激发地方立法的“地方性”“原创性”活力

田成有

近日，中央人大工作会议指出，地方立法要增强针对性、适用性、可操作性，要注重开展“小切口”立法，要从地方实际出发，彰显地方特色，着力解决实际问题。这完全击中了地方立法的要害，指出了地方立法的方向。

着实，当前地方立法存在着立法数量骤增、重复严重的问题，一些立法缺乏必要性与可行性，立法质量不高，“地方性”的特色严重不足。因此，重提立法“地方性”，以实现立法法所要求的“根据本地方的具体情况和实际需要，有针对性地立法”这一目标，在当下地方立法工作中意义尤其重要。

一、为何要凸显“地方性”

首先，“地方性”是由不同地方客观存在的差异性所决定。无论是东部与西部、南方与北方、沿海与内陆，自然环境还是人文环境，总是存在明显差异。地方立法如果无视各地差异，一味照搬照抄国家层面的立法，就无法回应本地区的地方特性，无法实现通过地方立法推进地方治理的特殊要求。

其次，突出“地方性”特征，是地方立法存在的合理性基础。毛泽东在《论十大关系》中指出：“立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。我们要统一，也要特殊。”宪法明确规定：“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”可见，在中央统一领导下，“一致性”与充分发挥主动性与积极性的“地方性”，是贯穿于地方立法的双重价值。

如果说国家立法是系统性的、抽象的、粗线条的，那么地方立法的定位就应当放在针对性、具体性和精细化上。国家立法是基于“普遍性”立法视角，关注的是普遍性问题，地方立法就应当是基于“特殊性”的立法视角，从当地实情出发，立足于解决实际问题、具体问题。

国家层面的统一立法，很难兼顾每个地方的特点，国家立法无法以“一刀切”的方式对统摄全国的事务进行有效规制，地方立法的主要功能是对“上位法”一些相对抽象和笼统的规定进行细化和补充，地方立法的主要价值也是对“上位法”留下的“空隙”进行拾遗补阙。 国家立法与地方立法分别处于不同的法律层级体系中，高层级的国家立法是为地方立法提供原则和依据，而低层级的地方立法是对国家立法进行细化，因此，地方立法承担着“润滑剂”的作用，保证国家立法能够得到有效实施，推进地方法治秩序的构建。从某种意义上说，地方立法是对相对原则性、普适性的国家立法予以针对性的细化，它切实际、接地气，才有助于国家治理的科学化与精细化。

进一步说，地方立法不仅仅是上位法的实施细则，它在解决地方问题上，还有其相对的独立性，它要独立自主地解决应当由自己解决的问题，“地方性”来自于实践当中的问题指引，是地方治理的重要抓手，地方立法只有凸显出地方特色，才能使国家法律有效地深入地方，才能实现地方治理和地方社会控制的目标。因而，地方立法的重要价值在于“地方性”，地方性是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准，越有“地方性”，越能凸显其地方立法的质量。

最后，符合地方情况，解决实际问题，是地方立法的出发点或归宿。相对于国家立法，地方立法具有补充性、实施性、自主性、创制性和专项性等特点，地方立法除了先行先试的个别情况外，其功能就是要解决好国家法律法规落地生根的“最后一公里”问题。扩大地方立法的主体范围与权限的目的，不是希望地方立法再去复制、重复上位法已有的规定，而是寄希望于地方立法能够制定出“内容适应地方的实际情况，解决本行政区域的实际问题”的地方性法规。

基于这种认识，地方立法就要在国家立法的框架内，有针对性地制定出在本地方具体可行的规范来，它应该是对“上位法”进行衔接、细化、补充和续造，而不是一味地“中转”“传递”“重复”，不是为立法而立法，不能让所立之法成为摆设。

因此，地方立法的必要性、合理性必须结合地方特征，从本地区的“地方性”问题入手，有针对性地解决地方实际问题，这是激发地方立法具有“创造性”活力的根本所在。若地方立法只会重复中央立法，只做搬运工，将上位法的条款换汤不换药地简单包装，将导致原本处于上下级的规范体系变成“平面化”，不仅降低了上位法中相应条款的法律位阶，而且抵消了中央立法通行于全国的效力，也极大削弱了地方立法的应有功能，使地方立法丧失了存在的根基及价值。

二、为什么凸显“地方性”很難

单一制的社会主义国家，维护国家法治统一，防止和杜绝违背上位法规定，“不仅是法治建设中的重大问题，也是一个严肃的政治问题”。近年来，全国人大对地方立法的审查，把重点放在对地方立法的“合法性”审查上，而对于地方立法的“地方性”特色，缺乏关注与指导。在这种倾向影响下，地方立法普遍把追求法制统一、与上位法“不抵触”看成一项重要的政治要求，而对地方经济社会发展的差异性、多样性和不均衡性考虑不足，为了确保“安全”，最好的办法就是在“上位法”规定的体系内、框架内、范围内进行照搬照抄。只顾“唯上”的“合法性”正确，而不顾“必要性”“可行性”的地方实际考量，就很难有针对地方问题、解决地方实际问题的主动性、积极性和创造性。

随着中国特色社会主义法律体系的形成与不断完善，国家法律对各个领域的覆盖面越来越广，地方立法的空间非常有限，除了一些国家政策、地理区位、民族宗教等极具地方特色的问题之外，大多数的地方发展，异质化程度已经越来越低，加之地方立法力量不足，立法能力不强，对地方而言，国家在制定法律法规中的经验和做法，无疑是最具权威性和可模仿性的，所以全盘效仿上位法在地方立法中有了天然的合理性。严格的合法性审查要求，对“立法放水”的担忧，“抄袭”易于规避责任，“重复”易于通过，于是立法者往往愿意选择“保守”的抄袭、复制，这就难免造成大量的重复性立法。

三、如何激发地方立法的“地方性”“原创性”活力

1.在理念上，回到实事求是、解决问题的思想上来

当前，地方立法普遍处于“上位法依赖”与“实用性考量”两种张力之中，对上位法的依赖、重复占据着主导地位，立法法实施多年以来，我们把重心放在了对地方立法的“合法性”审查上，而对地方立法重复上位法的情形却疏于研究重视。要打破这一现状，促使地方性法规在实践中发挥更大的作用，首先要解决“唯书”“唯上”论问题，要回到解决问题的轨道上，迈向“回应型法”，避免对“上位法”的照抄照搬，减少甚至消除对上位法的过度依赖。

事实上，地方立法不重复上位法，一直是地方立法的一项重要原则，依据立法法第七十三条第三款的规定，“制定地方性法规，对上位法已經明确规定的内容，一般不作重复性规定”。重复性立法，只会造成法律文本无限繁冗、法律体系无限膨胀，这不仅违背了中央下放地方立法权的本意，也会使地方立法失去应有的价值和作用。

地方立法的特色，是地方性事项或地方性事务，地方立法一定要增强“地方性”的问题意识，坚持问题导向，把问题找准，充分考量本地区的经济发展水平、历史传统、地理资源、法治环境、人文背景、民俗风情等实际状况，针对问题立法，瞄准靶心立法，使地方立法真正为地方经济社会发展服务。

在地方立法工作座谈会上，栗战书委员长提出了明确要求，要坚持问题导向，聚焦实际问题“对症下药”，推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，要避免宣誓性立法，口号性立法，简单化立法。

在制定地方立法时，必须剔除一些没有实际意义的常设性条款，“上位法”已有明确规定的立法目的、原则，无需在地方性法规制定过程中重复强调，“上位法”已有明确的行为模式或法律后果，重复规定实属没有必要的就不要照搬照抄。这样做的目的是让地方法规大幅度“瘦身”，是将焦点集中在关键条款上，把最鲜明的特色展现出来，把最急迫的需求反映出来，让特色条款更加明显和突出。

2.在方法上，从“小而少”“少而精”“精而灵”的切口破局

在当前强调地方治理的精细化、科学化的背景下，继续采用宏观性、粗线条的立法已经无法适应形势的发展需要，地方立法作为地方治理的法治化手段，承载了地区治理精细化的任务，解决地方治理的具体问题，需要选择“小切口”立法，体现“地方性”特色。

在法规项目的选择上，要“小而少”。所谓“小”，就是选项的切口要小，不能太宏大，太空泛。所谓“少”，就是不搞数量攀比，不搞应景式立法政绩工程，要把重点放在对上位法原则性、方向性的规定进行充实、扩展、延伸、细化上，更加强调立法的对策性、精准性。

在立法内容的设计上，要“少而精”“精而灵”。开门见山，直奔主题，根据需求实施立法供给，减少“号召性”“倡导性”规定，把重点放在明确相关部门的权力边界、工作职责上，最大限度体现立法的价值。要降低原则性规定的比例，强化法规的确定性，让法规“有牙有齿”，让制度安排和规范设计精准，体现出法规应有的“具体性”“操作性”，进而实现有效、管用的目标。

在形式设计的把握上，要做到简洁、简明。长期以来，许多人认为篇幅较短的立法不够庄重，且难以与上位法衔接，因此追求体例的完整、周全。事实上，篇幅过于冗长，只会给适用者带来搜寻、识别和比对的麻烦，增加公民以及行政机关在遵守法律、适用法律环节的不便，更重要的是会助长立法者“搭便车”的浮躁或怠惰情绪，削弱地方立法的应有功能。因此，地方立法要把重心放在法规的执行上而非“好看”上，要真正抓住专属于本地区的核心问题，真正找准地方发展中的特色性议题，严守“有几条立几条、管用几条制定几条”原则，重视“关键条款”，促进立法向“小而精”“小快灵”的方向发展，有“对症下药”的“干货”。

当然，激发出地方立法的“创造性”活力，要允许试错，鼓励创新。回避风险是理性人的正常选择，地方立法在创制新的权利义务或设定新的职权时，难免会发生“安全立法”与“有用立法”之间的矛盾，从地方立法的定位、功能和价值目标出发，要在实践中清晰划定地方立法运行的自由空间，让地方立法有足够的自主空间，使地方立法机关在保证法规“安全”的前提下尽可能实现“有用”。

总之，实现国家法律落地生根，解决好法治通达群众，通达基层的“最后一公里”，实现地方立法“多立良法、少立空法、不立恶法”的目标，实现由“有法可依”向“良法善治”的跨越，需有更多的探索与实践。

（作者系云南省人大常委会办公厅一级巡视员）