论高校地方立法基地建设的价值与展望

鲍春晓

党的十八届四中全会提出，要完善立法体制，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市立法权。2015年立法法修改后，地方立法权由省级和较大的市扩张到所有设区的市。地方立法权的扩容在推动市域治理现代化和提升市域治理水平的同时，也给地方各级人大带来了立法数量激增和有经验的立法专业人才不足的困扰。山东省人大机关，通过建立高校立法基地的形式成功解决了立法专业化、精细化不足以及立法经验欠缺的问题，发挥高校在立法中的智库作用，为地方立法开创了“山东经验”。本文通过研究山东省高校参与地方立法的实践，探讨如何在地方立法权扩张前提下发挥高校立法基地在立法实践中的智库作用，从而为地方立法的精细化和专业化提供有益的镜鉴。

一、山东高校建设地方立法基地的成效与现状

（一）筹建各具特色的地方高校立法研究基地

立法法修改之前，除山东省人大及其常委会能够制定地方性法规，济南、青岛两个副省级城市和淄博市（1992年确立）属于立法意义上“较大的市”享有地方立法权外，其余地级市均不具备法律意义上的立法资格。而在修法后，山东省16个地级市均享有地方立法权，立法权限的扩张必然带来立法数量的激增。获得立法权仅两年时间，山东新获立法权的设区的市就制定地方性法规40件。面对立法权限下放和立法需求加大的情况，建设高校立法基地能够减轻各级人大及其常委会的立法工作压力，成为山东省域层面甚至市域层面人大及其常委会进行地方立法的重要选择。

经过申报、考察、筛选和评估，2015年10月山东省大常委会召开全省地方立法工作会议，最终确定了5所高校作为山东省人大地方立法研究服务基地，分别是山东大学、山东师范大学、山东政法学院、烟台大学、济南大学。此后，在2019年3月，增补山东财经大学作为立法研究服务基地。至此，山东省人大层面共计确立6所高校作为山东省立法研究服务基地。

高校立法基地的建设，充分利用了各大高校的优势学科，而各个立法研究基地借助人大机关委托立法的契机，形成了各具特色的研究中心。如山东大学借助传统的人文社会科学教育平台，结合传统理论法学学科优势，通过举办全国性的立法学学术会议讨论立法理论问题，邀请专家成立专门的立法学专家库，就立法课题拟定、论证、评估提出建议，使立法学研究成为一个特色研究领域;山东师范大学则充分发挥教育学这一优势学科的作用，在教育立法以及未成年人司法矫正等方面，承担相关课题研究和立法论证，在教育法学研究领域为人大立法提供理论支撑;山东政法学院作为全省唯一一所政法类院校，利用师资多、法科种类全的优势，承担了最为广泛的立法调研任务，为人大立法提供实践样本;山东财经大学充分发挥其在财经领域的优势，与济南市检察院以及律师事务所、会计师事务所等联合开展人才培养，在财税法方向形成研究特色，打造山东省唯一的财税法立法研究平台;等等。山东省各个高校立法基地虽然优势学科不同，但都是以法学学科为主导、为基础，融合其他优势学科资源，为人大立法提供更为专业的智力支持。

（二）高校参与地方立法的特色形式

高校立法基地作为各级人大及其常委会立法研究的合作单位，其工作主要是起草专家意见稿、对法规草案提出修改意见或建议、开展地方立法论证和评估以及开展地方立法理论研究等。

从既有的经验和工作实践来看，一般在工作年度的第一季度，省级人大常委会就当年需研究论证的立法课题项目向各大高校立法基地发出项目研究申报通知，各大高校就该课题向社会发出申报通知。首先，各大高校本身就具备承担该课题研究的基础性专业条件，在申报课题不理想的情况下，各高校内部也具有独立承担研究该課题的能力，从而保障了立法研究课题能够高质量地完成。其次，在课题研究完成后，各立法基地高校要承担对于课题结项的审核、评估、汇报工作，从而减轻了各级人大常委会的立法负担。最后，人大机关通过建设高校立法基地，可以针对各大高校现已形成的立法研究特色设置各个专业立法课题，一定程度上解决了人大立法不专业、不精细的问题。实践中，各级人大常委会仅需评估各立法基地高校所提交的研究成果是否符合要求，既保障了各个专业领域的立法质量，也推动了各个立法基地高校稳定输出高水平的研究成果。

各大高校也通过直接承担课题的方式提出专家建议。如2016年的39项立法研究项目，就直接由五所高校承担了所有的课题研究工作。各基地以委托课题为论证焦点进行深度调研、采集数据，开展立法的公众宣传，以一种第三方视野进行课题论证，并召开座谈会，邀请该领域权威专家和实务部门一线人员参与。高校以第三方参与立法实践，能够最大程度减少地方立法对行政部门的依赖，能够克服部门利益法制化倾向对于立法的影响。此外，高校参与立法课题研究，调动了高校师生参与的积极性，提升了立法专业素质，为后续培养立法专业化人才提供了实践积累。

（三）基层立法联系点与高校立法研究基地的深度融合

深入推动高校地方立法研究基地和基层立法联系点建设融合，是山东省地方立法实践的突破性举措。在打造专业的立法研究基地平台的同时，也建立了相对固定的基层立法联系点——高校作为基层立法联系点。

基层立法联系点制度一直是人大机关获取民意、完善立法的重要场域，而高校作为“外脑”，作为提供专业咨询和理论支持的平台，理论课题论证与基层立法实践紧密相关。因此，高校立法研究基地与基层立法联系点看似“脱节”，实则每一个项目立项和调研、评估都要深度吸纳民意。同时，高校立法联系点的确立，作为受众的大学生本身就是可以为立法实践论证建言献策的专业群体，高校人员相对集中，便于短时间内汇集立法建议，也有助于基层立法联系点的建设。而通过在高校建立基层立法联系点和立法研究基地，真正实现了立法理论层面和实践层面相结合，实现两个转化。即高校师生通过提出立法建议、参与立法论证，从而有效汇集民意，将原本通俗的民间习惯、民间立法建议转化为“法言法语”。而另一个转化则在于法律实施阶段，高校师生因参与过前期的立法调研论证评估等，在法制宣传阶段，其更善于对法律的重点条文进行通俗化解读和宣讲，从而提升群众对于“新法”的理解认知程度，真正实现立法前后期的有机融合。

二、高校立法基地参与地方立法的价值与定位

将高校吸纳到立法实践中来，不仅仅在于能够为地方人大及其常委会提供专业的支持和帮助，还可以通过参与立法的形式为地方立法提供后备人才。更为关键的是，通过高校参与立法，确保立法内容的合宪性。

（一）因地制宜，确保立法内容“本土化”，避免“景观式”立法

以山东省为例，从参与高校的地域层面来看，并未寻求超出地域范围外的高校进行立法合作，而是完全立足本土，这样做一定程度上能够确保高校参与立法的内容贴近本地特色，解决本土立法需求。高校立法基地可以根据人大机关的委托课题就近开展调研活动，同时也可以就立法调研中发现的问题及时向人大机关反馈，根据实践情况及时调整立法内容。

地方高校可以根据本地特色情况，有针对性地就立法的必要性、可行性进行分析， 避免“拿来主义”式立法，减少立法资源浪费。在上位法规定不明确时，各人大高校立法基地可以提出带有地区特色的法规草案。如东营市制定的《山东黄河三角洲国家级自然保护条例》，就是对过于笼统、规范的《中华人民共和国自然保护区条例》的细化，有效解决了黄河三角洲地区自然保护区的治理、管控、保护问题。

（二）为立法事前论证评估和事后备案提供专业保障

立法法修改前，省级人大常委会仅需负责本级和下级较大的市立法审批工作，而修法后，所有设区的市制定的地方法规必须经过省级人大常委会批准后才能施行。虽然从立法形式上，较大的市享有立法权，但是实质上省级人大常委会必须要对立法内容是否合理合法进行审查，确保其不与上位法冲突，并进行批准，这也意味着较大的市享有的是“半立法权”。实践中，多数较大的市在立法时，就上会讨论的法规草案的内容提前呈报或者是邀请省级人大常委会法工委的工作人员参与立法草案的整理修改工作，随后才会拿到人大会议上讨论，以避免法规通过后得不到省级人大常委会的批准，避免无效立法。同时，为了保障法制统一和合宪性，省级人大常委会必须报全国人大常委会和国务院备案，若违反上位法规定，上述机关有权进行纠正。这就意味着省级人大常委会除了要负担本级法规的立、改、废工作，还要兼顾下级人大所通过的法规的合法性审查工作。

目前，以山东为例，16个地级市报送的地方法规审查数量是过去的五倍，而省人大常委会法工委的工作人员却并未增加。而通过高效立法基地，可以充分实现资源整合，前期通过委托评估、论证甚至人员借调交流的形式，充分吸纳高校专业师资力量予以配合，就立法内容的紧迫性、可行性进行分析，解决了人大立法人数不足的困境。在立法调研活动中，也形成了人大常委会法工委+高校教师+一线执法部门三方的配比模式，充分借助高校从事专业立法研究和时间灵活的工作特点，为立法实践提供了专业化的支持。

三、高校立法基地建设的实践进路

随着社会综合治理水平不断提升和依法治国的内在要求，对于地方立法专业水平的要求也在不断提升，高校立法基地也需与时俱进，突破现有的局限，打造符合地方立法特色的专业化平台。

（一）强化评估，建立高校立法基地动态调整机制

各级人大及其常委会现已不同程度在高校建立了立法研究服务基地，基地数量的增加并不意味着立法质量也会随之提高。需制定符合立法特色的评估机制，以细化指标加强对高校立法基地的考察，实施负面清单制度和积分考核制度，对于一些缺乏课题成果和完成质量差的立法基地应当及时提出整改意见，督促其在限定时间内完成立法课题和任务，并保证质量有提升。对于到期未能见效的高校，必须设置一定的程序性制裁措施。因此，必須制定合乎立法规律的考核标准，以立法质量为导向，方能及时对存在问题的立法基地作出有效评估，实现“能者留用”“庸者淘汰”。如部分高校立法基地仅将其作为一个申报平台，并未全力调动本校的学术和人才资源，每年委托课题多是由其他申报课题高校承担，这就失去了其作为地方立法基地的初衷。各级人大既然在该高校建立立法基地，就是希望吸收该高校的特色专业人才资源，以提供高水平、专业化的立法成果。此外，应当加大对于立法基地高校的扶持力度，提供充分的经费保障，建立分级阶梯式的经费激励措施，对于完成课题多、质量高的立法基地提升下一年度的立法经费，增加立法基地承担的课题数量，从而鼓励各立法基地高校充分调动全校资源推动立法基地建设。

（二）鼓励各立法基地高校建立专职立法队伍，培养立法学专业人才

高校参与立法实践为高校师生提供了一个参与立法的机会和平台，但是只有培养出专业的立法人才，才能为立法实践提供充足的人才储备。以山东省6所高校立法基地为例，各立法基地均挂靠在法学院，多数研究人员是法学院专职从事教学科研的工作人员，在立法基地从事立法工作纯属“兼职”，所获得经费报酬也多是通过课题经费的形式，这难免影响高校教师参与立法实践的积极性。各大高校应当以完善立法基地为契机，配备专职研究人员和行政秘书，并辅之以相应的办公场所和经费保障，确保立法基地专职人员专职从事立法研究，摆脱行政性事务的干扰，并针对立法专职队伍设置符合其工作特性的考核和职称评审机制，为立法研究人员解除“后顾之忧”。

专业化立法平台和立法人才储备能为各级人大及其常委会提供符合其需求的专业人才。通过参与立法实践，打造学校与各地人大常委会机关的实习实践平台，吸纳高校学生进入各级人大常委会机关实习，参与人大常委会的立法活动，为后续的立法理论学习奠定实践基础。也可以通过人员互派的方式，邀请人大常委会立法工作人员“入校”，以兼职导师的形式参与立法学专业的人才培养活动，每年通过参与立法学课程研发、授课以及指导立法学方向论文等方式进行。学校也可以借此机会吸纳一批具备立法实践经验的实务型人才进入到立法学师资库中，并在相应学科目录下开设立法学课程和招收立法学研究方向的博硕士研究生，培养高端理论型立法学专业人才。如中山大学就借助广东省人大立法基地平台，在理论法学学科目录下招收立法学研究方向的博士生，开创了立法学博士层次人才培养的先河，也在本学科领域内形成了专业化的研究领域。

（三）完善立法学会研究，建立常态化的人大常委会与高校立法基地交流机制

为提高立法学的研究水平，各省法学会下都建立了立法学研究会，并按年度组织开展立法学研究论坛。但是，限于各级人大机关繁重的立法和调研任务，学会多是由立法学研究基地和其他从事立法学研究的高校学者组成，缺少人大常委会立法工作人员的参与，也就导致了年会讨论仍旧是以传统的理论研究为中心，并不能及时从理论上回应立法实践面临的问题。下一阶段，需要着力打通立法学理论研究和立法实践的壁垒，破除高校理论界和立法实务之间的界限，以解决立法实践问题为研究导向，使得立法研究真正做到服务于立法实践，可以通过吸纳各级人大常委会的立法工作人员进入到省级的立法学会中，提升立法学实务人才的理论水平。同时，各级人大常委会应当及时反馈实践问题，将之作为立法学年会主要议题进行讨论，及时从理论层面回应实践需求。建立定期交流机制，在编撰年度立法工作日程以及立法课题评估调研等方面开展深度交流，打通高校与立法机关的“最后一公里”。

四、余论

高校的立法研究不应当孤立于人大立法实践，应当借助立法研究服务基地平台，提高高校教师的立法研究水平和从事立法实践的调研能力，唯有如此，方能提供符合立法需求的高质量的研究成果，也只有通过加强本地高校立法基地建设才能在人大机关“人少事多”“编制紧张”的情况下，充分借助高校資源，高效完成年度立法工作任务，避免违宪立法、重复立法、拿来立法、无效立法，使得所立之法真正表达民众的心声，解民之所需，急民之所要，为地区治理的现代化提供法治方案。

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（作者单位：山东政法学院）