支持人大依法行使职权制度的宪法学思考

时间：2024-04-23

张伟

引言

人大工作之重要面向即属立法与监督两项职权之展开，此乃人大代表人民行使权力、表达意志之核心路径所在，这从近年来人大工作中被反复提及的表述可见一斑[1]。尽管权力机关立法权、监督权之行使业已进步显著，但此不意味已达尽善，“发挥人大在立法中的主导作用”被屡次申明且被纳入《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》），然從何种角度落实此要求是一个需从规范层面诠释的问题。此外，关于权力机关之监督权，《监督法》[2]中几项监督制度的完善亦是需要考虑的重要侧面。前述诸等疑难之厘清，将于人大职权之优化行使深有裨益。

一、“加强人大及其常委会在立法中的主导作用”之规范解读

执政党要求人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用[3]，此为健全人民代表大会制度、巩固人大及其常委会于国家机关中核心地位之应有之义，也应看作是对立法权运行不规范、存在大量委托或授权立法现象的现实回应。但此种表述仍使人心生疑问，即，所谓立法主导作用究属何意？该主导作用与党的领导作用之间的关系如何处理？相关法律仍需对该表述进行法律规范化的语言转换，目前未见中央及全国人大对此作出明确说明，仅见深圳市委有一文件对本市权力机关立法主导作用之发挥予以探索[4]。该文件从进一步发挥深圳市人大及其常委会立法主导作用之重要意义、目标、具体措施等方面提出了指导意见，在具体措施层面，文件列举了立法规划和计划制定、法规起草与议案审议、法规实施与监督等六方面之机制创新完善措施，此乃“加强人大及其常委会立法主导作用”规范化表达之探索。2014年9月，李适时称，强调发挥人大在立法中之主导作用主要因应及时与高质量立法之目的，并强调要坚持党的领导，并使制度设计符合坚持和完善人民代表大会制度之本旨，在实践中应确权立责，最大程度维护人民根本利益[5]。此乃从宏观维度针对加强人大及其常委会之立法主导作用之涵义的权威理解。但前述文件和讲话也并未切中党的领导与人大主导之关系等问题，深圳市委也仅是站在地方层面对该表述的制度细化作的探索性表达，亦难有足够之说服力。

欲使人大及其常委会之立法主导作用有效发挥，窃以为，完善人大制度属其首要之意，通过人大及其常委会立法程序、权限、内容、实施与监督、人才等制度建立、完善与落实使得人大立法能力增强，以求权力机关立法科学、民主，所立之法皆为维护人民根本利益之良法。当然这本身就是一个宏大的问题，不在本文讨论之列。欲予以阐论之关键是，发挥人大及其常委会之立法主导作用，应使下述三对关系得以妥当。

（一）人大主导作用与党的领导之关系。《宪法》第一条[6]已明确中国共产党领导乃中国特色社会主义最本质特征，此亦是***法治思想的首要意涵，故而坚持党的领导乃发挥人大及其常委会的立法主导作用之核心要义。理解“三个统一，四个善于”可知，通过法定程序将党的意志上升为国家意志是党的领导于立法层面之主要彰显。近年来，党中央根据国家发展需要，先后提出创新驱动发展、区域一体化、乡村振兴等重大国家战略，实施这些战略，乃国家根本任务之所在，必须依靠法治协调因之而生的矛盾与法律关系，故而，人大应将这些发展战略转化为法律，让法治为改革提供规范依据，凡此立法过程中涉及一些根本性、体制性、方向性等重大问题，立法机关党组应报告党中央。易言之，并非立法中的任何问题都要向党中央报告，且人大常委会党组可就这些问题提出意见和建议，党中央应审慎考虑该党组意见。至于立法中之其他事项，完全可由人大及其常委会依法决定，此亦是尊重立法规律与科学之要求。必须指出的是，本文并无意阐发界定党的领导与人大主导的界限，况且二者应是紧密结合的。本文仅主张通过对党中央的立法领导范围作更明确、更本质的把握以达至二者之间的平衡，使“以良法促进发展、保障善治”[7]之目标得以实现。

（二）人大及其常委会与其工作机构、专门委员会之关系。人大各专委会及常委会工作机构乃人大及其常委会立法之重要襄助力量，然而实践中二者关系界定往往不甚清晰。以法律制定为例，在法律草案起草阶段，《立法法》[8]授权全国人大有关专门委员会及常委会工作机构提前参与法律草案起草;若法律草案涉及综合性、全局性、基础性之重要事项，则可由专委会及工作机构组织起草。在提案阶段，《立法法》第十四条[9]将全国人大各专门委员会列为向全国人大提出法律案的主体之一，其权限与全国人大常委会等同，值得注意的是，《宪法》并未赋予全国人大各专门委员会提出议案之权力[10]。由此便产生了几个问题：一是，专门委员会及工作机构立法之功能发挥是否可视为人大及其常委会立法主导作用之体现？换言之，后者是否能够代表前者的意图？二是，将各专门委员会与全国人大常委会权限等同，后者及全国人大之立法主导权威及其宪法地位是否可得维护？三是，即使认为各专门委员会有提案权，但能否就此当然赋予各专门委员会之法律草案起草权？这些问题都有值得商榷之处。事实上，拿第三个问题来讲，以某些地方人大立法实践来看，某地方人大专门委员会主动起草一些涉及全局性、基础性、综合性之重要法律草案，而该草案若由政府部门起草更为适宜，但在草案审议与征求意见过程中，饱受争议，导致立法迟延[11]，这似乎说明了人大专门委员会的草案起草之科学性亦有值得思考之处。关于各专门委员会之职责，作为1982年宪法制定之重要参与者，胡乔木的论述或更接近制宪者原意，他以为专门委员会应行调研、征询意见之职权，而非任何形式之权力机关[12]。因此，明确人大各专委会及常委会工作机构“参谋”“助手”之角色乃发挥人大及其常委会立法主导作用之关键要求，围绕人大及其常委会之立法事项，加大调查研究力度，积极多元化了解人大代表及人民群众的意见，为立法机关提供专门立法建议等是各专委会及常委会工作机构之重要职责。

（三）权力机关与其产生的同级“一府一委两院”之关系。为发挥民主集中制之优势，《宪法》授权国务院可制定行政法规及授权立法，《立法法》赋予国务院部委、省、市两级政府制定政府规章之权力，但问题是，实践中仍带来不可忽视的问题。以我国税收制度立法为例，尽管经学者和实务界多次呼吁，我国税收制度立法权于2015年收归全国人大及其常委会[13]，但《立法法》并未对税收制度实施绝对之法律保留，而是于特定情形下仍可授权国务院针对税收制度制定行政法规[14]。税收乃关于国民根本利益的大事，实施绝对法律保留对于保障人民权利、体现人民民主具有重大意义，相对法律保留原则下之所谓授权立法恐难胜任，且我国授权立法多存在空白授权、转授权、扩权立法等不规范现象[15]，故而授权国务院税收立法实有明显疏漏。被定位为填补法律漏洞、统一法律之适用、规范法官自由裁量的规范性文件，由“两高”[16]制发的司法解释属我国裁判案件规范依据之重要组成部分，长期以来在我国发挥着极为重要的作用，但也有司法解释存在诸如违反罪刑法定、违背立法原意、有损全国人大及其常委会立法权威[17]等质疑。一些司法解释曾引起争议[18]。此外，还应思考的问题是，国家监察委员会、“两高”等作为中央国家机关，其组织与职权本应由《宪法》授权，但《宪法》并未授予前述主体以司法解释、监察法规制定权，该权力由《立法法》《监察法》等赋予有明显不妥。由是观之，若欲真正激活立法之人大主导作用，必须厘清人大及其常委会立法权与其对应的“一府一委两院”之制“法”权的关系，涉及国家根本制度、涉及人权保障、关乎国家机关的宪法关系等事项应由人大及其常委会规定。

二、人大有效行使监督权的制度要求

人大及其常委会之监督权乃由宪法、法律授予，其担负运行约束、执行督促、提醒与纠正之重要功能，充分行使其监督职权，可获特别效用[19]。现行《监督法》从执法检查、规范性文件备案审查等七个层面[20]规范各级人大常委会之监督职能，有鉴于执法检查制度、备案审查制度之常用性，本文主要围绕此二者略论人大及其常委会监督权，本文还将论及合宪性审查制度，它属于最根本的监督方式。

（一）执法检查制度之完善

执法检查制度，是经地方实践不断演变而在2006年《监督法》制定时上升为人大常委会法定权力的，它的出现意味着人大行使职权之重点由“立法与选举”转换为“立法与监督”[21]。张德江于工作报告中提到十二届全国人大常委会执法检查具体成果[22]，从现有资料看，它已成为人大及其常委会一种常见的监督工作方式。但在执法检查制度实施过程中，存在一些亟需完善的制度细节[23]。

1.执法检查目标之明确化。依《监督法》第二十二条[24]表述看，执法检查对象虽为法律、法规，然其明文却以“改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”为定位，这是一种政治化的表达，与此前文件“为了维护法律的尊严，促进法律贯彻执行”[25]的目标描述相比，明显淡化了执法检查的实质目标定位。栗战书委员长在讲话中同样也表达了这个目标[26]。尽管如此表达深刻贴近现实、反映当前主题和人民需要，但毕竟此种表达流于宽泛化、不确定化，使得具体的执法检查工作对象、方法等难以有效确定，趋于任意化。在我国，党的政策与法律在价值初衷和终极追求层面具有一致性[27]，执政党政策转化为法律后，其执行情况就应视为党的大政方针贯彻之结果，如此，《监督法》将执法检查的目标明确为“为维护宪法和法律尊严，促进法律法规贯彻执行”甚属必要，此乃法律规范化、明确化之必然要求，亦属优化执法检查质量之当然义理。

2.执法检查程序与责任追究规范之进一步完善。一方面，执法检查虽然是实践中不断形成的，但在2006年《监督法》制定前已运行多年，应当对其形成一个较为完善的程序，但现行监督法仅对执法检查计划、检查行动组织、检查结果反馈等进行明确，对于执法检查报告如何审议、通过等未作明确界定，如此粗疏之程序规定极易导致执法检查流于形式、缺乏实效。因此，必须完善该制度运行程序，提高制度效力。张德江称十二届全国人大常委会履职期间已形成比较完整的执法检查工作流程[28]，本文以为，应围绕该流程加快研究并进一步完善，且在《监督法》中明確。另一方面，法治政府之核心意涵为责任政府，行政责任追究是确保政府对法律负责之重要制度设计，其目的为最大程度纠正或防止行政权在运行中出现紊乱与偏离，规范权力运行，使其法治化[29]。因此，单纯之执法检查并非保证法律、法规有效实施之善策。《监督法》对于未有效贯彻执行法律、法规主体的法律责任未予以规定，如此，相关执法主体的执法质量也得不到有效提高，也导致执法检查制度缺乏法律效力、流于空转，或仅依靠人大常委会领导及成员自身之政治品格来推动。此极不利于人大监督职权之履行。

3.执法检查之主体需避免歧义。如按其立法本旨看，执法检查主体为各级人大常委会，然《监督法》第二十三条赋予委员长会议（主任会议）及专门委员会、工作机构等明显实权[30]。应当明确，委员长会议或主任会议只是常委会高层办公会议，专委会也只履行“研究、审议与拟订有关议案”之职责[31]，规定将执法检查中如此重要的两项工作分别交由这二者完成，这可能会削弱人大及其常委会的权威或主导作用。故而应依实践之做法，由人大常委会主要领导带队进行执法检查。

（二）规范性文件的备案审查

事实上，我国规范性文件备案审查制度有四套相异体系[32]。因人大常委会备案审查显要之地位，特以之为本文讨论范围。

关于现行人大常委会之规范性文件备案审查，依规范表述与实践看，以全国人大常委会的备案审查问题较为突出，对于这些方面，我们应引起足够重视，并积极完善。

1.审查规范依据尚需规范。全国人大常委会备案审查中，目前审查规范依据不一致及位阶不高。一方面，从宪法、法律层面看，全国人大常委会对法规之备案审查权始源于《宪法》《立法法》《监督法》授权，《宪法》第六十七条第七项、第八项[33]以及《立法法》第九十七条第二项[34]、第一百条[35]，《监督法》第二十八条亦通过准用性规则条款[36]明确了《宪法》及《立法法》的授权。应当认为，《宪法》《立法法》行使撤销法规权针对的仅为与宪法、法律相抵触的情形，并非包括所谓法规不适当之情形，但《法规、司法解释备案审查办法》（下称《办法》）第四十四条第一款[37]却规定：若法规出现《办法》第三十九条[38]所规定的不适当情形，在经制定机关未及时修改或废止后，可以行使撤销权。从《宪法》对于“抵触”和“不适当”的用法以及不同国家机关间关系的不一等情形看，“不适当”应是不合宪、不合法与不合理的结合，比如《宪法》第八十九条第十三项、第十四项均运用了“不适当”的审查标准[39]。作为全国人大常委会颁布的一个内部备案工作流程，《办法》直接违背了《宪法》《立法法》之规定，有损宪法法律权威以及法制统一，而且由《办法》这么一个内部规范性文件来调整法规、司法解释之备案审查，且其内容与结果间接影响到公民重大权利与义务以及社会公共利益，依位阶看是不妥的，应当提升其在规范体系中之位阶。

2.备案审查的效力应予明确。《宪法》《立法法》《监督法》以及《办法》并未对规范性文件审查后之效力有明确规定，以撤销为例，法律规范并未对法规、司法解释撤销后处于何种效力状态作出明示性规定。本文认为，当所审查之规范性文件被撤销后，应确认其具有溯及效力，即法规、司法解释自始无效。一般而言，这涉及两种利益的衡量，一种是法的稳定性及社会公众的期待利益，一种是法制的统一和权威性，在规范性审查领域，后者的价值或为更高，因为其保护的是更广大的社会利益。有学者提及的区分合法性与适当性之观点[40]，本文以为作者可能出现错误界分“适当性”概念的情况，比如其一开始就将“适当性”界定为与“不合法”相平行的概念，而这与《宪法》规定不一。

虽然宣布受审查的法律、法规无效是为维护法秩序的统一与权威，但亦不得不考虑法的稳定性与公民的信赖利益问题，不能将依附在违反宪法或法律规范的行政行为、司法裁判结果及公众产生的信赖利益尽数归于无效的状态，因为在此种状况下，法的安定性、稳定性与公民的信赖利益受到极大冲撞，因此有学者建议我们借鉴德国违宪审查制度的无效理论[41]，这亦不失为一种可供思考的建议。

（三）以合宪性审查制度为核心之宪法监督为最根本的监督制度

无论基于实现尊重与保障人权、规范公权力运行之宪制目的，抑或维护宪法权威与尊严，尤为必要者即谓宪法监督机制之健全。宪法监督亦为最根本的监督方式，《宪法》第五条[42]昭示了宪法之根本法效力，宪法具有最高权威。全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会为其常设机关，宪法将监督宪法实施职权赋予之。此职责之担当与实施是完善人民代表大会制度之当然要义。胡锦光教授指出：纵观世界各国，欲使宪法监督制度建立且有效运行，盖须两个基本前提：一曰具备根本法地位之宪法;二曰合宪审查机关之建立。只有具备前者之要件，才会产生与法律相比的优先位阶效力，法律才会有违宪之可能;而合宪性审查机关之建立，是从确定合宪性审查之启动、对象、程序、法效果等因素考虑[43]，此乃微观制度设计之维度。审视我国之情状，《宪法》已确立宪法自身之根本法地位，二是2018年已设立“宪法和法律委员会”，其职责含有“推进合宪性审查、加强宪法监督”[44]。如此，我国以合宪性审查为核心之宪法监督机制确立。

欲使全国人大及其常委会履行好合宪性审查之职责，应当首先明确我国合宪性审查制度之内涵。

1.合宪性审查的规范前提。合宪性审查之规范前提当为《宪法》。《宪法》序言第十三自然段[45]和第五条[46]明确宪法之根本法地位：禁止一切法律、法规抵触宪法;一切国家机关等主体均须遵守宪法与法律。前者乃针对规范主体的根本法地位，后者乃针对行为主体而言的[47]。

2.合宪性审查主体。全国人大有监督宪法实施权[48]，全国人大常委会有监督解释宪法权[49]，此依《宪法》而定。故而前列二者为合宪性审查之主体。

3.合宪性审查的对象。依前述所言，合宪性审查之对象应为违宪主体及违反宪法之规范。针对违宪主体，虽然《宪法》规定了广泛的遵守宪法主体，但因一般主体大多以违法为最大可能性，违宪情形较为罕见，根据宪法保障人民权利、限制公权力之原理，监督公权力是否违宪，是首要且当然之理。此外，《宪法》对公民等一般主体遵守宪法之义务规定具有更明显的倡导与宣誓宪法权威意义，因此，合宪性审查意义上的违宪主体应仅指国务院、国家监察委员会等宪法意义上的公权力主体。针对违反宪法之规范，主要是法律、行政法规、地方性法规，全国人大及其常委会可行使《宪法》第六十二条第十二项[50]、《宪法》第六十七条第七项、第八项[51]授予之撤销权以及依照《立法法》第九十六条[52]、第九十七條第二项[53]对法律法规作相应撤销或改变。但是，《立法法》等规范性文件又增加了几个合宪性审查对象：其一是《立法法》第九十七条第一项[54]增加了全国人大及其常委会之于自治法规的撤销权;其二是《办法》[55]增加了全国人大及其常委会对司法解释合宪性之审查权;其三乃全国人大常委会得享有对于监察法规合宪性之审查权[56]。

4.关于合宪性审查的启动方式。其启动方式存在多种样态。第一为依职权审查。如，全国人大若发现常委会制定之法律、决定违宪，可行使改变、撤销权;若审查发现经常委会批准之自治法规违宪，则可行使撤销权。全国人大常委会对于违宪之法规、司法解释均可行使撤销权。第二为依申请审查（即依合宪性审查的要求或建议）。《立法法》第九十九条[57]规定了这种方式。其以不同主体划分赋予两类主体分别的审查要求与建议之提起权。不过，国家监察委员会也应有权提出合宪性审查要求。在此也建议立法机关针对监察委员会的设立而带来的规范变动作出相应修改。第三，《办法》第二十五条[58]规定了专门审查之方式。此外，《办法》第二十六条还规定了移送审查方式，不过这应当属于备案审查意义上的方式，不属于合宪性审查的讨论范围。

5.关于合宪性审查的结果。区别不同情形，合宪性审查之结果应存在几种形态：第一，合宪决定。即由审查机关宣布法律法规、司法解释等合乎宪法。出于对立法机关权威的考虑和民主主义的思想，一般应尽量对法律等进行合宪性解释，不宜作出过多的违宪决定，因此合宪决定应是最常见的审查结果。第二，不合宪决定。即宣布受审查对象不符合宪法。可举我国之一例以示明证[59]。若不合宪，则可对受审查对象分别进行罢免、改变、撤销等处理。第三，与宪法不一致之宣告。这是德国的一种审查结果类型。其在德国主要用于立法不作为之案件，包括相对与绝对立法不作为两种样态[60]。还有一种类型为警告性判决。警告性判决主要用于由于事实或法律关系变化导致的“过去合宪现在违宪”或者“现在合宪未来可能违宪”的情形，此时，既不宣告无效，也不宣告与宪法不一致，而只是提醒立法机关在一定期限内负有修法或者立法的义务。值得注意的是，由于我国改革开放的快速推进，立法机关若不及时进行法律的修改、解释、清理等工作，很容易导致先前立法违反宪法的现象。采此种判决大有裨益于督促立法机关及时修改、完善法律[61]。

6.合宪性审查制度应当注意的几个问题。在厘清合宪性审查之基本内涵后，本文认为亦应对以下问题进行探讨，以更好保证合宪性审查之实效。

第一，合宪性审查与备案审查、合法性审查之关系。所谓备案审查，乃通过备案确定审查及监督对象，而后审查发现并纠正违宪违法问题[62]。依备案审查主体看，全国人大常委会行使备案审查权，宪法和法律委员会承担对规范性法律文件的审查职责，法制工作委员会为具体执行备案审查工作机关[63]。备案审查一般具有三种形态：合宪性审查、合法性审查、适当性审查[64]。因此，合宪性审查仅为备案审查多种形态之一，或许基于此种立场，国家才不另设“宪法委员会”，而以更名、增加职责为方案。“合（违）宪”与“合（违）法”应是一种相对应的范畴，但违宪与违法亦存显著区分。其一，违宪之“宪”乃宪法这一具有根本法意义上之规范，违法之“法”乃由全国人民代表大会及其常委会制定之法律。其二，在二者之责任上，违宪责任之制裁形式一般为改变、撤销、宣布无效、弹劾、罢免等形式，而违法的后果尽管也存在改变和撤销的情况，但基于我国法院有法律适用权，违法之后果更多地表现为民事、行政、刑事责任。此外，还可以发现，违法之责任主体不限于国家公权力机关[65]。若不区分二者，将使宪法和法律委员会工作负担巨大，将危殆于合宪性审查这一重要职责之承担。应当指出，除宪法外的其他规范性法律文件中，法律之位阶与效力最高，一切行政法规、地方性法规均禁止违法。而基于权力之公定性原理及推定合宪性审查原则，在法律未定为违宪之前，应被认定合宪。因此，于合宪性审查前，应先对法规、司法解释进行合法性审查。在具体程序上，由于《立法法》第九十九条并未区分合法性与合宪性，因此，对于提出审查建议和要求的规范性法律文件，应先由法工委进行合法性审查，如发现有合宪性问题时，可移交宪法和法律委员会作合宪性审查。

第二，全国人大及其常委会与宪法和法律委员会、法工委的关系。必须指出，全国人大及其常委会在合宪性审查中具有核心地位，法工委、宪法和法律委员会只是帮助前者进行合宪性审查，其居于从属地位。宪法和法律委员会只可对受审查文件作初步审查，其应向全国人大或其常委会报告审查意见，由后者决定如何处理。然《立法法》第一百条第二项[66]授权宪法和法律委员会、常委会工作机构向制定机关提出审查、研究意见，似乎有超越其职权之态势[67]，应予商榷。宪法和法律委员会与法工委亦有性质[68]与职责之区别。从工作职责看，合宪性协助审查之职权应由宪法和法律委员会单独享有[69]，法制工作委员会不可分享这一职权[70]，否则会导致审查体系及审查标准之混乱，危殆合宪性审查之质效。

合宪性审查之程序完善问题。加强合宪性审查、推进宪法实施和监督，是***法治思想之重要内涵之一，在宪法和法律委员会协助下，最高权力机关推进合宪性审查工作成效斐然，但仍存在审查标准不统一、审查主体模糊、审查程序未规范化之隐忧，故应考虑出台“合宪性审查法”，对前述问题予以明确。此外，必须指出的是，诸如启动方式、审查结果等合宪性审查的重要内容，散见于不同规范性文件中或呈现出不甚明确的特征，是完善合宪性审查制度必须解决的技术障碍，也实为不经济之举，因此应考虑也在前述设想的立法中予以明确和统一。

除上述角度论及人大监督权外，还应指出，人民代表大会作为民意的直接载体，应当然享有监督权，特别是全国人大得享有最高监督权，但从《监督法》这一法律的名称和发布主体[71]看，未明确各级人大的监督权以及该法律仅由全国人大常委会制定公布，使人顿感忧惑。当然之理是，应突出各级人大于监督工作中之关键作用，这一点不仅体现人大在监督权的广泛权力与职责外，还是人大在国家机关的核心地位之必然要求。故此，应将各级人大亦纳入《监督法》主体范围。

结语

人大职权制度之完善乃坚持和完善人民代表大会制度之重要面向。应当指出的是，此论题包括但并不限于上列所讨论的问题，可以讨论的还有很多事项，比如，如何进一步强化立法之科学性、民主性、依法性;如何使制度完善的实效落实在人大监督的实践中;等等。篇幅所限，本文不再详论。

注释：

[1]如：进一步提高立法质量，实现科学立法、民主立法、依法立法，推进“良法善治”;增强人大监督工作的实效。

[2]该法全称为：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。

[3]健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，共产党员网， http：//news.12371.cn/2014/10/28/ARTI1414492334767240.shtml.最后访问时间为2021年3月27日。

[4]该文件全称为：《中共深圳市委关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，载北大法宝：https：//www.pkulaw.com/lar/cd15f3e0ef0ab55f7c6e4cfe8c560064bdfb.html？keyword=%E4%B8%BB%E5%AF%BC%E4%BD%9C%E7%94%A8.最后访问时间为2021年3月27日。

[5]李适时说：“强调发挥人大在立法中的主导作用，说到底是两条，一是要及时立出实践所需要的法，二是要立出高质量的法。我体会，要做到这两条，在立法工作中应把握好以下几点：一是，在政治上，要坚定不移地坚持党的领导;二是，在制度上，要符合坚持和完善人民代表大会制度的要求;三是，在实践上，要坚持从实际出发，这几条落实到制度设计中，就是：既要确权又要立责，既要赋予行政机关必要的权力和手段，又要加大监督力度、明晰法定责任，避免逐利避险、争权推责、揽功诿过。同时，要最大限度维护人民的根本利益，‘制国有常，而利民为本’，要让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。”李适时：《关于发挥人大在立法中的主导作用——摘自第二十次全国地方立法研讨会小结讲话》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zt/qt/descqgdflfyth/2014-09/26/content_1879966.htm.最后访问时间为2021年3月27日。

[6]《中华人民共和国宪法》第一条：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。

[7]***：《決胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.最后访问时间为2021年3月27日。

[8]《立法法》第五十三条第一款：全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作;综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。

[9]《立法法》第十四条：全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。

[10]参见《宪法》第七十条：全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。

[11]参见刘松山：《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》，中国人民大学出版社2019版，第233页。

[12]专门委员会“大体上应该做些什么事？我们设想，应该主要的是进行调查研究，征求各方面的意见，便于人大和人大常委会制定法律或者其他的决议”。“这是它的主要的作用。这些专门委员会不是任何形式的权力机关，它只是人大和人大常委会的助手”。胡乔木：《胡乔木文集（第二卷）》，人民出版社1993年版，第514页。

[13]参见：《立法法》第八条：下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项;（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;（四）犯罪和刑罚;（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;（七）对非国有财产的征收、征用;（八）民事基本制度;（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;（十）诉讼和仲裁制度;（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

[14]参见：《立法法》第九条：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

[15]参见杨志强、李娜：《税收授权立法问题探析》，载《法学杂志》2013年第11期。

[16]“两高”指最高人民法院、最高人民检察院。

[17]参见杨敬之：《论司法解释的合法性控制》，载《政法论坛》2021年第2期。

[18]如《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》关于《刑法》第三百八十四条中的“归个人使用”的解释就曾引起很大争议。为解决“归个人使用”的认识分歧，最高人民法院出台的《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》将其解释为“挪用者本人使用或者给他人使用”与“给私有公司、私有企业使用”两种类型。针对前述解释，当时的反对观点认为，该解释实质将私有公司这种单位作为个人对待，超越法律原意、有违罪刑法定原则。之后，最高人民法院又专门制定了《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》，重新将“归个人使用”解释为“以个人名义将公款借给其他自然人或者不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业等使用”与“为谋取个人利益，以个人名义将公款借给其他单位使用的”两类情形。从文义上看，刑法条文中“归个人使用”的表意明显不包括“为谋取个人利益”的要素，最高人民检察院因此认为该司法解释“超越了其司法解释权限”，并向全国人大常委会提交释法请求。此争议消弭于后来全国人大常委会发布的《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》。参见熊选国：《关于挪用公款案件司法解释的理解和适用》，载《人民司法》1998年第6期;聂友伦：《论司法解释的权力空间——我国〈立法法〉第一百零四条第一款的法解释学分析》，载《政治与法律》2020年第7期。

[19]参见徐永利：《人大监督权：新时代治国理政的利器》，载《人大研究》2018年第8期。

[20]具体是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的第二章至第八章，分别为：听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告;审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告;法律法规实施情况的检查;规范性文件的备案审查;规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查;撤职案的审议和决定。

[21]参见张航：《人大执法检查：演进、嬗变与回归》，载《人大研究》2019年第7期。

[22]十二届全国人大常委会“把加强执法检查摆在监督工作突出位置，自2015年以来每年执法检查项目增加到6个。委员长会议组成人员96人次带队进行执法检查，常委会、专门委员会组成人员和全国人大代表约900人次参加执法检查”。张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/dbdhhy/13_1/2018-03/26/content_2052600.htm.最后访问时间为2021年3月29日。

[23]十三届全国人大常委会也已就《大气污染防治法》《传染病防治法》等18部法律及《全面禁止野生动物非法交易和食用的决定》執行情况作了检查。资料来源：《十三届全国人大常委会的三次工作报告》。分别是：栗战书：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2021年3月8日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，新华网网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2021-03/14/c_1127209310.htm.最后访问时间为2021年3月29日;栗战书：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2021年5月25日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》，人民网，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-06/01/nw.D110000renmrb_20200601_7-01.htm.最后访问时间为2021年3月29日;栗战书：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2019年3月8日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》，新华网，http：//www.xinhuanet.com//mrdx/2019-03/19/c_137906092.htm.最后访问时间为2021年3月29日。

[24]《监督法》第二十二条：各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。

[25]参见：《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，北大法宝，https：//www.pkulaw.com/chl/efc3a42e865ce8e1bdfb.html？keyword=%E8%8B%A5%E5%B9%B2%E8%A7%84%E5%AE%9A.最后访问时间为2021年3月29日。

[26]栗战书在讲话中说， “紧紧围绕保障党中央作出的重大决策部署的落实、实现党中央提出的重大目标任务来谋划和安排。要把事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题，作为监督工作的重点。”参见：栗战书主持十三届全国人大常委会第四次会议闭幕会并讲话，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-07/10/content_2057951.htm.最后访问时间为2021年3月29日。

[27]参见周祖成、万方亮：《党的政策与国家法律70年关系的发展历程》，载《现代法学》2019年第6期。

[28]张德江在全国人大常委会食品安全法执法检查组第一次全体会议上的讲话中说，我们自身也在总结、完善执法检查工作，形成了较为完整的执法检查工作流程，包括六个环节：一是选好执法检查题目。紧紧围绕党中央重大决策部署，抓住经济社会发展中亟需解决、人民群众普遍关注的突出问题，确定检查有关法律的实施情况。二是重视搞好执法检查组织工作。由委员长会议组成人员担任执法检查组组长，带队赴地方开展检查;坚持常委会直接检查与委托地方开展自查相结合，扩大执法检查的覆盖面;注重深入基层了解实际情况，充分听取各方面意见，真正把问题找准、把症结查清。三是全面准确报告执法检查情况。客观总结法律实施成效和经验，认真查找问题，深入剖析原因，提出务实有效的改进建议，使执法检查报告成为解决问题、完善制度的重要依据。四是认真进行审议。常委会组成人员和列席会议的同志要充分发表意见，提出更多好的意见建议;同时选择部分执法检查项目，结合审议开展专题询问。五是加强改进实际工作。“一府两院”对常委会执法检查报告和审议意见中提出的问题和意见建议，提出有针对性的政策举措和工作措施，切实解决突出矛盾和问题;有关专门委员会对研究处理和改进落实工作进行跟踪督促。六是向常委会报告落实情况。“一府两院”就落实常委会执法检查报告和审议意见的情况，向常委会作出书面或口头报告;常委会根据实际情况安排进行审议。这六个环节环环相扣、依次递进，形成了一个完整系统的工作体系。《加大执法检查力度依法保障人民群众“舌尖上的安全”——张德江委员长在全国人大常委会食品安全法执法检查组第一次全体会议上的讲话》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-04/28/content_1988645.htm.最后访问时间为2021年3月29日。

[29]参见陈党：《行政责任追究制度与法治政府建设》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期。

[30]《监督法》第二十三条：常务委员会年度执法检查计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。

[31]《中华人民共和国宪法》第七十条第二款：各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。

[32]一是中国共产党党内规范性文件备案审查体系;二是人大常委会备案审查体系;三是行政機关内部之规范性文件备案审查体系;四是军队内部军事性规范文件之备案审查体系。参见董高群：《规范性文件备案审查中的几个理论和实践问题》，载《人大研究》2020年第12期。

[33]《宪法》第六十七条第七项、第八项：（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

[34]《立法法》第九十七条第（二）项：（二）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。

[35]《立法法》第一百条：全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

[36]《监督法》第二十八条：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。

[37]《法规、司法解释备案审查工作办法》第四十四条：制定机关未按照书面审查研究意见对法规及时予以修改、废止的，专门委员会、法制工作委员会可以依法向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常委会会议审议。

[38]《法规、司法解释备案审查工作办法》第三十九条：对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在明显不适当问题，有下列情形之一的，应当提出意见：（一）明显违背社会主义核心价值观和公序良俗;（二）对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理，或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配;（三）因现实情况发生重大变化而不宜继续施行;（四）变通明显无必要或者不可行，或者不适当地行使制定经济特区法规、自治条例、单行条例的权力;（五）其他明显不适当的情形。

[39]参见：《宪法》第八十九条第十三、第十四项：国务院行使下列职权：（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

[40]该观点认为，“合法性审查与适当性审查或将引发迥然相异之法律后果，应当予以明确区分”“与上位法相抵触之地方立法自始无效”“基于适当性被撤销之地方性法规应认定为自‘宣告’之时嗣后无效”。参见程庆栋：《论适当性审查：以地方性法规为对象》，载《政治与法律》2018年第3期。

[41]参见孙波：《论规范性文件备案审查结果的溯及力》，载《政治与法律》2021年第1期。

[42]《宪法》第五条规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

[43][65]胡锦光：《2017年中国十大宪法事例评析》，法律出版社2018年版，分别为第1-3、8-9页。

[44]宪法和法律委员会的职责主要有：增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等。参见《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-06/22/c_129899141.htm.最后访问时间为2021年4月1日。

[45]《宪法》序言第十三自然段：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

[46]《宪法》第五条：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

[47][59]参见王理万：《走向以人大制度为中心的合宪性审查制度》，载《人大研究》2021年第1期。

[48]参见《宪法》第六十二条第二项：全国人民代表大会行使下列职权：（二）监督宪法的实施。

[49]参见《宪法》第六十七条第一项：全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施。

[50]《宪法》第六十二条第十二项：全国人民代表大会行使下列职权：（十二）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。

[51]《宪法》第六十七条第七项、第八项：全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

[52]《立法法》第九十六条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤銷：（一）超越权限的;（二）下位法违反上位法规定的;（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的;（五）违背法定程序的。

[53]《立法法》第九十七条第一、第二项：改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例;（二）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。

[54]《立法法》第九十七条第一项：改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。

[55]《法规、司法解释备案审查工作办法》第二十条：对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关。

[56]《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》第三项规定：全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。该决定由第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2019年10月26日通过，于次日起施行。

[57]《立法法》第九十九条：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

[58]《法规、司法解释备案审查工作办法》第二十五条：法制工作委员会结合贯彻党中央决策部署和落实常委会工作重点，对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注等方面的法规、司法解释进行专项审查。在开展依职权审查、依申请审查、移送审查过程中，发现可能存在共性问题的，可以一并对相关法规、司法解释进行专项审查。

[59]引文同[47]。全国人大常委会在《关于加强法制教育维护安定团结的决定》中指出“资产阶级自由化思潮滋长、蔓延，否定四项基本原则，是违背宪法，违背全国人民的根本利益和共同意志的”，即属对此种行为不合宪之认定。

[60]绝对不作为意即先前无任何立法存在之违宪状态。因缺少宣告无效的客体，自然无法判决无效。相对不作为实际上是立法违反平等原则。

[61]与宪法不一致宣告、警告性宣告这两种类型，是参考王锴教授2020年11月29日作的题为《合宪性审查的中国实践》讲座内容得出的。

[62][63][64]梁鹰：《备案审查制度若干问题探讨》，载《地方立法研究》2019年第6期。

[64]引文同[62]。在该文中，梁鹰也采用了将“适当性审查”与“合宪性审查”“合法性审查”并列的表述，他还进而解释道：“关于适当性审查，除宪法、立法法、监督法有关备案审查的规定外，《立法法》第六条规定，立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任;法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。该条款是对科学立法提出的要求，实际上也为开展适当性审查提供了依据。”

[66]《立法法》第一百条第二款：全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。

[67]参见胡锦光：《论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位》，载《法学家》2020年第5期。

[68]宪法和法律委员会，从属于全国人大，后者闭会期间，始由全国人大常委会领导;而法工委属于全国人大常委会工作机构，其组成人员并不限于人大代表。

[69]这是根据《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》得出的结论。

[70]参见于文豪：《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》，载《中国法学》2018年第6期。

[71]《监督法》全称为：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，制定主体是全国人大常委会。

参考文献：

[1]刘松山：《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》，中国人民大学出版社2019版，第233页。

[2]胡锦光：《2017年中国十大宪法事例评析》，法律出版社2018年版，第1-3、8-9页。

[3]胡乔木：《胡乔木文集（第二卷）》，人民出版社1993年版，第514页。

[4]杨敬之：《论司法解释的合法性控制》，载《政法论坛》2021年第2期。

[5]王理万：《走向以人大制度为中心的合宪性审查制度》，载《人大研究》2021年第1期。