用“四问该不该”把好预算关让人民美好生活更有保障

薛睿杰

一般公共预算收支情况、政府性基金收支情况、国有资本经营预算收支情况、社保基金收支情况……五十多个财政收支情况报表、两千六百多个收支项目、两万余个数据指标、一尺厚的文件材料，这是每年北京市人代会批准预算报告时，代表要审阅的文件体量，加上一些材料“事”和“钱”关系表述不够清晰，曾让一些非财经领域代表“看不懂、读不完”，感叹“借我一双慧眼”。

为了推动政府编制好预算报告，解决好每项民生工作“事该怎么干、钱该怎么花”的问题，发挥好政府、市场、社会作用，安排好项目轻重缓急次序，本届市人大常委会提出预算审查“四问该不该”指南，并逐步发展成为工作理念、经验做法、报告体例和工作机制。

在“钱该不该花、该不该政府花、该不该花这么多、该不该当下花”的审视下，一笔笔民生该花的钱补足到位，一项项重复支出的钱统筹管理，一件件不该政府花钱的事重新论证，一批批民生急需的事向前推进，一个个民生保障细化标准形成，预算编制更加科学，“事”和“钱”的关系更加清晰，人民群众的幸福生活更可度量、更有预期。

一问“钱该不该花”：推动民生该花的钱补足到位

“钱该不该花”既是市人大及其常委会预算监督关注的问题，也是审议相关议题时研究的问题。市人大及其常委会2021年组织12539人次市人大代表参加调研座谈和议题审议活动，带着“四问该不该”提出意见建议，推动政府梳理“该干的事”“该花的钱”，让群众“七有”“五性”需求得到更好保障。

解决群众“急难愁盼”问题的钱舍得花。“一人失能，全家受累。”长期护理问题是全市约四十万失能半失能老年人的痛点，是群众普遍关注的“急难愁盼”问题。本届市人大及其常委会通过议案督办、审议报告、专题调研等方式，推动市区政府整合财政拨款、非财政拨款、部门存量资金等各类资金资源，不遗余力啃下这块“硬骨头”。2021年初在市十五届人大四次会议上批准通过的预算报告，要求按照每人每月200元至600元标准，为全市14万重度失能老年人发放护理补贴6亿元。

而在11月召开的市十五届人大常委会第三十五次会议上，结合专题询问长期护理保险制度试点情况，推动政府对标对表国家有关构建“以居家长期护理为基础、社区长期护理为依托、机构长期护理为支撑的养老护理体系”的目标，梳理“该干的事”“该花的钱”，以实现城乡居民应保尽保、积极发展家庭护理型养老床位为重点，推进各项优质服务资源向老年人的身边、家边和周边聚集，把该花的钱补足到位。参加专题询问的施颖秀代表说：“为了老年人幸福生活，政府舍得花钱。比如，代表指出安宁疗护院数量不足，政府答复每区将至少新建一个安宁院。”

稳定群众幸福生活预期的钱舍得花。2018年至2020年，本市每年投入36亿元实施学前教育三年行动计划，新增23万个学位。不少代表担心相关投入“告一段落”，剩余10%适龄儿童不能就近入园问题被耽搁。2020年，市人大常委会通过审议学前教育三年行动计划情况报告，指出“入园难”仍然存在、财政补贴不能覆盖办园成本、公办民办园教师待遇差别大等问题，推动政府在2021年投入37亿元，继续增学位、提质量。而在2021年初审2022年预算报告时，相关安排提升至46.4亿元，为家长和幼儿园吃下“定心丸”。

安丽娟、张晓艳代表多年来为推动解决“天价园”读不起、“平价园”入园难问题奔走呼吁，参加了相关报告审议工作，见证全市幼儿园收费基本降到每生每月750元左右。在2021年底参加预算初审工作时，给教育部门提出的问题是：“以发展优质均衡学前教育为核心，怎样构建符合需要的支出标准？”教育部门给出让她们满意的细化标准：市级财政提供1000元/月生均定额补助、5元/天·平方米租金补助、10000元/生一次性扩学位补助等。“在明年市人代会上，将重点关注新政策，推动学前教育高质量发展有更加稳定预期”。

效果不好要重估、不该花的要压减。近年来，本市在全国率先开展全成本预算绩效管理，绩效节支261.4亿元，压减一般性支出159亿元，三公经费减少39.8%。连续四年参加预算初审的刘峰代表说，这些成绩有代表监督推动的贡献。“比如，2020年代表们带着‘钱该不该花的理念，围绕‘十四五规划编制开展了公共财政发展专题调研。”代表们提出的“改变课题按科室固定分配、按照需要申请、压缩经费用于民生”等建议得到采纳，当年压缩市级党政机关课题经费1.5亿元。

连续十四年参加预算初审工作的卫爱民代表深有感触地说，“四问该不该”就像一双“慧眼”，不仅让代表增加了思考的维度，而且让各领域代表都能发声、发出有分量的声音，将监督工作切实变成增进民生福祉过程。

为推动政府编制好预算报告，2021年10月至12月，在预算初审工作基础上，还开展了为期三个月的市人大专门委员会审查对口部门预算活动。通过这个“季审”，压缩不必要花的钱近3亿元。市人大监察和司法委发现，某单位数字证书更新费用今年执行率为66.67%，执行效果不好，在没有分析原因的情况下，明年预算安排却增加10%。市人大民宗侨外委也发现个别项目绩效指标设置不合理、预算编制硬约束要求不到位等问题。根据人大反馈意见，相关单位按照“零基预算”和“改变不合理固化投入”要求，对项目预算进行了重新评估和调减。

二问“该不该政府花”：坚持财政支出公共性、公平性、公益性

预算监督工作，监督的是“钱”，推动的是“事”，理顺的是政府、市场、社会关系。市人大代表带着“四问该不该”参加立法监督调研，推动政府解决好各方角色“错位”问题，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用和社会作用，更好满足人民对美好生活向往。

坚持财政支出公共性，避免滥用“政策倾斜”。一些支出本应由市场主体承担，却以“政策倾斜”为由转嫁给政府，这是预算监督中屡审屡有的问题。杜海霞代表在2021年10月参加公共文化服务保障条例立法调研时，发现有的部门直接出资帮助市场主体开展戏剧演出、文化宣传、表演活动，造成对其他市场主体的不平等待遇。在“季審”时，她把相关事例作为典型，建议政府进一步划清政府和市场边界，营造公平有序市场环境和营商环境。“市场的事情交由市场主体，政府要做好市场秩序的监管者和公共服务的提供者。这样更有利于激发市场主体活力，增强经济发展动力。”

坚持财政支出公平性，同等情况同等对待。一些工作由于缺乏市区统筹、部门统筹，形成同等情况不同政策的现象。刘颖代表在2021年5月至7月医院安全管理秩序管理规定执法检查中，发现同样是安装安检门，市属医院购进成本得到市里补贴，区属医院有的得到所在区补贴，但是有的医院自己承担，建议统一补贴标准。郑红强代表在检查中建议政府出台统一支出政策，推动医院社工制度在全市各类各级医院普及。“医院社工帮助患者解决对症挂号、报销手续方面难题，起到很好作用，建议政府研究推动相关工作发展。”

坚持财政支出公益性，提供更多公益服务。公益服务在满足群众“七有”“五性”需求方面有独特优势。在生活垃圾管理条例和物业管理执法检查中，陈芳代表发现解决社区“飞线充电”正反两方面经验。“同样是财政资金建设新能源车充电桩，有的社区作为商品出租给居民个人，其他居民不能使用，造成‘充电难。有的社区公益服务项目面向全体居民，得到群众普遍接受。”根据代表反馈的情况，市里出台政策明确小区等公共场所只能安装公益性充电桩，解决过去个人“抢装”充电桩问题。

市人大预算工委主任刘星表示，“四问该不该”既是工作理念、指南、做法、经验，也是市人大财经委、预算工委预算监督报告的视角和切入点。2021年“季审”活动中，市人大财经委按照“四问该不该”+“问题清单”体例形成初审报告，反馈给政府研究办理，进一步理顺预算报告中“事”和“钱”的关系，切实增强正式提交大会审查的预算报告的可读性和可审性。

市委人大工作会议对本市人大预算监督“四问该不该”理念和实践创新给予明确肯定。刘星说，在市委领导下，市人大常委会将审议通过关于加强市级预算审查监督的决定，进一步健全“年审+季审”为主要形式、“四问该不该”为切入点的预算审查监督工作机制。

三问“该不该花这么多”：推动重复支出的钱统筹管理

重复支出也是屡审屡有问题，2021年“季审”就发现不少部门存在信息化项目重复建设问题。市人大财经委建议财政部门建章立制，从源头减少重复投入。推动各部门在编制预算报告时，加强项目前后、部门内部、部门之间、市区之间“事”和“钱”的统筹。

加强项目前后财政支出统筹。在2020年开展学前教育三年行动计划落实情况的监督调研中，市人大教科文卫委发现，一些幼儿园新建教学楼存在重复投入和资金浪费的问题。住建部门按照基本使用标准装修教学楼，但是一些幼儿园接收项目后会按照新标准重新装修。原来的装修没有任何利用就被铲除，造成了较大浪费。市人大教科文卫委提出这个问题，并持续关注后续整改情况。一年来，政府加大项目前后装修工作统筹管理，避免了重复装修问题，有效节约了国家资源。

加强部门内部财政支出统筹。市人大农村委发现，一个部门内部围绕“乡村振兴科技”重复设立17个项目，围绕“创新团队建设工作”重复设立11个项目，建议统筹解决“小”“散”问题。市人大城建环保委也发现，有的部门申报信息化项目多达20余项，申报宣传项目10余个，档案整理分散在各业务处室，仅申报档案整理项目将近10个，建议做好“事”和“钱”的统筹管理。

加强部门之间财政支出统筹。市人大财经委发现，围绕“人工智能”一个非关键技术，五个科研单位相同路径重复研究，建议加大整合统筹力度。市人大农村委也发现，都市型现代农业发展政策统筹力度不够，重复投入与投入不足问题并存，建议市区强化政策集成和资金协同，建立涉农资金统筹整合长效机制。

建立健全项目支出监督机制。具体项目支出监督机制不健全也是屡审屡有问题。某单位一次原本只需要解决马赛克松动问题的“外墙装修”，由于增加保暖项目，装修费用一下增加到499万元。为此，市人大财经委建议政府“以案为鉴”，完善点面结合的支出监督机制，将“大账”和“细账”全面纳入监管体系。

为了让代表有更充分时间审查账本，“算清大账、算精细账”，本届市人大及其常委会除了建立“季审”制度，还建立季度经济形势分析制度、市区人大预算联网监督系统、第三方会计师事务所辅助审查机制，为代表“看懂、看清”账本提供“放大镜”。

四问“该不该当下花”：推动民生急需的事向前推进

从围绕市委“战疫”部署制定实施“强化公共卫生法治地方立法修法计划”，到落实国家“三孩”政策修订计划生育条例，地方立法推动“当下该办的事”“当下该花的钱”的落实。市人大代表带着“四问该不该”指南，积极推动地方立法与法规实施，保障党中央决策部署和市委工作要求落实。

推动全市中心任务的落实。冬奥筹办，国之大事。代表带着“四问该不该”指南积极调研相关工作，发现公共场所外语标识更新是“当下该花的钱”，加强“窗口部门”外语服务是“当下该办的事”，提出相关法规案，推动出台全国首个国际交往语言环境建设地方立法，塑造开放包容和热情好客城市印象，为冬奥盛会营造了良好的城市环境。生态涵养区是新版北京城市总体规划最大亮点。代表在相关法规执法检查中发现多元化生态补偿是“当下该办的事”，推动政府在2022年市级政策性转移支付资金中增加份额。

推动法规各项规定的落实。2021年开展的突发公共卫生事件应急条例执法检查，紧扣法规有关疫情防控“四方责任”展开，五千多名市、区人大代表参加。針对织密基层公共卫生网底这个“当下该办的事”，推动“一刻钟公共卫生服务圈”以及基层应急能力建设。根据本市2021年新修订计划生育条例关于“本市对提供普惠托育服务的机构给予补助”“生育夫妻享受规定的奖励与社会保障等待遇”等规定，推动政府完善相关补贴标准和发放方式，保障了“三孩”政策落实。

推动“接诉即办”诉求的落实。12345热线充分记录群众反映的“当下该办的事”。在专题询问“以迎冬奥为契机推进群众体育健身活动情况”时，把一万余群众集中反映的“增加公共健身场所、加强科学健身指导、建立健身设施维护机制、保障儿童老人健身安全”等作为重点，推动政府解答和解决好相关问题。在专题询问长期护理保险试点进展时，推动政府把两万余名群众的关切作为重点，加快建设人人享有、公平可及的长期护理服务体系。

市人大常委会主任李伟在2021年12月2日召开的市人大财经委扩大会议上，对“季审”活动成效和“四问该不该”指南作用给予肯定，提出要深化人大预算审查监督重点拓展改革，聚焦“四问该不该”，以“年审+季审”为抓手，用好预算联网监督平台，创新方式方法，提高预算审查监督的质量和效益，督促和支持政府制定好政策，编制好、执行好预算，确保党中央决策部署和市委工作要求得到有效贯彻落实，增强人民群众获得感。

（作者单位：北京市人大常委会研究室）