“一委两院”提请人事任免事项可否使用议案这一文种

武春 武香君

多年来，一些地方的监察委员会、法院、检察院（以下简称“一委两院”）提请本级人大常委会人事任免事项使用的文种，有的使用“报告”，有的使用“请示”，有的使用“议案”。实践中，应该使用何种文种一直存在不同的看法，特别是能否使用“议案”存在两种截然对立的观点。那么，“一委两院”向本级人大常委会提请人事任免事项究竟可否使用议案这一文种？

地方组织法第二十二条规定，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，县级以上的地方各级人大代表十人以上联名，乡镇的人大代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。地方组织法第五十二条规定，县级以上的地方各级人大常委会主任会议、县级以上的地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委會组成人员五人以上联名，县级的人大常委会组成人员三人以上联名，可以向本级常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案。从中可以看出，地方组织法对在人民代表大会和人大常委会会议上提出议案的主体作了明确的规定。法律没有关于地方“一委两院”可以向人大及其常委会提出议案的规定。如果将根据地方组织法第二十二条和第五十二条规定提出的议案称之为“一般性议案”，则“一委两院”向人大及其常委会提出“一般性议案”没有法律依据。

关于议案的含义，法律没有明确的解释，但经过多年的实践，向本级人大及其常委会提出议案的含义已基本形成共识：“议案是指由法定主体依法向本级人大或其常委会会议提出，要求对有关事项和问题予以审议并作出决定的议事原案。”根据此共识，可以看出议案的特征为：一是提出的主体法定，二是内容必须属于本级人大或其常委会的法定职权。因此，只要符合这两个条件，就应视为议案，或者说就是议案。

实际上，对于一些特定的事项，法律有单独明确的规定。如，监督法第四十五条规定，县级以上地方人民法院和人民检察院可以向本级人大常委会提出撤销人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的职务案。从中可以看出，关于“两院”的撤职案，提出主体是法律的明确规定，撤销这些职务是人大常委会的法定职权，“两院”的撤职案完全符合议案的两个条件。因而，“两院”的撤职案就是议案。值得注意的是，“两院”的撤职案不是按照地方组织法第十八条和第四十六条的规定提出的，而是按照监督法的单独规定提出的。笔者将按法律单独的规定提出的议案称之为“特别议案”。

实际上，关于人事任免事项，法律对地方“一委两院”都作了单独的规定。监察法第九条规定，地方各级监察委员会副主任、委员由监察委员会主任提请本级人大常委会任免。法院组织法第四十三条规定，地方各级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由院长提请本级人大常委会任免。检察院组织法第三十八条规定，地方各级人民检察院副检察长、检察委员会委员和检察员由检察长提请本级人大常委会任免。从这些规定可以看出，对人事任免事项，提出主体是法律的明确规定，内容是人大常委会的职权范围，完全符合议案的两个条件，因而这些人事任免事项，“一委两院”完全可以以议案的形式提出。只不过这些人事任免案是“特别议案”而已。

值得注意的是，除监察机关外，我国党政机关、人大机关、审判机关、检察机关、军事机关各自都制定了自己的公文处理办法（条例），党政机关、审判机关、检察机关的公文处理办法（条例）中都有“议案”“报告”“请示”这三个文种。“议案”“报告”在地方组织法中都有规定和要求，但“请示”在地方组织法、法院组织法、检察院组织法中并没有提及。这表明，有的文种涉及法律的规定，有的文种没有涉及法律的规定。

各个机关公文处理办法（条例）中规定的文种大同小异，但相同的文种含义不尽一致。如，人民法院公文处理办法规定，“报告”适用于向同级人大及其常委会、上级机关汇报工作、反映情况、回复询问;“请示”适用于向上级机关请求指示、批准;“议案”适用于各级人民法院依照法律程序向同级人大或其常委会提请审议事项。人民检察院公文处理办法规定，“报告”适用于向上级机关汇报工作、反映情况、回复询问;“请示”适用于向上级机关请求指示、批准;“议案”适用于各级人民检察院按照法律程序向同级人大或其常委会提请审议事项。比较“两院”公文处理办法可以看出，“议案”和“请示”含义相同，但“报告”的含义明显不一样。法院公文处理办法中的报告适用于向同级人大及其常委会报告，检察院公文处理办法中就没有此规定。

仅从“两院”公文文种的含义看，“请示”针对的是上级机关，由于人大常委会不是本级法院、检察院的上级机关，因而“两院”向人大常委会“请示”不符合其自身公文处理办法中关于“请示”的规定。“议案”的规定，类似于地方组织法中的“一般性议案”，是否和地方组织法相抵触还有争议，这又是一个另外要讨论和研究的问题了。

不管是哪个机关的公文处理办法（条例），都不是法律的规定，如果公文文种涉及法律的相关规定，就应按法律的规定实施。由于“一委两院”向人大常委会“报告”是法律的规定，因而“一委两院”向人大常委会“报告”人事任免事项当然是可以的。由于法律没有关于“一委两院”向人大常委会“请示”的规定，因而“一委两院”向人大常委会“请示”人事任免事项没有法律依据。再者，“两院”向人大常委会“请示”也不符合其自身公文处理办法中“请示”的含义。根据“报告”和“议案”的含义，笔者认为，“一委两院”的人事任免事项使用“报告”不如使用“议案”精准。“一委两院”的人事任免事项，应和政府提请的人事任免事项一样，统一使用“议案”为好 。

（作者单位：安徽省凤阳县人大常委会，凤阳县人民法院）