明是立法程序的基础和重要环节，是开展立法与社会利益需要互动关系的载体、纽带和桥梁[7]。立法理由说明是立法的重要组成部分和不可分割的要素，是立法民主正当性的主要载体和保障机制。立法理由说明的最主要功能在于汇集、归拢利益需求与诉求愿望，同时对所汇集、归拢利益需求与诉求愿望进行适当的衡量与一定的筛选过滤，继而归纳提炼出必要、精确且可行的立法项目或者立法议题[8]。

不论何种立法，都牵涉一定利益层面的表达、主张和需求，立法均需要一定的理由作为必要支撑，均需要说明理由。从实然层面来讲，立法的理由有很多种。归纳而言，包括但不限于：其一，立法的理由为组织、健全、规范、保障某种（某些）资源。诸如《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《地方组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》等法律规范的立法理由。其二，立法的理由为侧重于保护某种（某些）自然资源与社会资源。具体有《未成年人保护法》《野生动物保护法》《文物保护法》《英雄烈士保护法》《消费者权益保护法》《海洋环境保护法》《长江保护法》等法律规范的立法理由。其三，立法的理由为突出管理某种（某些）自然资源与社会资源。比如，有《税收征收管理法》《出境入境管理法》《药品管理法》《疫苗管理法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《枪支管理法》等法律规范的立法理由。其四，立法的理由主要为推动、开发、促进、利用、发展、维护某种（某些）资源。例如，有《深海海底区域资源勘探开发法》《促进科技成果转化法》《家庭教育促进法》《民办教育促进法》《电影产业促进法》《清洁生产促进法》《农业机械化促进法》等法律规范的立法理由。其五，立法的理由为兼有保护某种（某些）主体权益与惩治、打击某种（某些）行为。具体则有《刑法》《刑事诉讼法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》《反恐怖主义法》《反有组织犯罪法》《反家庭暴力法》等法律规范的立法理由。

二、《自贡市井盐历史文化保护条例》立法理由说明探析

于2015年修改的《立法法》赋予了我国设区的市一定的立法权[9]。随着实践的持续深入与不断推进，我国绝大部分设区的市已经相继开展了相应的立法（本文中所论及的设区的市立法均是指设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规）。在我国目前的立法层级中，设区的市立法不仅是数量最为庞大的一类[10]，也是亟待深化完善实践的一类。实际上，无论是哪一层级的立法，其立法理由跟立法目的都具有密切关联性。立法目的始终贯穿于立法的各环节、全过程。从某种程度上来讲，立法目的和立法内容类似一种“纲”与“目”的关系，立法目的是“纲”，立法内容则为“目”。一方面，立法目的是立法内容的抽象化概括，往往显得纯粹且言简意赅;另一方面，立法内容则是对立法目的的具体化过程，需要充足丰富的文字才能够完成。实际上，科学正确地设定立法目的就相当于完成了立法的龙头工程。立法目的具有强烈的价值判断属性，立法目的会预设和甄别什么是它认为的“善”、什么是它认为的“恶”，继而有针对性地促发展、保善治。立法目的会倾向于甚至是一定要做什么或者不做什么，在某种程度上可以为立法理由提供具体价值指引。以《自贡市井盐历史文化保护条例》（自2019年3月1日起施行）这部设区的市制定的地方性法规为例，《自贡市井盐历史文化保护条例》在第一条便开宗明义地规定了立法目的[11]。对《自贡市井盐历史文化保护条例》的内容进行解读，发现其主要有三个层面的理由说明。

首先，《自贡市井盐历史文化保护条例》是基于保护管理和合理利用自贡市井盐历史文化而出台的科学产物。这是对自贡市井盐历史文化进行立法的重要理由之一。因为自贡市井盐历史文化具有得天独厚的原生性条件，这种原生性条件不可复制、不可再生、不可转移且独一无二，能直接或者间接地为自贡市带来某些实质利益与现实好处。唯有通过设区的市立法才能实现促发展、行善治的目的，可以更加系统地、更加规范地保护管理与合理利用自贡市的井盐历史文化资源。这是制定《自贡市井盐历史文化保护条例》的理由说明之一。

其次，《自贡市井盐历史文化保护条例》有明确的上位法依据。这些上位法主要包括《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《四川省〈中华人民共和国文物保护法〉实施办法》等法律、法规。这说明了《自贡市井盐历史文化保护条例》是依法立法的产物，没有超越和违反上位法。

最后，《自贡市井盐历史文化保护条例》是结合自贡市实际而积极“酝酿出来”的民主产物。这实际上是设区的市立法要符合“有特色”的现实表现与客观写照。本行政区划内的政治、经济、社会、教育、文化以及科技等实际需要往往决定了一部设区的市立法的生命力与活力。退一步来讲，如果在今后的實践中，《自贡市井盐历史文化保护条例》没有持续彰显自己的生命力与活力，则需要实务界与理论界进行及时反思与认真检讨。如《自贡市井盐历史文化保护条例》是否符合自贡市经济社会发展的实际需要，是否具有过度超前性或明显滞后性。在进行反思与检讨之后，又将形成新的立法理由——立法修正（修订）的理由甚至是立法废止的理由等等。

其实，在设区的市立法的最前面部分都几乎规定了立法目的。在某种程度上，从立法目的可以推导出或者发现立法理由。从立法目的条款来看，《自贡市井盐历史文化保护条例》的立法理由可以视为是加强对自贡市井盐历史文化的保护管理和合理利用。这里的立法理由主要可以分为两个方面：其一是对自贡市井盐历史文化进行保护管理;其二是对自贡市井盐历史文化进行合理利用。一般而言，除了法律功能以外，设区的市立法具有经济功能、社会功能、文化功能、教育功能等多个子功能。一方面，保护管理主要是在地方精神和地方文化层面延续、传承、弘扬自贡市井盐历史文化;另一方面，合理利用主要是在地方经济与社会层面加快促进、推动自贡市井盐产业的发展。那么，立法理由说明必须从自贡市本地的具体情况和实际需要出发。

毋庸置疑，立法理由跟地理环境、人文环境有着密切关联。自贡市地处四川盆地，盛产井盐。井盐不论从经济层面还是文化层面都对自贡市有着巨大的推动和促进作用。自古以来，井盐就是自贡人民生产生活的重要商品，除了满足本地所需之外，还可以畅销到外地，获得一定的收入。现实中，由于立法要受到社会经济、历史文化等因素的制约，立法理由说明往往跟经济学、历史学以及文化学息息相关。基于此，我们也可以从社会与经济、历史与文化等角度来探析《自贡市井盐历史文化保护条例》的立法理由说明。

一方面，从社会与经济角度来看，自贡市井盐资源十分丰富，质量较优且分布较广。自贡市作为四川近代的盐业中心，盐文化影响十分深远，其不仅在四川盐业史上独树一帜，而且在我国乃至世界井盐史上都占据重要地位[12]。自贡市井盐不仅满足四川盆地人民生产生活的需要，还在其他地区长期畅销。从古到今，盐均是一种极为重要的特殊商品。我国历朝历代对盐的管理与控制都相对比较严格，在我国古代相当长的时间内，盐几乎都是官营，未经官方许可私自贩卖盐会受到法律的严惩。现在，除了满足人民的日常生活所需之外，工业、制造业、农业等领域的生产发展也离不开对盐的利用。盐会带来巨大的经济效益，并为国家提供一定的税收，有利于保障财政收入的相对稳定。自贡市将井盐历史文化保护上升到地方性法规层面，为自贡市井盐的开发、利用、保护与管理提供了一定的法治保障，有助于规范自贡市井盐历史文化的保护，充分激发和不断合理发掘出自贡市井盐资源的经济价值。

从经济理性来审视自贡的井盐资源具有一定的理论价值与现实意义。根据盐的来源，可以将盐主要分为海盐、湖盐、井盐、矿盐、土盐等。其中，井盐的发掘、开采与利用难度是最大的。井盐的发掘、开采与利用需要耗费更多的人力、物力、财力。自贡市凭借其得天独厚的井盐资源条件，为我国盐业发展长卷增添了诸多色彩，并在盐业发展历史中占有重要的地位。井盐这一特殊、重要而又不可替代的商品，在自贡市的经济发展中起到了重要的推动与促进作用。自贡人民在发掘、开采、利用井盐的过程中，逐渐创造了灿烂多彩、形态各异、弥足珍贵的井盐历史文化遗产。这些井盐历史文化遗产的保护价值和开发利用价值是不言而喻的，如果对自贡市井盐历史文化遗产加以及时有效地保护与科学合理地开发利用，则会带来巨大的经济效益，有助于改善自贡市的民生状况，提升自贡人民的幸福指数。另外，需要注意的是，随着经济的迅猛发展以及社会的剧烈变迁，经过成百上千年积淀下来的自贡市井盐历史文化遗产也面临着经济全球化的巨大挑战与市场经济的现实冲击，怎样及时有效保护与科学合理开发利用上述井盐历史文化遗产，不仅仅是《自贡市井盐历史文化保护条例》亟待解决的重要问题，也是在道德等层面亟待解决的重要问题[13]。

另一方面，从历史文化角度来讲，自贡被誉为“盐都”并因盐而建立城市。自贡两千多年来的井盐生产实践沉淀下来的盐文化内容完善、种类丰富、形式多样、影响深远，盐文化已经渗透到了自贡的每个角落，深刻影响着自贡人的方方面面[14]。历史上较早地提及自流井地区的井出现在三国的蜀汉时期（公元221—263年），一份确定为公元347年的文献明确地提到有一口深达800英尺的井;此外，因为盐卤量减低，也发现了天然气，随后天然气被加以使用[15]。从发掘、开采的技艺来讲，自贡市是冲击式顿锉钻凿技术的发源地。自贡市的燊海井是世界上第一口超千米深井（深度为1001.42米），是我国古代深井钻凿技术领先世界的最有力物证[16]。此外，自贡市还拥有我国井盐生产历史上最高的“达德井”天车（高度达113米）。自贡市井盐深钻汲制技艺在2006年5月20日经国务院批准，列入了第一批国家级非物质文化遗产名录。2019年12月，自贡市贡井区、大安区自贡井盐（大安盐厂、东源井、燊海井）被国家工业和信息化部选入第三批国家工业遗产名单。在历史文化层面，自贡市获得的上述殊荣是《自贡市井盐历史文化保护条例》立法理由说明的体现。

在各界的帮助、扶持之下，目前，自贡市的盐业文化已经相对比较成熟。一方面，自贡市盐业文化的内容意涵非常丰富。其内容意涵主要包括盐产地、盐运销、盐政、盐务、盐法、盐税、私盐、盐业生产技术、盐业生产关系、盐业生产者、盐官、盐商、盐民、盐业考古、盐业经济、盐业贸易、盐专卖制、盐业科技、盐业文学、盐业艺术、盐业饮食、盐业建筑、盐业旅游、盐业文献整理、盐业产业化、盐与经济社会发展、盐与生态环境保护等多个一级门类，也有大量的二级、三级盐业文化衍生物。另一方面，自贡市盐业文化的研究方法也十分多样。其主要涵盖法学、哲学、社会学、经济学、历史学、考古学、文化学、民俗学、人类学、旅游学、管理学、组织学、数学、物理学、化学、建筑学、艺术学、生态学、美学等研究方法。另外，自贡市的盐业文化资源之多、内容之丰、规模之大、质量之优在全国乃至全世界都是极为罕见的。盐业文化又是跟政治、法律、经济、社会、文化、历史、宗教、哲学、旅游、艺术、教育、建筑、雕塑、石刻、绘画、物理、化学、地理、语言、民俗等超过20个学科息息相关的学科，既包括自然科学，又包括人文社会科学。盐业文化本身就有丰富的研究价值与意义，是自贡市盐业史的活态遗存[17]。自贡市井盐文化旅游资源种类丰富，质量较好且分布广泛，不论是遗址、遗迹还是工具、设施，或者是人文活动均有助于自贡市井盐文化旅游业的长远发展。今日的自贡市拥有众多跟井盐文化密切关联的景区、景点和文物保护单位，而井盐业历史文化的保护与传承造就了自贡市井盐文化旅游资源的独特性、唯一性与原生性。

三、结语

从社会与经济、历史与文化角度来探析《自贡市井盐历史文化保护条例》立法理由说明具有一定的现实意义。自贡市井盐的迅速发展既离不开社会经济因素的考量，也离不开历史文化的传承。盐业作为自贡城市形成与经济发展的重要动力，逐渐形塑了自贡市诚实守信的契约精神、锲而不舍的工匠精神、兼善天下的包容精神以及大爱无疆的奉献精神[18]。《自贡市井盐历史文化保护条例》充分考虑了自贡市井盐的社会经济因素以及历史文化因素，是古代与现代的对话、经济与历史文化的互动。换言之，自贡市井盐的社会经济因素和历史文化因素是制定《自贡市井盐历史文化保护条例》的立法理由，这些立法理由对于城市经济发展、社会稳定与文化繁荣均有一定的积极影响与意义。

当下，在充分发挥地方积极性、自主性与创新性的背景下，自贡市的城市形象与城市标签跟井盐历史文化是须臾不可分离的。井盐历史文化是自贡市的重要无形资产和最佳城市名片之一。井盐历史文化是塑造自贡这座城市的内在精神驱动力之一。倘若缺乏了井盐历史文化，自贡市的城市形象将是单调乏味且缺乏吸引力的。在此，我们可以将盐业历史文化看作是《自贡市井盐历史文化保护条例》的立法理由说明。

根据我国《立法法》第七十二条第二款之规定，设区的市立法理由说明至少应该包含“根据本市的具体情况和实际需要”。那么，什么是“根据本市的具体情况和实际需要”则是关乎设区的市立法理由说明的应有之义和客观要求。从法理上讲，我国设区的市立法旨在解决或者调整局部的社会关系，即必须在某个设区的市行政区划里面实行。由于每个设区的市的具体情况和实际需要迥然不同，那么，它们要解决或者调整的局部社会关系也有所不同。从某种程度上讲，这是设区的市立法“有特色”的客观写照。《自贡市井盐历史文化保护条例》的立法理由说明就是相对“有特色”的。“有特色”就是要切实反映设区的市当地的具体情况与满足设区的市当地的实际需要。当某种局部的社会关系迫切需要通过设区的市立法来解决时，必定会涉及设区的市立法理由的说明。随着设区的市立法权实践的不断深入与持续推进，愈来愈多的设区的市制定了相应的地方性法规。其中，不乏带有强烈地域属性的地方性法规，这些带有强烈地域属性的地方性法规或许是符合设区的市当地具体情况和满足设区的市当地实际需要的集中反映。能够符合设区的市具体情况和满足设区的市实际需要则可以视为是设区的市的立法理由说明。

作为一种合法的强制力量，法律必须获得正当性说明[19]。关于设区的市立法理由说明这一研究领域应当获得立法学界的更多关注，应当得到学界相对充足的理论供给。立法学研究一方面要“急人之所急”，另一方面要“思人之所未见”。在众人所急之处，常常需要以未见之思来提供新的逻辑自洽的理论资源[20]。《立法法》自2015年修改以来，我国数量众多的设区的市按照“不抵触、有特色、可操作”的明确要求，坚持从本地实际出发，找准切入点加契合点，积极提高立法的质量，努力提升立法精细化水平，在体现地方特色上动脑筋，在增加可操作性上下功夫，展开了许多有益的探索，并且取得了一定的实施效果[21]，有助于增进民生福祉。作为一名立法学的研习者，还需要不断地探索、思考与讨论尚未得到妥善解决的一些立法学问题，力争为我国设区的市立法理由说明的探索发展贡献自己的微薄力量。

注释：

[1][2][3][4][5][6][7][8]张婷：《立法理由说明的民主功能与制度建构》，载《环球法律评论》2019年第4期。

[9]我国《立法法》第七十二条第二款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”

[10]一方面，截至2020年8月，我国享有地方立法权的设区的市、自治州共322个，包括289个设区的市、30个自治州和3个不设区的地级市。其中，除去49个原较大的市，2015年《立法法》修改后新赋予地方立法权的设区的市共有273个。另一方面，根据有关统计，自2015年3月至2020年2月，各省、自治区人大常委会共批准设区的市、自治州制定地方性法规1800余件，其中，新赋予地方立法权的设区的市共制定地方性法规1300余件。参见羡法氏：《赋予设区的市地方立法权五周年：为地方改革和经济社会发展提供法治保障》，载《中国人大》2020年第22期。

[11]《自贡市井盐历史文化保护条例》第一条规定：“为了加强对自贡市井盐历史文化的保护管理和合理利用，根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《四川省〈中华人民共和国文物保护法〉实施办法》等法律、法规，结合自贡市实际，制定本条例。”

[12]范光杰、万吉琼：《自贡井盐文化遗产特色及当代价值》，载《盐业史研究》2016年第2期。

[13]陈炜：《四川盐文化遗产旅游开发与保护协同发展的驱动机制》，载《社会科学家》2018年第8期。

[14]陈伟、李树民：《鹽文化视域下群体传播对自贡城市形象的塑造——以近代盐都文人群体为例》，载《盐业史研究》2019年第2期。

[15]夏士德【英】（著）、伍伶飞（译）：《自流井的盐井》，载《盐业史研究》2016年第1期。

[16]蒋周德：《百年燊海井“点亮”千年井盐文化》，载《自贡日报》2012年11月3日。

[17]李东平、饶娟：《区域盐文化资源构成与特色——以自贡井盐文化为例》，载2019年《文旅融合：盐文化与旅游发展学术研讨会论文集》。

[18]宋良曦：《自贡盐业发展与城市精神的形成》，载《盐业史研究》2018年第4期。

[19]【英】弗里德里希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由（第二、三卷）》，邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第467页。

[20]刘睿、张继成：《立法评价方法初探——立法过程中价值评价的理性分析》，载《法制与社会发展》2018年第6期。

[21]蒲晓磊：《为经济社会发展提供有力法治保障》，载《法治日报》2020年11月10日。

（作者单位：中南财经政法大学法学院。本文系中南财经政法大学研究生科研创新平台项目“‘谁执法谁普法’普法责任制的实现路径”〔项目编号：202010684〕的阶段性研究成果）