如何使人大监督长出“牙齿”

陈亚强

为彰显为民喉舌主导地位、切实增强人大监督刚性、推动审议意见落在实处，2021年，南京市人大监察和司法委在协助常委会听取审议市监察委员会民生领域突出问题专项监督、市中级人民法院刑事审判、市人民检察院虚假诉讼检察监督等工作报告的过程中，创新“一张表格”为审议意见赋能，全国人大监察和司法委员会吴玉良主任委员在2021年度全国人大监察司法工作座谈会暨培训班上的书面讲话中对此给予肯定，指出各地方“守正创新，推动人大监察司法工作提质增效”“南京等地将审议意见‘清单化，以清单、表格方式列出各办理单位职责，确保审议意见落实到位”。这也得到市人大常委会龙翔主任两次批示肯定，并要求在市人大常委会议听取审议工作中全面推广，有关做法正在研究吸纳进修订的《南京市人大常委会关于实行审议意见书的办法》中。从这个创新的案例，尤其是其中个案的剖析中，我们可以清晰地找到两条使人大监督长出“牙齿”的经验启示。

一、工作创新的背景

现实有需要。实事求是地看，人大监督正处在“长牙”期，这并不是说人大监督还在“婴儿期”，立足于政治制度的历史长河，人大制度作为一套全新真实管用的政治制度在稳定成长，人大监督作为其中一部分自然也在摸着石头过河。仅就审议意见书来看，二十世纪80年代初，为提高地方人大常委会议事水平，解决“议而不决”“有话没人听”的问题，各地人大探索创制了“审议意见”，但因于法无据也曾面临落不下去的尴尬。一尘落定起新尘，2007年《监督法》首次将“审议意见”写入法律，但却是以“配角”的角度而非法定的监督方式，即没有明确地位與效力，也未就如何成文、以何文种、如何处理作出规定。此前，以安徽省人大等为先，各地又创设了审议意见书这种新的文种，南京市2004年印发《关于实行审议意见书的暂行办法》，采用了这种做法。即使不讨论《监督法》的不尽完善，就审议意见书而言，也包括“一府两院”的研究处理情况书面报告，“八股化”等诟病也比较多，出现了“文而不决”“说了也不听”这样的新问题。

各方有呼声。早在《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》中就明确提出，要对审议意见进行跟踪问效，由有关专门委员会、工作委员会督促有关方面进行整改，落实整改建议，改进相关工作，并及时向常委会汇报整改的进展情况。一段时间以来，尤其是党的十八大以来，在***新时代中国特色社会主义思想，具体说是在***总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想指引下，“让人大监督长出‘牙齿”的呼声越来越高。十三届全国人大一次会议记者会上，十二届全国人大财经委副主任委员尹中卿一番发言更是引起全网热议，他强调说：“让人大监督工作‘长出牙齿，取得实效，是人大所有专门委员会和人大常委会开展监督工作的追求，最终使人大的监督工作取得党和人民群众满意的效果。”新华社评认为，“人大监督工作‘长出牙齿，法律就会长出‘牙齿”。随着***总书记全过程人民民主重要论述和中央人大工作会议精神的推动落实，正确监督、有效监督、依法监督的呼声也越加强烈。

领导有指示。江苏省十三届人大常委会第七十三次主任会议通过的《关于加强和改进地方人大监督工作的意见》提出，要“强化监督工作跟踪问效。认真汇总整理常委会会议审议意见，采取条目式、清单式体例，精准明晰反映审议成果，做到可落实、可检查、可评估”，“相关专工委及时了解掌握审议意见处理进度，全过程跟踪监督，通过开展视察、检查等方式，督促审议意见有效落实，对具体问题做到整改一件、销号一件”。省人大常委会王燕文副主任在2020年度全省人大监察和司法工作座谈会上强调，“监督工作要将每一个环节落实到位，抓住突出问题一盯到底，敢于动真碰硬，让监督长出‘牙齿，推动有关方面有效实施法律、切实改进工作。”南京市十六届人大常委会第三十次会议第二次全体会议上，在谈到认真谋划好南京人大“十四五”工作时，市人大常委会主任龙翔要求，要“加大常委会会议审议意见落实力度，探索实行审议意见书条目式、清单式体例，真正做到可落实、可检查、可评估，对重要的审议意见探索采取当面交办机制，切实增强人大监督工作质效和权威”。

二、要解决的问题

以往的审议意见书相对地有三个不足，第一是存在“委员意见不够，调研报告来凑”的问题。这个问题有着既定的背景和根源，那就是议题审议前的工作做得不扎实，倒不是说常委会组成人员履职不力。一方面，专职组成人员几乎都兼着人大及其常委会工作机构的主要领导职务，除了岗位“一亩三分地”外，对其他领域议题心有余力不足是实情;兼职组成人员又大多兼着群团或企事业单位一把手，业务工作之外很难对所有的议题做深入的调查研究和考证。另一方面，各议题单位呈报工作报告往往不遵法定时限，《监督法》第十二条第二款规定，“常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。”但实操中，有的甚至踩着第一次全体会议的时间点报来，踩点报送的直接后果就是常委会组成人员对繁复的报告内容没有充足时间做深入的思考、研究和考证;加上会议议题多、议程又多在1-2天，有的报告甚至都来不及看完就要发言、就要表决。最终反映到审议发言上，从每次的分组审议会议记录来看，如果平摊到每一个议题，常委会组成人员发言的总量都难以全覆盖议题。为了解决这样的问题，结合组成人员发言情况，各地方人大及其常委会各工作机构起草时多有采纳部分调研报告内容，乃至来自于网络上的一些内容，以充实审议意见书的情况。但《监督法》又明确规定，审议意见书的提出主体是常委会组成人员。

第二是存在“监督要求宏观，支持效果有限”的问题。***总书记在谈及人大工作时，数次强调要把监督工作与支持“一府一委两院”依法履职结合起来，坚持监督和支持相统一。2021年7月10日，在第十三届全国人大常委会第四次会议闭幕会上，栗战书委员长就做好人大监督工作时强调，要“把监督‘一府一委两院工作同支持他们依法履行职责有机统一起来，寓支持于监督之中，形成加强和改进工作的合力”。只有诚心实意的监督才能起到推进工作的支持作用，审议意见书失之于宽、失之于严就不会形成推动工作加强和改进的合力。表现出来的具体问题主要有：一是意见书不见人不见事，在分组审议中，有不少常委会组成人员提出了许多的具体问题，但在开出的问题清单——审议意见书中均没有向有关部门（单位）提出。二是对审议发言过度提炼。审议意见书作为常委会印发的正式文书，考虑行文规范等要素自然必要，但过度提炼观点容易致使审议发言的原意失真。三是要求落实什么不清楚，问题意识、问题导向不够鲜明，对要求相关部门（单位）改什么、怎么改、要达到什么样的效果，没有具体的要求，等等。这就造成动辄数千字的审议意见沦为“八股文”，使承办部门（单位）办理的时候云里雾里、无从着手。

第三是存在“办理文来文往，说与做两张皮”的问题。2020年全国“两会”期间，全国人大代表、省人大代表、南京市人大常委会主任龙翔在审议最高人民检察院工作报告时，就“正当防卫”案件增量提出疑问，这个问号被原原本本送至最高人民检察院，张军检察长在了解后致电答疑近两个小时，并出具了加盖最高人民检察院印章的答复函，一时传为人大代表“说了不白说”的佳话。但就地方各有关部门（单位）落实市人大常委会审议意见的情况来看，则表现出了比较大的差距。经对近年来“一府两院”对专项工作报告的审议意见研究处理报告梳理，有几个问题比较突出。一是回避问题，所有的研究处理报告均未说明在接到审议意见书后做了哪些工作，没有针对市人大常委会组成人员提出的问题进行研究并提出具体的解决措施或给出路线图，全部“胡子眉毛一把抓”，为文而文问题突出。二是自说自话，不正面面对审议意见书提出的意见，比如，在2021年8月的常委会会议听取和审议某部门有关专项工作报告时，审议意见书提出“要……”，但在落实意见报告中，该部门答复说“2020年8月……”“今年1-6月，全市……”。三是文到即止，忽视与提出意见组成人员、市人大及其常委会有关工作机构的联系沟通，在落实过程中从不主动征求和听取意见，行文发送人大之后，意见办理工作即告结束，最终致使审议意见推动和支持有关方面工作的效果打了折扣。

三、“一张表格”的创新

为什么说给审议意见书加“一张表格”是一项创新举措呢？因为它是一项对已有定则的工作做加法的过程，更准确地来说，是 +1的过程，是开头、试水的过程。它解决了或者说为解决现存问题提供了一条新路，打了一个基础。其主要的特点在于（这里以同一个议题的过程来说明）：

始终立足一个统一的目的。每一个议题伊始，从制订总体方案，到每项视察、调研、考察具体工作方案，始终锚定以监督的方式支持“一府一委两院”履职这个目的。比如在听取南京市检察院有关专项工作报告议题之初，市人大监察和司法委就邀请市检察院分管负责同志和有关内设部室到人大座谈会商，初步了解工作现状、存在的难处，以及他们请求人大支持的内容，听取他们对总体工作方案安排的建议。在具体的监督活动中，采取针对性的监督方式，有重点地安排视察、调研活动，尤其是重点安排需要协调支持的活动，用监督之力把一个议题涉及的多个方面拢到一起，为进一步构建解决问题合力蓄积势能。

所有意见都有切实的出处。在听取和审议南京市检察院关于全市虚假诉讼检察监督工作情况的报告过程中，市人大常委会分组审议时，监察和司法委向每一个审议小组均派出工作人员参加，实事求是记录常委会组成人员的每一条发言意见。同时，参照会议记录组经组成人员审签的记录，确保不错记、不漏记、不复记。分组审议结束后，委员会主要领导又迅速召集碰头会，也邀请了市检察院到会听取各组意见的同志，听取和研究各组记录情况，进一步讨论甄别有关意见建议，确保每一条都出自常委会组成人员，也初步凝聚接受监督与给予支持的共识。

一张表格指向具体的问题。开个具体的清单，就是把摘过的部分连同“菜心”一起交给有关单位，让他们看到“菜”的本来面目，这就免去了“猜心思的烦恼”。在以往出具审议意见书的基础上，将审议意见书逐项逐条分解，列出若干“条目化”清单，以“内容+时间+责任部门”的形式将“具体事”分解，再以审议意见书附件的形式一并印送有关单位，从而达到“该谁落实”清清楚楚、“落实什么”一目了然的良好效果。在2021年的创新实践中，通过新加“一张表格”的方式，南京市人大常委会先后向市检察院、市法院、市监委附件发出审议意见目录表，分别分解明晰了四个方面13条、四个方面7条、五个方面18条具体意见，为审议意见落实情况反馈、客观评价打下基础。

打破了谁报告谁落实成例。参照《党政机关公文处理工作条例》，审议意见书以主送、抄送有别的方式行文报告专项工作的单位和其他需知单位，以往即使有需要其他部门（单位）落实的要求，也很难在行文中一一列明。審议意见目录表以其“具体”见长，则必然事无巨细。比如在审议市检察院虚假诉讼议题时，既向前延伸至公安侦查环节和律师、公证、仲裁领域，又向后拓展到法院审判、执行环节。通过延伸拓展监督链条，对专项工作的监督由“单位”向与“事务”协同转变，使监督从单一环节拓展至了“上下游”。

督促落实中积极协调推进。以往，虽然有地方性法规明文规定，要求“市人大及其常委会有关工作机构要加强与办理单位的联系和沟通”“跟踪督促审议意见书的办理落实”，由于没有具体的抓手，这项工作始终比较滞后。当审议意见具体化以后，则大不一样，比如南京市检察院有关议题审议意见目录表中提出，市检察院、法院、公安局、司法局要“建立健全事前监督、事中协作、合力打击的体制机制”，市人大监察和司法委监督跟进，协调支持市检察院、法院、公安局、司法局及其内设部（处、室）召开联动机制会商工作会议，并随后由上述四部门（单位）会签出台了《关于建立防范和查处虚假诉讼联动机制的实施意见》。

处理情况的报告逐项应答。在问题交办时增设“一张表格”，必然要求递交“答卷”也要对应一张表格，要求各有关部门（单位）以问题清单为导向，在形成报告落实情况的同时“逐项应答”问题清单。南京市政府研究处理《关于虚假诉讼检察监督工作情况报告的审议意见》的过程中，落实举措四个方面13项，完成4项、初步完成9项;市法院报告落实举措五个方面14项，完成13项、基本完成1项;市检察院报告落实举措十一个方面21项，完成15项、初步完成2项、列明完成时限4项，均阐明了措施和成效、具体时间和具体处室，举措清楚，结果明确，效果渐显。

四、两条经验启示

分别是：“牙齿”何以能长出来;“牙齿”因何能起作用。

（一）“一张表格”的创新能够成功的原因就是“牙齿”能够长出来的原因

第一，政治上坚定最为根本。中央和全国人大的指示是一以贯之的，省人大常委会的要求是一以贯之的，《南京市人民代表大会常务委员会关于试行审议意见书的办法》2004年就已出台，那为什么以往没有像这样的落实举措呢？归结起来还是具体执行者的政治领悟力不够，在贯彻落实***总书记重要讲话和指示批示精神、用全过程人民民主思想指导工作上存在薄弱环节。之所以在过去的一年中有了进步，根本上还是由于省人大常委会以《监督意见》的形式进一步具体明确了中央和全国人大“正确监督、有效监督、依法监督”相关要求，是南京市人大常委会坚定落实、常委会领导同志亲自推动的结果。实践证明，只要深刻认识、深刻领会、深刻把握***新时代中国特色社会主义思想，并在具体的工作中把党中央的决策部署不折不扣落实，就一定能够取得好的成效。

第二，思想上破冰至为关键。尤其是在《监督法》等上位法规体系不够健全、规定不够全面、要求不够具体的情况下，人大监督工作普遍存在不善、不敢、不想的问题，思想破冰的问题已经具有关键的性质，且不是轻轻松松说一说就能达到。南京市人大监察和司法委能够站在前列率先在思想上破冰有非常重要的作用，主要领导同志调整，现任市人大监察和司法委主要领导同志从市纪委、市委巡察机构领导岗位上转岗过来，这个特殊性对思想的破冰起到了非常重要的作用。众所周知，上述两个机构在工作方式上最大的特点是“问题导向”，问题整改清单制从发源到规范、推广，上述机构是实践探路的排头兵。政治上坚定的底气，敢于担当的作风，加上对“清单化”的熟之又熟，直接推动委员会全体按照要求动了起来，在实干中逐步破除了思想之冰。

第三，方向上正确极为重要。这个方向就是法治的方向。***总书记在中央人大工作会议上指出，要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。这也是***总书记首次明确提出“依法监督”的概念，依法监督可以说就是做好监督工作不能逾越的红线、底线。“一张表格”的创新之所以能够成功，正是因为其是依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序的创新，是追求有效监督的微创新。它没有创设新的监督程序、没有创设新的监督方式，而是坚定立足于《监督法》第十四条第一款，和《南京市人民代表大会常务委员会关于试行审议意见书的办法》第七条，对审议意见“交”的规定施之以有效抓手，并付之行动。

（二）“一张表格”的创新带出实效的原因就是“牙齿”能够咬合的原因

第一，始终聚焦于工作本身。“一张表格”的创设不是“换汤不换药”的“新瓶装旧酒”，而是围绕推动工作的实事求是。它以这样的思维呈现：问题在哪就指哪，谁有问题就点谁。南京市检察院第六检察部原主任胡彬华就曾对媒体表示说：“需要落实什么、该由哪个部门落实写得清清楚楚。没了责任切分上的‘模糊地带，谁也不敢在落实上打马虎眼了！”正是因为一切以工作为重，才有了工作上的合力，才让工作见了成效。

第二，充分尊重委员的意见。常委会组成人员是审议意见的提出者，最大限度地體现审议意见的法律执行力和约束力，就必须要首先把好审议意见的质量关，也就是要充分尊重常委会组成人员的原意、本意，对具体人具体事要原汁原味地转办。审议意见目录表以常委会组成人员签字确认的发言记录为蓝本，在了解其所提问题背景、实质、诉求的基础上，将不同组成人员所提问题合并同类项，然后作了进一步具体化交办，依法经过审签程序，体现了全体常委会组成人员的共同意志。

第三，形成推动落实的抓手。审议意见书是否真正落实，事关人大监督权的有效行使，也是彰显人大制度优势和权威的重要一环。附带“目录表”的审议意见书不仅让人“耳目一新”，给有关部门（单位）以压力，更重要的是它为人大及其常委会有关工作机构跟踪督促审议意见书的办理落实提供了有力的抓手，为克服重过程轻效果、重建议轻落实现象，从根本上补足“答非所问”“自说自话”的短板提供了有力支撑。

第四，切实改进了文风作风。文风连着作风。审议意见目录表改变了“中药铺”式的文风，印发审议意见书以讲清楚意见、说明白问题为要，要求各有关部门（单位）报告研究落实情况以讲清楚认识、出实在举措、定明确时限、求真切成效为要。由于从根本上扭转了行文的基础，落实的过程、举措、成效都是实实在在的，展现了硬朗的作风、果毅的担当，因而文章也就紧紧围绕着事情展开，文风自然而然显示出了简洁明快、思路清晰的特点。

（作者单位：江苏省南京市人大监察和司法委员会办公室）