支持规范保障代表依法履职推动新时代代表工作提质增效

李伯钧

我1987年至2019年在全国人大常委会机关工作，对人大代表工作渐行渐悟、情感有加。记得2001年6月，陪同全国人大常委会副委员长姜春云就代表法实施情况在湖南调研，起草领导讲话稿的题目就是“深入贯彻实施代表法、充分发挥人大代表作用”。时值今年4月代表法公布施行30周年，认为有必要对此进一步强调，真正把代表法规定落到实处，推动新时代人大代表工作提质增效。

一、代表法的制定和修正

（一）代表法的制定

当今世界上许多国家，都是通过制定专门的议员法，对涉及议员的有关问题作出规定，来保证议员作用的发挥。我国在1992年前，并没有一部关于人大代表的专门法律，有关人大代表工作的一些规定只是散见在宪法和有关法律中。六届全国人大以来，社会各方面要求制定代表法的呼声很高，许多全国人大代表也通过提出议案或者建议的方式对此强烈呼吁。

全国人大常委会副委员长彭冲1987年11月在一次座谈会上说，人大代表是有法律身份的，不是一般老百姓。我们想拟出一个人大代表法，规定人大代表到底有什么权利，否则人家不晓得人大代表是干什么的。这个法很重要。六届拟不出来，以后要争取拟出来。1990年9月他在一次座谈会上讲，要使人大工作进一步制度化、法律化。没有监督法、代表法，人大在行使职权、开展工作时，好多事就无所遵循，不能依法办理。监督法、代表法是带有基本法性质的两个法，我们把这两件事办好了，今后做好人大工作、搞好人大自身建设都有了保证，在坚持和完善人民代表大会制度方面就是大大地前进一步了。这两个法是坚持和完善人民代表大会制度的重要法律，也是人大40年的实践经验的总结。

根据立法计划安排，20世纪80年代末90年代初，七届全国人大常委会着手研究起草代表法的工作。制定代表法的指导思想是：以宪法为依据，从我国的国情出发，总结代表工作和代表活动的基本经验，对人大代表的权利和义务，以及在执行代表职务中需要和可能解决的问题，作出实事求是的规定，使代表工作和代表活动进一步规范化、制度化。1991年11月，中央政治局讨论了全国人大常委会党组报送的代表法草案;七届全国人大常委会二十三次会议于当年12月对这部草案作了初次审议，二十四次会议于1992年2月再次审议并决定提请七届全国人大五次会议审议。1992年4月3日，七届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（简称代表法），并于当日公布施行。

代表法共有6章44條，除了总则和附则外，分别对代表在本级人民代表大会会议期间的工作、代表在本级人民代表大会闭会期间的活动、代表执行职务的保障、停止执行代表职务和代表资格终止等内容作了规定。这些内容规定，不少来自宪法和有关法律，同时根据实践经验和需要有许多创新，突出明确了代表依法执行代表职务的内涵、要求和履职规范、保障等。代表法是关于我国各级人大代表的专门的、基本的、重要的法律，其公布施行使人大代表工作走上了有法可依的轨道，对于保证和发挥代表的作用、夯实人大及其常委会工作基础、坚持和完善人民代表大会制度，具有十分重要的意义。

（二）代表法的修正

代表法在2009年至2015年间作了三次修正，现行代表法共有6章52条。

第一次修正，是适应完善中国特色社会主义法律体系的需要，根据2009年8月十一届全国人大常委会十次会议通过的关于修改部分法律的决定，对代表法原来第三十九条的若干表述作了修改。

第二次修正，是为了落实2005年5月中央9号文件（即中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的通知）和党的十七大有关精神，2010年8月和10月十一届全国人大常委会经十六次和十七次两次会议审议最后作出的。这次修改代表法的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出的“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”的要求，深入总结实践经验，特别是要深入总结中央9号文件实施以来各地好的做法，围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，统筹兼顾，着力完善制度，充分发挥人大代表作用，增强人民代表大会的生机和活力，坚持和完善人民代表大会制度。这次修改的重点有如下四个方面：一是进一步明确代表的权利和义务，代表优先执行代表职务;二是进一步细化代表的履职规范，对代表在会议期间的工作和闭会期间的活动提出具体要求;三是进一步加强对代表履职的保障，增加代表知情履职学习和参与有关活动等规定;四是进一步强化对代表的监督，将第五章的章名修改为“对代表的监督”等。

第三次修正，是贯彻落实2015年6月中央18号文件（即中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的通知）精神，为加强县乡人大工作和建设提供法律保障，根据 2015年8月十二届全国人大常委会十六次会议通过的关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定作出的。这次修改主要是进一步加强和完善基层人大代表工作，包括增加规定县级人大代表列席专门委员会会议、乡镇人大代表根据乡镇人大主席团的安排参加闭会期间活动和述职报告等。

重温代表法的制定和修改经过，是为了进一步提高对代表法的认识，准确领会代表法制定和修改的本意，重点是依法并从实际出发，支持、规范和保障代表依法履职，充分发挥代表作用。***总书记指出，宪法法律对代表的地位、作用、权利、义务等都作出了明确规定，各级国家机关都要支持和保证代表依法履职，这是人民当家作主的重要体现，是各级国家机关的法定职责。全国260多万名五级人大代表充分发挥作用，当好桥梁纽带，忠诚为党和人民履职尽责，就能够凝聚和激发各方面积极性、主动性、创造性，汇集起全社会团结奋进的磅礴力量。在2021年10月中央人大工作会议上还特别强调，各级人大常委会要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职。支持、规范和保障代表依法履职，充分发挥代表作用，是代表法的精髓，也是做好人大代表工作进而做好人大及其常委会工作的关键。人民在国家经济与社会生活中处于主体地位，是通过人大代表作为人民代表大会的主体地位实现的，所以必须支持代表依法履职。在社会主义市场经济、依法治国和新时代的历史条件下，代表工作也遇到了一些新情况、新问题，所以必须规范代表履职行为。人大代表履职的兼职特点，社会上各方面对人大代表地位和作用认识的现状，决定了必须服务和保障代表依法履职。支持、规范和保障代表依法履职是辩证的、统一的，首先是要支持，当然还要规范，更要保障，代表法的制定和修正，这些年代表工作的建康开展，充分地体现了这一点。

二、代表法的实施

30年来，由于各级人大和各方面的积极努力，代表法得到了比较好的贯彻实施，代表依法履职的责任感和使命感增强，充分发挥代表作用成为代表工作、坚持和完善人民代表大会制度的生动实践，对推进社会主义民主政治建设和经济与社会其他各方面的发展产生了积极的影响。

人大代表自觉促进代表法的实施。各级人大代表依照代表法正确认识和认真执行代表职务，注意处理好会上工作与闭会活动、行使权利与履行义务、集体行使职权与个人行为、代表整体利益与局部利益、做好代表工作与本职工作等的关系，通过各种方式密切联系人民群众，自觉接受原选区选民或者原选举单位的监督，得到了人民群众的信赖，在经济与社会生活中发挥了不可替代的重要作用。

人大及其常委会认真组织代表法的实施。按照代表法的规定，各级人大认真做好人大会议期间的代表工作，通过改进会议组织形式、提高审议质量等方式努力提高民主决策、科学决策、依法决策的水平，努力把人大会议开成民主、团结、求实、奋进的会议。在闭会期间，各级人大常委会或者乡镇人大主席团认真组织代表视察、专题调研和代表小组等活动，注重提高代表议案和建议的提出和办理质量，扩大代表对常委会活动的参与，有关办事机构和工作机构为代表执行代表职务提供周到、细致的服务和保障，不断提升了代表工作和常委会工作的水平。

全党全社会大力保障代表法的实施。实施代表法决不仅仅是人大的事情，也是全党全社会的事情。根据代表法的规定，国家和社会在各方面为代表履职提供保障，社会上的组织、个人尊重和支持代表执行代表职务。各级党委将人大代表工作纳入工作日程的重要内容，为代表履职提供了坚强的政治保证。

代表法实施总的情况是好的，但在实施过程中也遇到了一些问题。一方面，要解决有的代表对代表地位和作用认识不够到位、对履职方式把握不够准确因而履职不够积极主动有效等问题;另一方面，要解决一些方面或者地方对代表依法履职重视、服务和保障不够得力等问题。属于思想认识上的问题，要通过广泛的宣传教育来解决;属于工作实践中的问题，要通过采取得力的措施来解决;属于法律本身的问题，要通过法律的不断完善来解决。针对社会上的一些组织和个人对代表法的理解和执行还不完全尽如人意的情形，要通过各种方式，使各级党委更加重视代表法的实施，使人大及其常委会更加有效地组织代表开展工作和进行经常性活动，使“一府一委两院”按照代表法的规定对代表履职提供足够的支持和保障，努力营造一个有利于人大代表执行代表职务的良好社会环境，从而保证代表法的规定在实际生活中得到全面落实。

回顾代表法的实施过程，很重要的一个启迪就是要正确处理代表工作依法开展和创新发展的关系。公权的行使遵循“法无授权即禁止”的原则，人大非常讲究依法按程序办事。做代表工作要“法人法语法行”，即要做法律人，讲相关的法律语言，行动上自觉践行有关宪法法律的规定，言必合法、行必守法;还要做到“四个遵从”，即有法从法、无法从法律问题解释、无解释从政策、无政策从惯例。代表工作在实践中也容易形成思维定势，导致创新不足、保守有余，影响代表作用的发挥。代表工作不能够翻烙饼、就地打转儿，总是“涛声依旧”“重复昨天的故事”，需要螺旋式上升、波浪式前进，从实际出发鼓励探索和创新，保持与时俱进，但前提是依法办事，不能违背宪法法律的原则和精神。这些年特别是党的十八大以来，靠实践推动、靠群众推动、靠组织推动，全国各地人大的代表工作涌现出了许多丰富多彩的创新案例，积极回应了人民群众和社会的关切以及实践的需要，也激活了现有法律规定、弥补了有关政策缺失。需要做到不抵触、有特点、可操作、重实效，规定动作不走样（做到位）、自选动作有特色（有亮点），坚持顶层设计与基层创新结合，以实践创新驱动代表工作的新境界、新发展。代表工作在实践中创造的好的经验和做法，经过实践检验的、具有显著优势的，要及时总结，成熟的可以上升为制度、转化为法律。对一些探索有关方面有不同看法或者有争议的，则要实事求是地认真加以分析研究，体现宪法法律原则和精神的，符合人大工作发展实际需要的，加以规范、引导和完善，否则，要及时加以纠正或者叫停。还要形成一套科学的评价体系，注意避免代表工作法律制度建设和执行的形式主义，强调法律制度的落实和实施即执行力。

三、充分发挥人大代表作用是代表法的核心和要求

代表法第一条开宗明义：“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法。”充分发挥人大代表作用，是代表法的核心和要求，也是代表工作的出发点和落脚点。人大代表作为国家权力机关组成人员发挥的作用，就是代表法在总则中规定的，全国和地方各级人大代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权，参加行使国家权力。从法律上明确规定人大代表的作用，对代表作用的发挥加以支持、规范和保障，是代表法制定的主要目的。我国的根本政治制度以人民代表大会来命名，人民代表大会在国家政权体系中处于主导、核心和基础的地位，其职能体现和发挥，都依赖于作为人大主体的人大代表作用的发挥。

历届全国人大常委会都重视人大代表作用的发挥。九届全国人大常委會委员长李鹏当年讲，代表工作是篇大文章，至今尚未破题，要“继续探索如何更好地发挥代表作用的新的形式和做法”。2000年5月在陕西一个会议上他说，关于如何发挥人大代表作用的问题，现在还没有得到很好的解决;2003年3月在参加十届全国人大一次会议重庆代表团审议时又讲，如何发挥各级人大代表作用，是一个并没有完全解决好的问题。如果把人大代表工作比作一篇大文章，那么现在应当说已经破题了，进入21世纪特别是党的十八大以来，已经有了突破性的进展。

十届全国人大常委会在往届的基础上更加重视代表工作，促成了2005年5月中央9号文件的出台。由此导致的2010年10月十一届全国人大常委会对代表法的第二次修正，为加强和改进代表工作、充分发挥代表作用提供了更加有力的法律依据。党的十八大以来，在以***同志为核心的党中央坚强领导下，人大工作取得历史性成就，代表工作也全面深化、蓬勃发展。十二届全国人大常委会的代表工作有许多新举措。2015年8月全国人大常委会对代表法的第三次修正，为在新形势下开展代表工作提供了更为完备的法律保障。十三届全国人大常委会，注重以***总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想以及关于人大代表工作的重要论述为指导，认真履行支持和保障代表依法履职的法定职责。2019年中制定的加强和改进全国人大代表工作的具体措施，对代表工作进行统筹谋划、总体部署、全面推进。在2021年10月的中央人大工作会议上，***总书记指出，要充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。栗战书委员长强调，切实做好人大代表工作，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。这些年来，地方各级人大及其常委会也把代表工作作为一项重要的基础性工作扎实开展，积累了许多行之有效的好做法、好经验，其中不少已经上升为法规、制度规定，为人大代表发挥作用做了大量卓有成效的工作。

需要指出的是，党的十八大以来，党和国家的有关文件特别强调发挥人大代表在党和国家与人民群众之间的桥梁纽带作用。这就是人大代表在本级人大会议期间和闭会期间，忠诚为党分忧，忠实为民代言，依法履职尽责，体察民情、反映民意，宣传和组织群众，在党和国家与人民群众之间下情上送、上情下达，并善于在联系群众、接触实际中发现带有普遍性、共性、典型性等问题，推动从制度上、法律上、政策上予以解决，努力做到为人民群众排忧解难、为党和国家排忧解难。不少地方的人大代表发挥作用，在实践中还努力做到“五同”，即与党委同向、与人大常委会同拍、与“一府一委两院”同力、与人民群众同心、与新时代同步;做到“顶天立地”，即吃透上面精神上连大局，深入实际、基层、群众下接地气。

2021年11月印发的《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进人大工作的意见》指出，新时代提升人大工作质量和水平，很重要的就是充分发挥人大代表作用。这个意见从把好人大代表“入口关”、密切国家机关同人大代表的联系、密切人大代表同人民群众的联系、推进人大代表议案建议内容高质量和办理高质量、强化人大代表履职服务保障和管理监督等5个方面对此提出了要求。结合对代表法的进一步学习实施，根据中央文件的规定，各级党委和国家机关都要遵循和把握代表工作规律，尊重代表主体地位和权利，及时研究解决人大代表工作中遇到的重大问题，从各个方面为代表作用的发挥提供足够的支持和保障。国家机关密切联系人大代表、人大代表密切联系人民群众，确保做到真联系、取得真效果。人大常委会要把代表工作放在与立法、监督等工作同等重要地位看待，围绕中心大局工作深化拓展、健全机制，依靠代表做好人大及其常委会各项工作，办事机构和工作机构要为代表依法履职提供高质量的服务和保障。要努力把代表的地位和作用，从宪法法律条文转化为活生生的实践，使代表工作更好地体现时代性、把握规律性、富有实效性。

还要重视代表工作理论研究，这项研究是个富矿，有待进一步发掘。代表工作面临一些深层次的问题，例如，代表作用的发挥与坚持党的全面领导，如何在思想上和行动上加以统一;代表如何更密切联系人民群众，履职如何获得必要的服务保障;究竟如何对代表履职进行管理监督，建立健全激励约束机制等，在理论上都有待于深入研究和解决，这对于更好地、充分地发挥人大代表作用以及代表法的进一步完善非常重要。在现有的政治和法律框架内，代表工作理论研究讲政治要求、讲法律力求、讲群众诉求、讲实际需求，以推动代表工作更好适应时代要求、应对时代挑战、回答时代课题。集中到一点，还是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，充分发挥代表作用，这是开展好人大代表工作的根本政治、组织和活动的原则。代表工作有很大的提升空间，看成绩更要看问题，注意扭住问题短板，在补短板强弱項上下功夫，通过理论研究解决实际困难和问题，努力讲好中国的人民代表大会制度、人大和人大代表的故事，在这方面增强全社会的意识、增进国际社会的认识和认同。

改革开放特别是代表法公布施行以来，人大代表工作筚路蓝缕、成就斐然，成为各级人大及其常委会工作的突出亮点。我们应以代表法公布施行30周年为契机，在全社会广泛深入地开展代表法的学习宣传教育活动，使这部关系人民当家作主的法律家喻户晓，使代表法的基本内容为全社会所了解，毫不动摇地把人民代表大会制度切实坚持好完善好发展好，理直气壮地把代表法认真贯彻好实施好落实好，与时俱进地把人大代表作用充分发挥好实现好保护好，以此来推动新时代人大代表工作提质增效，践行***总书记提出的人大“四个机关”的定位和要求，为坚持和完善人民代表大会制度，夺取全面建设社会主义现代化国家的新胜利，作出新的更大的贡献。

（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员）