关于完善人大评议制度的认识与思考

黎堂斌

党的十九届四中全会决定明确提出健全人大对“一府一委两院”监督制度，完善评议等制度。党的全会文件为人大评议制度点题，给我们发出了一个明确信号，即人大评议制度需要继续探索、完善，并且大有空间。在此，笔者在对人大评议工作进行系统梳理的基础上，谈一些粗浅认识与思考。

一、人大评议的兴起和发展

一般来说，人大评议是指人大及其常委会在广泛调查研究的基础上，按照一定程序对同级“一府一委两院”和部分垂直管理机构的工作情况、人大任命人员的履职情况进行审议和评价的监督活动，可分为工作评议和述职评议两种类型。其兴起和发展，经历了一个由点到面、由下到上、逐步扩大、逐级推进的过程。早在20世纪80年代初，地方人大刚设立常委会不久，规范人大监督工作的法律法规基本空白，基层县乡人大探索开展各种监督方式的积极性较高。1982年黑龙江省肇源县人大常委会开创性地组织人大代表对“一府两院”干部进行评议，开启了人大评议的先河[1]。江苏省基层人大也从20世纪80年代开始探索评议活动，当时主要是从评议“七站八所”起步，一定程度上改变了这些派出机构“看得见的管不了、管得了的看不见”的状况。到了21世纪初，从乡镇人大到省级人大常委会普遍都开展评议，内容丰富、形式多样。就省级层面来说，先后也出现了一大批比较有代表性的评议案例。例如，江苏省人大常委会于1999年听取和审议省教委、省水利厅主要负责同志的述职报告，首次对其任命的政府组成人员开展述职评议，2003年至2008年又相继对信息产业厅、教育厅、外经贸厅工作进行评议;北京市人大常委会从1999年到2005年先后评议了4位副市长的工作;福建省人大常委会从1995年到1998年连续4年对“一府两院”的11个部门的工作进行评议;山西省人大常委会从2004年到2006年评议了3位副省长的工作。在这一过程中，评议的法治化、规范化程度也不断加强。1987年辽宁省各级人大常委会监督司法工作的暂行规定率先将评议工作纳入地方性法规，1995年安徽、山西两省出台评议工作条例，后来又有部分省、自治区、直辖市纷纷把评议工作写入地方性法规[2]。可以说，兴起以来的20余年，人大评议经历长足的发展，有效发挥了地方各级人大的监督作用，体现了蓬勃的生机和活力。

2006年，《监督法》千呼万唤始出台。遗憾的是，《监督法》没有明确评议的法律地位，尽管有各种原因，但应该包括以下三个方面考虑：一是法律规定的监督形式能够适应人大监督工作的现实需要;二是述职评议涉及对人大任命干部的评价，这与“党管干部”的界限不好拿捏;三是为各地继续探索完善评议制度留下空间。《监督法》是一个全新的事物，各地对法律精神有不同的认识和理解，以至法律实施后，尽管评议没有完全被取消，但各地人大开展评议的积极性受到较大影响。并且，由于存在诸多合法性方面的顾虑，内蒙古、贵州、重庆等省级人大先后废除了评议方面的地方性法规，进一步制约了评议工作的开展。

后来，随着经济社会不断发展，丰富人大监督形式、增强人大监督实效的呼声日益高涨，江西、湖南、四川、贵州、云南、重庆、内蒙古、江苏等8个省市区在省级层面陆续开展了评议工作（都是工作评议，没有述职评议），并逐渐带动了其他地方效仿，大有如火如荼之势。例如，重庆市人大常委会自2012年以来对安全生产、企业发展法制环境、学前教育、水污染防治等方面工作进行评议;江西省人大常委会2014年以来对优化发展环境、“畅通省城”活动、教育专项资金绩效情况、审计查出问题整改情况等方面工作进行评议;内蒙古自治区人大常委会2014年以来对林业、旅游、教育等方面工作进行评议;云南省人大常委会2015年以来对食品安全监管、环境保护等方面工作进行评议;江苏省人大常委会2020年对营商环境、政府民生实事工作等进行了评议。据不完全统计，截至2020年初，江苏省13个设区市已有10个设区市人大常委会开展了评议工作，96个县（市、区）已有90个县（市、区）人大常委会开展了评议工作。根据了解，除江苏之外，其他省份开展评议工作的市、县（市、区）占比也都比较高。由此可以预见，随着党的十九届四中全会精神持续深入贯彻落实，人大评议将会呈现兴盛之势，并将不断规范、完善和发展。

二、人大评议的具体操作现况

根据对近年来全国各地地方人大评议工作的考察，总的来看，大多省级人大常委会主要是开展工作评议，市县人大常委会有的只开展工作评议，有的只开展述职评议，有的兼而有之。各地具体操作存在一定差异性，主要体现在以下几个方面。

就省级人大层面而言，从评议内容及方式上看，有的对代表建议办理工作、审议意见落实情况进行评议（如湖南、四川）;有的在专题询问基础上，对政府部门工作进行评议（如贵州）;有的则比较全面，对建议办理、政府专项工作等都开展了评议（如内蒙古）。从连续性上看，有的是每年都安排评议项目，有的是不定期开展。从程序设计上看，都是在常委会会议上进行评议，大多都开展了满意度测评，有些地方在测评结果当场公布之后，要求“一府一委两院”负责同志作表态发言;有些地方在前期调查阶段，邀请基层单位和企业对评议事项进行测评（如江西）。

就市县（以江苏省市县为例）人大层面而言，从评议对象看，大多地方评议对象主要为本级“一府一委两院”，部分地方评议对象则包括有关垂直管理部门，例如扬州、泰州。从评议内容看，在工作评议方面，主要是事关改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的热点难点问题，例如徐州、泰州、宿迁就营商环境主题对相关政府部门进行了评议，扬州对绿色优质农产品生产供给工作进行了评议，连云港对审计问题整改情况进行了评议。在述职评议方面，有的结合重点处理某一类代表议案建议对有关部门主要负责人进行评议，例如镇江聚焦“推进重点片区环境整治”问题对7个有关部门负责人进行评议。也有的地方把工作评议和述职评议结合起来进行，例如南通就长三角一体化主题对相关政府部门主要负责人履职情况进行评议。从评议组织实施看，无论是工作评议还是述职评议，都是人大常委会组织实施。成立评议调查组进行评议调查，大多邀请有关方面的本级代表，部分地方还邀请本地上级人大代表参加。从评议工作程序看，各地对开会评议之前的评议调查都很重视，例如，徐州把评议调查和代表视察活动结合起来进行，扬州在正式评议之前组织相关部门进行自查自评，南通要求县（市、区）对被评议部门在本行政区的履职情况形成调研报告提交市人大评议小组参考。有的地方把评议和专题询问结合起来进行，例如扬州要求被评部门全体负责人到会应询，镇江要求被评部门主要负责人应询。各地都在评议会议上由常委会组成人员无记名投票进行满意度测评，但满意、基本满意、不满意对应的票数略有不同、各有侧重。例如南通要求满意票80%以上才能定为满意档次，徐州规定不满意票35%以上就定位不满意档次;测评结果大多当场公布。从评议成果运用情况看，各地都要求评议对象针对评议过程中发现的问题进行整改，大部分地方對审议意见落实情况进行二次满意度测评。无锡把满意度测评结果作为各相关部门年终考核重要参考;南通把评议结果纳入市级机关综合绩效考评，并作为考核被评部门主要负责人的重要依据之一。

三、亟需理清的几个关键问题

纵观人大评议近40年的发展历程，尽管各地的做法各异、进度不一，但总体上经历了活跃探索、积极推进、观望徘徊、谨慎发展等几个阶段，都在特定历史阶段较好促进了人大作用发挥，有许多好的经验，也有一些教训。今后，要不断推进人大评议向前发展，必须在既往的基础上，进一步深化对评议的认识，注重理清困扰其健康发展的几个关键问题。

一是法理基础问题。评议作为一种地方人大自下而上自创性的监督形式，法理基础是困扰其发展、必须理清的一个根本性问题。不理清法理基础，评议就会名不正言不顺，地方各级人大难免底气不足，不敢放开手脚开展，更难以发挥其应有作用。目前，评议虽无法律明文规定，但能够兴起发展并能发挥较好作用，还能得到全国人大高度评价、充分肯定，应该是符合宪法原则和有关法律精神的。宪法和地方组织法规定，国家一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会，“一府一委两院”由人大产生，向人大报告工作，接受人大监督。根据这一法律精神，人大可以采取一定形式、经过一定程序了解“一府一委两院”的工作，提出建议、批评、意见。评议正好是在这种法律精神指导下，基层人大在积极探索的基础上，逐渐衍生发展的一种具体监督形式。1992年，全国人大常委会副委员长兼秘书长彭冲对评议工作给予充分肯定：“实践证明这是人民群众创造的社会主义民主政治建设的一种好形式，是代表执行职务进行监督的一个重要途径，也是密切联系群众和加强廉政建设的一项重要措施。”[3]2002年，第九届全国人大第五次会议关于全国人大常委会工作报告的决议明确指出，继续支持地方人大在开展评议等方面进行探索和实践。可以说，这是全国人大常委会领导和全国人大决议先后对这种实践探索给予的大力支持，也是其符合法律精神的明确印证。

尽管《监督法》没有明确列出评议这种监督形式，但是从立法原意上讲，应该是对评议作出了隐含的规定。时任全国人大常委会法工委主任李飛在解读《监督法》时讲到，地方人大在对政府工作的监督上大体形成了“述职评议”和“工作评议”两种做法。但比较而言，开展工作评议更能体现人大常委会监督的特点，发挥人大常委会监督的优势，并明确指出听取和审议专项工作报告就是工作评议[4]。时任全国人大常委会法工委主任、法律委员会副主任委员胡康生进一步指出，监督法从我国的国情和实际出发，稳妥地将述职评议规范为工作评议，把有关主管干部的工作业绩和存在的问题寓于评议专项工作之中，实际上也体现了人大对主管干部的监督[5]。可见，《监督法》不但对评议作了隐含规定，而且还对工作评议和述职评议两种形式进行了规范，把述职评议统一纳入工作评议，有利于人大常委会监督工作突出重点，体现人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势。根据《监督法》的立法原意，地方各级人大也在地方性法规或履职文件中对评议进行了规范，纷纷从各地实际出发，把工作评议作为听取和审议专项工作报告的延伸，对工作评议进行制度化、程序化、规范化地的设计。例如，江苏省人大常委会2020年在总结各地评议工作经验教训的基础上，制定出台了《工作评议暂行办法》。经过地方各级人大的努力，工作评议的法理基础更加坚实。基于此，下文主要探讨工作评议有关问题。

二是评议主体问题。明确评议主体，是评议得以开展并取得实效的前提。评议主体是否得当，决定了评议是否具有法律效力。从广义来讲，人大及其常委会都能对“一府一委两院”行使监督权，对其工作进行审议并作出评价。但从各地人大的监督实践来看，基于评议的经常性、可操作性要求，除乡镇人大以外，一般来说，评议的主体是地方各级人大常委会。但是，考察各地人大评议工作实践，也还存在评议主体是人大代表、主任会议，甚至是人大专门委员会的个别不恰当现象，必须引起重视，并加以规范。这些都不能成为评议主体，就代表而言，其进行的调查、所提的意见是一种个人行为，必须经过人民代表大会或常委会审议，才能转化为集体的意见，使其评议意见产生强制力;就主任会议而言，主要是处理人大常委会日常工作，其职权是程序性的而不是主体性的，不能作出具有法律效力的决议和决定，因而不能成为行使人大监督权的主体;就委员会而言，根据目前的法律规定，只是协助常委会行使监督权，不能单独行使人大监督权。

三是评议对象问题。根据宪法和有关法律精神，正确选择评议对象，是评议工作合法性的重要体现。就各地的评议实践来看，大多数地方的评议对象是同级政府及其所属部门、监委、法院、检察院，有些地方也评议同级政府直属机构和本行政区域内的上级垂直领导机构，有些地方还评议社会团体、企事业单位。“一府一委两院”由人大产生，将其作为评议对象毋庸置疑具有合法性。那么，评议对象要不要涵盖政府直属机构和上级垂直领导机构、社会团体、企事业单位，则需要从法理上正本清源。宪法和有关法律规定，地方人大有保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行的职责。时任全国人大常委会法工委副主任李飞认为：“政府直属机构和上级垂直领导机构的领导人虽然不由本级人大常委会任命，但是只要他们负有社会管理职能，而这些职能又是本级政府职责范围的，本级人大常委会当然可以就这些机构工作范围听取和审议政府的专项工作报告。”[6]至于能否评议社会团体、企事业单位，则必须与宪法法律赋予人大的职权结合起来考虑。尽管人大有保证宪法、法律在本行政区域内得到遵守和执行的职责，有权力督促各类企事业单位严格依法办事，但是这种监督的指向并不是这些企事业单位，而是指向由其产生、受其监督的各类国家机构，可见将社会团体和企事业单作为评议对象不符合合法性逻辑。由此，可以将评议对象明确为两个方面，一是同级“一府一委两院”，二是承担地方法律职能的上级垂直领导机构。

四、完善人大评议的方向与路径

评议作为人大监督的一种创新形式，新形势下，应当坚持以***总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、特别是关于人大监督的重要论述为指导，按照正确监督、有效监督的总要求，在法律的框架内不断探索完善，更好发挥其在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的作用。

一是规范评议程序。科学设定程序，是做好评议工作的一个重要前提。通过对评议工作的回顾和总结，结合新的时代条件下人大工作的特点，评议可以分为准备、调查、评议、整改4个阶段。在准备阶段，常委会有关工作机构制定评议工作方案，明确开展工作评议的指导思想、工作机构、工作重点、方法步骤和工作要求等。在调查阶段，评议工作组围绕评议工作重点，采取座谈、民意调查、专题视察等多种方式深入调查，详细了解被评议部门工作开展情况，形成书面调查报告。在评议阶段，召开常委会联组会议，听取“一府一委两院”专项工作报告，常委会组成人员和部分参与调查的人大代表作评议发言，专项工作涉及的部门负责人针对评议发言提到的问题进行集中回应，最后对被评议部门进行量化测评。在整改阶段，常委会有关工作机构汇总整理评议意见后，连同测评结果一并送被测评部门整改落实，并在一定时期内向常委会反馈整改报告。

二是提高评议质量。充分把握好评议自身的特点和优势，做到强化刚性与体现支持相结合，寓支持于监督之中，既不能搞“一团和气”，满足于“走过场”，也不能不讲支持，一味挑刺、找茬。在组织现场评议时，注意与开展专题询问区别开来，避免“同质化”。专题询问，重在有問有答、一问一答，当场提问、当场答复，以答为主，强调常委会委员与被询问对象的互动性。而工作评议，则重在点评审议，以评议、评价、测评为主，更强调常委会委员的主导性，更能体现常委会委员的议政能力，虽然也要求被评议部门现场作出回应，但这并不是工作评议的重心所在。总之，注意把握好尺度，既敢于评议，又善于评议，既要传导压力、传递责任，又要帮助评议对象及时发现问题、解决问题。

三是强化跟踪督办。评议只是一种手段和形式，督促“一府一委两院”改进工作是根本目的。有些地方存在重评议、轻整改，过程热热闹闹、事后马马虎虎等现象，导致评议不但不能取得实效，反而消解了人大监督的权威。应该延伸和拓展评议链条，对于评议过程中群众反映比较强烈、问题比较突出、满意度不高的具体项目，以及由此暴露出来的部门工作短板，可以考虑作为今后的监督选题，进一步持续加强监督。对一些重点问题，注重以经常性的监督检查手段，推动不断整改，直到人民群众满意为止。对整改不力或拒不改正的，敢于运用质询、罢免等刚性手段，对被评议单位主要负责人进行针对性处理，切实体现人大监督的强制性、权威性。

四是用好评议结果。工作评议不能一评了之，应在充分运用好评议结果上下功夫，切实放大评议工作的综合效应。评议结果应该通过新闻发布会、网站等多种形式和途径向社会公开，不断增加评议工作的透明度，让人民群众增加对被评议工作的了解，以期形成对被评部门的监督合力。及时向党委组织部门反映评议结果，建议将评议结果作为干部考核奖惩、提拔使用的重要依据。在推行年度工作目标责任量化考核的地方，可单列出一定分值由人大工作评议结果入位，以此建立正向激励机制[7]。

注释：

[1]参见刘维林等主编：《地方人大常委会30年——重大事件回放与点评》，人民日报出版社2010年版，第59页。

[2]参见陈书侨：《对工作评议的再认识》，载《人大研究》2011年第1期。

[3]参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，中国民主法制出版社2006年版，第401页。

[4][5][6]参见杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第67、35、68页。

[7]参见潘国红：《规范和实效：人大工作评议的目标取向》，载《人大研究》2015年第2期。

（作者系江苏省人大社会委社会事务处副处长，法学博士，南京师范大学中国法治现代化研究院特邀研究员）