中国立法透明度指数报告（2021年）

刘雁鹏

通过对全国人大常委会和31个省、自治区、直辖市人大常委会门户网站进行评估，发现部分地方人大越发重视人大立法透明度工作，推动立法过程应公开尽公开;同时，往年评估过程中发现的诸如公开不及时、公开不到位等部分问题依然存在。

“夫立法之大要，必令善人劝其德而乐其政，邪人痛其祸而悔其行。”[1]立法之根本目的是为了惩恶扬善，而立法公开则能将立法效果最大化。立法公开是贯彻落实全过程人民民主的前提条件，是科学立法的内在要求，是推动民主立法的应有之义，是依法立法的必然选择。立法透明度高的地方立法质量不一定高，但透明度低的地方立法其质量一定受限。立法质量的高低取决于法规文本的结构、语言以及体例是否既科学又合理，既凝练又清晰;取决于制定出的法律法规在多大程度上能够切实解决实际问题，在定分止争的同时提高生活生产效率，在明确权利义务的同时宣扬社会主义核心价值;取决于在多大程度上听取、回应和吸纳了公众的诉求和建议。故提高立法质量要求充分考虑到立法的专业性和权威性，还要考虑到立法的民主性和广泛性。通过立法公开能够有效地结合权威意见和民意基础，是提高立法质量的不二法门。

为了全面评价和推动人大立法公开工作，2021年中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组对全国人大常委会和31个省级人大常委会门户网站立法透明度情况进行了评估[2]。

一、立法透明度评估总体情况

为了保障评估的连续性，本次评估指标体系同往年保持一致，设置立法工作信息公开、科学立法信息公开、民主立法信息公开以及立法优化信息公开这4个一级指标（详见表1）。在评估方法上，依然采用客观评价方法，从客观事实出发，切实反映人大立法透明度的真实情况。

对上述指标的评估主要依据全国人大常委会及各省级人大常委会通过本机关门户网站及其他媒体渠道公开的信息。测评时间为2020年9月1日至2021年10月10日。

根據4个板块的测评结果和权重分配，项目组核算并形成了全国人大常委会及31家省级人大常委会的总体测评结果（见表2）。

本次评估共有7家人大常委会总分超过70分，有包括全国人大常委会、北京市人大常委会、贵州省人大常委会等15家人大常委会得分在60分以上。本次评估无论是超过70分的被评估对象，还是超过60分的被评估对象，均与去年持平。本次评估结果有如下特点值得关注。

首先，全国人大常委会立法透明度表现亮眼。本次将全国人大常委会纳入评估之中，从结果来看，全国人大常委会总分达到86.64分，总体成绩远超地方人大常委会位列第一。全国人大常委会无论是科学立法信息还是民主立法信息，亦或是立法优化信息，都能够严格依照《立法法》的规定，基本做到应公开尽公开，尤其是在征求法律草案意见方面，不仅公开法律草案意见说明、反馈渠道、截止日期等必要信息，而且在草案征求意见结束后，还对参与人数、意见数量等关键信息予以公开，为地方人大常委会立法透明度树立了一个可参照的样板。

其次，各评估对象对四大板块重视程度各有不同。其中立法工作信息版块普遍优于其他版块，无论是本年度还是上一年度评估，立法工作信息平均成绩均是第一。此外，相比于上一年度，本年度被评估对象普遍重视立法工作信息公开和科学立法信息公开，忽视民主立法信息公开以及立法优化信息公开（详见表3）。这说明，无论是中央还是地方，都在极力推动立法基本信息公开，逐步重视科学立法工作，但是在推进民主立法和立法优化方面仍有较大提升空间。

最后，部分地方立法公开与地方经济发展不匹配。立法工作需要投入大量人力、物力、财力，需要消耗立法者的时间和精力。故从理论上说，地方经济发展水平越高，则在立法工作中的投入可能会越多，立法公开越好;反之地方经济发展水平较差，则投入可能会略显不足。评估发现，部分地方超越地方经济发展不足的现状，立法透明度逆势而上，排名高于其GDP排名，高于人均GDP排名（详见表4）。例如，贵州省人大常委会在全国各省、自治区、直辖市中GDP排名较为靠后，2020年GDP排名为20，人均GDP排名为25，但在省级人大立法透明度排名中位列第一。

二、评估发现的亮点

全国立法公开工作亮点纷呈，在法规解读、立法计划完成度、法规数据库等部分领域相比上一年度有所加强。同时，全国人大常委会及省级地方人大常委会普遍重视数字化建设，逐步将公开平台打造成沟通立法者与民众的数字桥梁，为贯彻落实全过程人民民主奠定基础，为推动数字中国建设贡献人大样本。

（一）法规解读有所增加

法律法规文本与人民群众生产生活关系重大，但严谨、晦涩的法言法语影响了人民群众对法律法规的理解和把握，因此法律法规解读的发布就显得尤为重要。及时发布法规解读能够帮助社会公众更好地了解法规的内容，知晓其中涉及的重点难点，以便更好地接受并学习新出台的法规。评估发现，包括广西壮族自治区人大常委会、河北省人大常委会、海南省人大常委会在内的9个被评估对象会在地方性法规发布之后，及时公开法规解读。其数量比2020年度的5家增加了4家。

（二）公开征求意见反馈

法律法规意见反馈的公开有助于方便公众参与立法活动，有利于告知公众立法宗旨和主要制度设计，有益于增强公众对法律法规的认同感。同时，还能增加立法工作者同群众的互动，增强立法民主性，是贯彻落实全过程人民民主的重要形式和路径。评估过程中发现，包括全国人大常委会、江苏省人大常委会、北京市人大常委会在内的多家人大常委会对征求意见情况进行了反馈，有的公开了收到意见的数量，有的选择了部分意见予以公开。

（三）公开废止法律法规

很多历史遗留问题与当时立法息息相关，公开已经废止的法律法规，有助于梳理特殊历史背景下的遗留问题，将矛盾化解纳入法治渠道。同时，已经废止的地方性法规虽然失去了效力，但依然有学术研究价值，对于构建立法发展历史脉络，研究立法发展历程极其重要。评估发现，青海省人大常委会、广东省人大常委会、上海市人大常委会将已经废止的地方性法规予以公开，建立起完整的地方性法规数据库。

（四）针对法规进行分类

截至2021年1月底，我国现行法律共274件，省级地方性法规平均也超过百余部。评估发现，包括全国人大常委会、重庆市人大常委会、青海省人大常委会等在内的9家被评估对象设置了较为合理的分类标准，约占全部被评估对象的28.13%。其中国家法规数据库依据法律部门对现行有效的法律分为宪法相关法、民商法、行政法等。地方人大常委会依据立法权限、范围和地方特色，对地方法规数据库进行了分类。例如，重庆市人大常委会依据财政经济、社会事务管理、城乡建设等进行分类。数量庞大的法规数据库需要科学合理的分类，才能有效降低查询耗费的成本。

（五）计划完成度进一步提高

立法计划完成度高低是反映立法计划科学性的重要标志。较高的完成度要求立法机关科学、合理地考量一年的立法工作量，认真、细致地审视拥有的立法资源。评估发现，有13家被评估单位立法计划完成度超过上一年或与之持平，约占被评估对象的40.63%。本年度评估中，立法计划完成率为100%的10家，较上一年度的7家增加了3家。无论从整体提升还是满分数量增加，立法计划完成度都进一步提高（详见表5）。

三、评估发现的问题

立法透明度工作的推进并非一蹴而就，既需要全国人大常委会以身示范、做好榜样、定好标准，又需要地方人大常委会互相学习、借鉴、参照，还需要直面立法透明度建设过程中遇到的问题。评估过程中发现人大立法公开存在以下问题值得关注。

（一）公开平台建设有待加强

首先，部分被评估对象同时存在两个公开平台。门户网站是展示机关工作信息的重要平台，多个网站平台同时存在会令公众在查找信息过程中无所适从，影响公开效果。而且，多个门户网站并行还会增加信息披露成本，容易造成信息遗漏或重复。此外，从外部视角来看，信息遗漏或不一致极容易给公众造成工作不专业、不积极甚至不公开的印象。评估过程中发现，部分被评估对象同时存在两个门户网站，例如，广东省人大常委会在评估期間内同时存在两个生效的网站[3]，其中一个网站公开了广东省2020年及以前的立法计划，另一个网站仅有2021年的立法计划，这就造成了立法计划公开的割裂。相同的还有江西省人大常委会门户网站，既有江西人大新闻网，又有江西人大常委会门户网，两个网站均发布了部分人大立法的内容，但都不全面且有部分内容重复。其次，平台友好性不足。评估发现，部分人大常委会网站搜索栏目无法正常使用，部分甚至没有搜索和查询功能，增加了公众查询难度。最后，第一平台的理念未曾确立。如上海市人大常委会、浙江省人大常委会等未将门户网站作为公开的第一平台，很多信息优先在微信公众号中发布，而忽视在门户网站中展示。

（二）法规征求意见有待完善

首先，法规征求意见时间依然不足。立法广泛征求意见有利于提高立法的科学性、民主性，更是宣传立法的绝佳手段和重要途径。社会公众在了解地方立法的同时，有针对性地提出建设性意见，能够有效地融入立法活动当中，极大地提高立法活动的公众参与度。从这个角度来说，征求意见时间过短可能导致公众无法及时了解草案内容，提出针对性建议。故对于法律而言，《立法法》直接规定征求意见的时间不得少于30日。部分地方立法亦有类似规定，有的规定征求意见不少于30日，有的则规定不少于15日。例如，《上海市制定地方性法规条例》第三十三条规定，“向社会公布征求意见的时间一般不少于十五日”。但即便对征求意见的时间有所要求，在立法实践中依然有部分地方性法规不遵守相关规定，征求意见时间较短。例如《上海市慈善条例（草案）》征求意见时间是从2021年9月2日至9月15日，明显低于规定的15日。征求意见时间较短并非个别现象，其他省市也有类似情况。例如，安徽省人大《安徽省公安机关警务辅助人员管理条例（草案）》公开征求意见时间是2020年11月17日，公开征求意见截止日期是2020年11月25日，征求意见时间较短。

其次，征集法规草案意见缺少草案说明。草案说明的存在是让公众了解法规草案制定的必要性、可行性以及法规的重点、难点问题，帮助公众全方位了解法规制定的目的及主要制度设计，以便公众更好地提出意见建议。若仅仅公开法规草案却没有草案说明，则必然会影响意见反馈情况。评估发现，四川省人大常委会、重庆市人大常委会、广东省人大常委会、湖南省人大常委会等16家被评估对象的部分征求意见草案缺少说明，约占全部被评估对象的50%。

最后，未能利用门户网站征求意见。部分人大常委会利用广播、电视、报纸、新媒体等方式向本地群众征求意见，这种方式无可厚非。但上述渠道传播范围有限，会限制相当一部分公众了解相关立法草案信息。评估发现，诸如天津市人大常委会、青海省人大常委会等本年度未利用门户网站征求意见。法规草案征求意见存在的问题直接导致参与立法活动的人数有限。例如，江苏省人大常委会制定的《江苏省铁路安全管理条例（草案）》征求意见时仅收到1条意见;《贵州省林业有害生物防治条例》征求意见期间仅有4人参与，共提供17条意见。

（三）法规数据建设有待巩固

首先，部分法规数据库无法正常使用。评估发现，部分人大常委会法规数据库无法正常打开使用。例如，广西壮族自治区人大常委会门户网站中的法规数据库无法正常打开。其次，部分法规数据库没有对法规进行分类。大部分人大常委会门户网站建立了自己的法规数据库，但很少有对数据库中法规进行有效分类的。例如，贵州省人大常委会门户网站中公开了百余部贵州省立法，但数据库中并没有对贵州省立法进行有效分类，这无疑增加了查找数据库中法规的困难程度。若数据库中的法规能够按照一定的逻辑，例如生效时间、法规类型、涉及领域等进行分类，那么对于查找法规的公众而言将会极为方便。如河北省人大常委会就对河北省地方立法设置了诸如交通运输、饮食服务等关键词和标签，方便公众查询。最后，国家法律法规数据库中的数据内容不准确。福建省人大常委会、云南省人大常委会、陕西省人大常委会等部分省市自治区没有建立自己的法规数据库，给出链接直接关联国家法律法规数据库。有的地方国家法律法规数据库中公开的法规存在遗漏或者公开不及时的现象，例如，2021年7月29日，云南省十三届人大常委会第二十五次会议审议通过了《云南省中小企业促进条例》，2008年的该条例废止了，但在国家法律法规数据库中，该条例依然是生效状态。

（四）部分法规公开存在延迟

地方性法规事关企业、组织、个人的权利义务，一旦生效就应当及时公开，甚至应当在生效前进行预公开。否则，社会公众对于能够深刻影响自身生产生活的法规就会不了解，极有可能在毫不知情的情况下违法，在毫无防备下受到处罚。评估发现，有13家被评估对象存在地方性法规公开延迟的现象，约占40.63%。例如，《江苏省绿色建筑发展条例》2021年5月27日修改的，2021年6月29日上网公示;《山西省促进中小企业发展条例》生效日期是2020年7月31日，公开日期是2020年12月17日;《贵州殡葬管理条例》生效日期是2021年3月26日，公开日期是2021年4月1日。

（五）宣传有余而报告不足

人大常委会门户网站一方面是宣传人大工作的重要平台，另一方面则需担负起收集立法建议，承担与社会公众对接和交流的职责。若只有宣传功能而缺少公开公示功能，则平台无法起到承载人大立法公开的功能。部分人大常委会门户网站宣传效果积极到位，但却无法通过门户网站获取诸如立法评估报告、执法检查报告、规范性文件备案审查报告等有益信息。评估发现，仅7家被评估对象公开了规范性文件备案审查报告，约占21.88%;32家被评估对象均开展了执法检查活动，却仅有7家公开了执法检查报告。

（六）规划计划公开仍然薄弱

立法计划和立法规划公开情况依然较为薄弱，评估发现，18家被评估对象完整地公开了近五年的立法计划，约占56.25%;8家被评估对象部分公开了近五年的立法计划，约占25%;18家被评估对象没有公开立法规划，约占56.25%。有的被评估对象有大量关于立法计划的宣传、报道，但却找不到本年度的立法计划本身。例如，浙江省人大常委会做了2020年立法计划的宣传，却没有公开立法计划本身。有的门户网站仅公开了立法规划，却没有公开立法计划。例如，山西省人大常委会网站未能有效公开立法计划，从2017年开始，山西省人大常委会没有公开过2018年至今的立法计划，只有2018—2022年的立法规划。立法计划和立法规划不能相互取代，立法规划和五年发展规划纲要高度绑定，而立法计划和本省一年的发展重点相互契合。不能因为有了五年发展规划纲要就废弃年度发展重点，不能因为拥有了五年立法规划就不公开立法计划。

四、提升人大立法透明度的建议

在两个一百年交替之际，立法承担了更重的责任，重大创新举措需要于法有据，重要改革成果需要立法确认，重点领域需要立法保驾护航。此时此刻，人大及其常委会更应当响应好、贯彻好、落实好全过程人民民主，用最透明的方式、最广泛的渠道、最便捷的途径邀请更多的人民群众参与到立法活动当中，故立法透明度建设在此基础上应当进一步打造好公开平台，进一步明确人大立法公开目的，进一步确立立法公开考核标准，推进门户网站内外分离，提升门户网站用户思维。

（一）确立立法公开第一平台

人大立法公开工作应当首先确定好公开的第一平台，地方立法活动不仅仅是地方事务，地方性法规的制定、修改、废止、解释影响的不仅仅是一方水土和一方百姓，更有可能影响法律体系的和谐统一，故地方立法在制定、修改、解释过程中始终有不得与上位法相抵触的红线。为了保障该红线不被跨越，地方立法应当最大程度地吸收全国各地的意见和建议，这就要求在推动立法公开过程中应当选择最具有广泛性的传播方式。在地方立法草案征求意见阶段，可以通过座谈会、论证会、电视、报纸、广播、微信微博等多种渠道征求意见。相比于电视、报纸、广播，门户网站传播不受地域局限，不受时间限制，即便身在异国他乡都可以通过网上系统就地方立法草案提出意见建议。相比于微博微信，门户网站能够最大程度克服其内容碎片化问题，容易通过网站形成立法数据库。故在推进人大立法透明度过程中，应当以门户网站为第一平台，即使部分地方已经通过当地报纸、广播、电视、地方平台多轮征求过立法意见，公开过地方立法文本，但不能替代人大常委会门户网站的作用。

（二）明确人大立法公开目的

立法公开是手段而非目的，立法公开最终要实现的目的不仅仅是为了宣传立法成就，而是为了更好地加强立法机构与社会公众的沟通和交流，强化科学立法，夯实民主立法，践行科学立法。为了强化科学立法，就要求通过网站尽可能多地吸收社会公众的意见建议，提高立法质效。为了夯实民主立法，就应当最大限度拓宽公开范围，尽可能增加平台友好性和阅读性，在条件允许的情况下甚至增加无障碍模式，让视力欠缺的人也能够通过门户网站参与到立法活动当中。为了践行依法立法，公开草案征求意见期限不得低于法定最低时限，法规权威文本公开时间不得晚于生效日期。明确立法公开的目的后，人大常委会在开展立法公开工作时，需从立法組织者和主导者视角转变为立法参与者视角，完善平台内容结构，提高公开频次和节奏。

（三）确立立法公开考核标准

人大立法透明度的发展既离不开人大常委会的自觉，同时也有赖于全国人大常委会的推广。为了提高人大立法公开水平，建议全国人大常委会在全国范围内开展立法公开考核，重点考察地方人大常委会网站公开不及时、不完整、不全面等方面的问题，通报批评长期不更新内容的门户网站，整合存在两个及以上的门户网站，并积极组织研究人大立法公开标准，制定全国范围内的人大立法公开细则和操作手册，提高全国范围内的立法公开水平，让全国立法工作在阳光下运行。

（四）门户网站内容内外分离

人大常委会门户网站要处理好对内公开和对外公开的关系。公众并不会反对领导开会、调研、指示，但是门户网站若仅仅作为展示领导开会、调研、指示的平台，而忽视公开相关立法资料和内容，则公众对于人大立法的印象就会存在偏差。故建议人大常委会门户网站实施内外分离，对外公开强调界面整洁、功能性强，通过科学合理设置栏目版块，降低信息获取难度;对内则强调工作考核、业务衔接，将门户网站打造成内部一流的工作平台。

（五）提升网站平台用户思维

网站平台要从产品思维向用户思维转变，产品思维下的网站建设只是简单的信息集成和堆砌。用户思维下的平台是在充分研究公众需求的前提下，不断提高网站平台的友好性，提升公众对平台的接受度和满意度。故网站平台的优化、完善都要以提升网站平台用户思维为导向，让普通人民群众能够通过浏览网站切实了解年度立法计划、五年立法规划、法律法规草案，参与到立法活动当中。

注释：

[1]王符：《潜夫论·断讼》，三秦出版社1999年版。

[2]评估仅涉及地方人大常委会在网站中公开的情况，其他工作内容均不涉及，所体现的成绩及反映的问题也仅是公开方面的内容，特此说明。

[3]这两个网址分别是http：//www.gdrd.cn/pub/gdrd2012/index.html和http：//www.rd.gd.cn/。

（作者系中国社会科学院法学研究所助理研究员）