诉讼监督与人大监督关系辨析

金石

人大监督关系社会主义政治制度的稳定与发展，是国家监督体制中的主导力量，是社会主义政治制度的重要组成部分。诉讼监督是检察机关开展法律监督工作的核心内容，对于保障国家法律正确实施，维护社会公平正义，构建和谐社会起着至关重要的作用。人大监督决定了诉讼监督的性质和方向，诉讼监督应受人大监督的制约和影响。从权力属性看，诉讼监督所属的法律监督权来源于人大的授权，这种权力的派生性、从属性决定了诉讼监督与人大监督在国家监督体系中处于不同的层次。检察机关作为诉讼监督机关，开展诉讼监督工作必须正确认识和处理与人大监督的关系，自觉接受人大监督。检察机关只有在人大及其常委会的监督和支持下，才能正确行使国家检察权，发挥职能作用。

一、人大监督与诉讼监督的区别

比较人大监督与诉讼监督的异同，是分析两者关系的必要前提。人大监督与诉讼监督有一定的共同之处，但是二者的区别也是十分明显的，具体体现在以下方面：

（一）法律渊源不同。人民代表大会及其常务委员会对国家机关行使监督权的法律渊源主要包括两部法律：一是我国的根本大法——宪法;二是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），该法对各级人大常委会的监督职权、监督对象尤其是监督方式作了进一步的详细规定。检察机关的诉讼监督权并没有在宪法上直接体现，因而其直接的法律渊源主要散见于刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法。由此可见，人大监督权和诉讼监督权的法律渊源有所不同，突出表现在两个方面：一是法律渊源的层次不同。人大监督权的直接法律渊源是国家根本大法——宪法，而诉讼监督权的直接法律渊源是法律。二是立法体制不同。人大监督权在具体行使方面，通过专门的《监督法》得以规范，而诉讼监督权缺乏统一而专门的法律进行规范。

（二）属性不同。人大监督权归属于人大，是人大权力的重要组成部分。在人大权力的构成方面，彭真同志曾把地方人大职权概括为四条，即制定、颁布地方性法规，讨论决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项，人事任免，监督本级政府和法院、检察院的工作[1]。根据这一概括，目前普遍将人大权力分成了四项基本权能：立法权、决定权、任免权和监督权。人大监督权与人大其他权力之间形成了相互依存、不可分割的紧密关系。诉讼监督归属于检察职能，是检察机关法律监督职能的重要组成部分。诉讼监督职能尤其是刑事诉讼监督职能的有效开展离不开刑事诉讼职能的行使，因为在履行刑事诉讼职能的过程中，检察机关能够直接接触侦查人员和审判人员，接触各种诉讼文书和卷宗材料，从而能够迅速地发现和纠正诉讼中的违法活动。由此可见，人大监督和诉讼监督归属于两大不同的权力系统和权力结构，并在各自所屬的权力系统结构中承担着不同的角色，发挥着不同的作用。

（三）性质和效力不同。在我国的政治体制中，人大及其常委会在性质上属于国家权力机关，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，从宪法和法理上讲，由于国家机关的其他领导人均由人大通过法定程序任免，因此其在国家机关的组织结构中位居顶层。这就决定了人大监督在性质和效力上表现为以下两个基本特点：一是人大监督是我国根本政治制度的必然结果和体现，是与我国政治体制相伴而生的，“动摇了人大监督权就动摇了人民当家作主的地位”[2]。二是人大监督是诸多监督与被监督关系中层次最高、法律效力最高的监督。人大对国家其他机关的监督是一种自上而下的监督，具有至上性、不可侵犯性和强制性，被监督者必须接受人大监督。由于监督者和被监督者之间的位阶关系不同，由此进一步导致监督的效力之不同。检察机关在性质上属于国家的法律监督机关，由人大产生，在国家机关的组织结构中与行政机关和法院处于同等的地位。从权力制衡的角度来看，在人民代表大会制度的政治体制下，设计和规定一个专门的法律监督机关以制约司法诉讼机关有其必要性和重要性，但是这种重要性无法与人大监督相比，其必要性也不如人大监督。此外，由于检察机关与其他诉讼机关在政治上位属平级，这就决定了检察机关对其他诉讼机关的监督是一种平行机关之间的同级监督，其针对诉讼案件提出的监督意见总体而言不具有人大监督所具有的那种强制性，其他诉讼机关没有必须接受的义务。当然，为了强化检察机关的监督权威，法律也对被监督机关作了一些硬性规定。由此可见，由于人大和检察机关政治地位的不同，导致了人大监督和诉讼监督在国家政治体制中的地位和性质之不同，并进一步导致了两者在法律效力上的明显差异。

（四）范围和对象不同。根据《监督法》的规定，人大监督的范围和对象可以分为四类：一是监督各种规范性文件的制定情况，二是监督法律法规的执行和实施情况，三是监督国家各类机关的工作情况，四是监督本级人大权利区划内发生的重大事项。在监督的具体事项上，《监督法》作出了一些明确规定。根据三大诉讼法的规定，诉讼监督在范围上包括三大诉讼中各类诉讼机关的职权活动。检察机关在刑事诉讼中不但承担着监督职能，还承担着一部分诉讼职能，集中表现为职务犯罪侦查、审查逮捕和审查起诉。刑事诉讼法对于检察机关如何监督自身的诉讼活动未作规定，《刑诉规则》则明确规定检察系统对于其承担的诉讼活动亦应承担起监督职责。因此从对象来看，检察机关监督的对象不但包括侦查机关、审判机关和执行机关，还包括其自身和本系统。因此，仅从法律的层面来看，检察机关的诉讼监督是对外的，但是综合检察系统自身制定的规范性文件来看，检察机关的诉讼监督则是内外兼顾的。综上可知，在监督对象和范围上，人大监督与诉讼监督有一定的重合，即人大和检察机关均有权对公安、法院和检察院的职权工作开展监督。但是人大不仅有权监督国家机关，而且有权监督法律法规的实施情况以及规范性文件的制定情况，受到监督的国家机关不仅包括各种诉讼机关，而且还包括各类行政机关。而诉讼监督仅监督诉讼职能机关，而且仅限于监督这些机关的诉讼活动。因此，人大监督的对象和范围比检察机关诉讼监督的范围更加广泛。

（五）手段和模式不同。根据《监督法》的规定，我们认为，人大监督的手段包括书面审查规范性文件、听取审议专项工作、询问和质询、执法检查、专门调查和撤职。其中对撤职案的审议决定尤其引人关注，充分体现了人大作为国家权力机关开展监督的地位和权威。在对司法诉讼机关开展监督的模式方面，有观点明确指出，人大监督具有以下几个特点[3]：一是象征性，二是宏观性，三是事后性，四是间接性和非诉讼性，五是非专业性。人大对司法诉讼机关的监督限于其地位、职能和专业背景而具有明显的宏观性、滞后性和非专业性。检察机关的对外监督手段主要表现为三种：一是提出纠正违法意见，适用于监督刑事立案活动、侦查活动、审判程序、刑罚执行以及刑罚变更执行活动中发现的违法行为。二是提出抗诉意见，适用于监督法院作出的未生效刑事裁判或者生效的刑事、民事和行政裁判。三是提出书面检察建议。在监督模式上，诉讼监督作为检察机关一项日常性的具体工作，具有鲜明的具体性、即时性和专业性。这在检察机关对刑事诉讼的监督中表现得尤为明显。由于检察机关在刑事诉讼中同时承担着承前启后的诉讼职能，能够即时收到其他刑事诉讼机关的诉讼材料，进而也为即时发现具体问题开展监督提供了便利条件。相应地，检察人员要完成日常大量的诉讼任务和监督任务，必须具备相当的法律素养。所以检察机关的诉讼监督在模式上与人大司法监督表现出截然不同的特性。综上可见，人大监督既监督整体工作，又监督具体工作，监督手段多样。但是在对司法诉讼活动的监督模式上，表现出一定的象征性、宏观性和滞后性，因而其对日常司法诉讼活动的监督效果是比较有限的。检察机关诉讼监督的模式表现出具体性、即时性和专业性，因而对于及时发现司法诉讼中的违法活动是比较有效的。

二、人大司法监督与诉讼监督关系之困惑

（一）如何选择人大司法监督的有效路径。加强司法监督与强化司法独立是司法体制改革的重要方向，如何加强司法监督而又不“越俎代庖”妨碍司法独立，成为司法体制改革和加强人大监督的重要课题。各地人大也对此进行了积极探索，如通过个案监督实现人大对司法工作的实体性监督。但对人大个案监督，一直存在较大争议，认为人大个案监督“显然破坏了司法机关的独立性、中立性、终决性以及权威性”“在权力机关已经赋予检察机关个案监督权的情况下，人大自己再行使这样的权力是不适宜的，至少是不经济的”[4]“也可能导致更多的不公正”[5]。由于个案监督的争议较大，也与强化司法独立的司法改革方向相背，地方人大的这一探索逐渐被淡化，如何加强人大司法监督依旧是一道难题。

（二）如何加强检察机关外部监督。权力必须接受监督，否则必将产生腐败，“己不正何以正人”，检察机关作为法律监督机关，更应当接受监督。检察机关历来也十分重视监督建设，如完善内部督察规定，加强自我监督;通过设立人民监督员、检务督察员等多种方式，接受人大监督、人民群众监督;通过检务公开等，接受社会监督、舆论监督。但是，“谁来有效监督检察机关”的质疑声依然不绝于耳，这些质疑声虽然不免有失偏颇，但也从侧面凸显出检察机关外部监督力量的不足。实际上，检察机关的上述外部监督比较零散，没有形成系统的监督制度，监督的约束力不强，这样的监督自然缺乏“说服力”。如何加强检察机关外部监督，也成为司法改革面临的难题。

（三）如何使诉讼监督“硬”起来。当前诉讼活动中，执法不严、司法不公及其背后的司法腐败现象时有发生，这自然是各种原因所致，但诉讼权力的强势而诉讼监督的羸弱不能不说是其中极为重要的原因。由于诉讼监督法律不健全，检察机关诸多诉讼监督缺乏具体明确的法律依据，诉讼监督面临无“法”监督的尴尬境地。法律制度的不完善，也使监督与被监督者的责任不明确，监督范围有限，监督信息难以有效获取，监督手段单一，检察机关“心有余而力不足”，无力对诉讼活动进行全面监督。法律制度的不到位，与之相应的是对诉讼监督措施保障制度的缺失，由于缺乏必要的监督措施反馈、责任追究等机制保障，检察机关的监督措施苍白无力，不足以引起被监督者的重视，被监督者对检察机关的诉讼监督措施敷衍了事、消极应付，甚至置之不理之事常有发生，訴讼监督效果难以保证，诉讼监督成为无效监督。诉讼监督不“硬”成为制约诉讼监督的一道“硬伤”。

三、人大监督保障诉讼监督取得实效

人大监督与诉讼监督不是相互排斥的关系，二者对诉讼活动进行监督的共同目的在于促进诉讼活动的合法进行，维护国家的法治统一。这种目的的一致性，决定了诉讼监督工作的良好开展离不开人大监督。人大监督的性质既是制约，更是支持和促进。检察机关要破除人大监督不利于诉讼监督工作开展的消极思想，构建积极争取人大支持诉讼监督工作的氛围，创造人大支持诉讼监督工作的有利条件，对于保障诉讼监督工作取得实效必将发挥重要作用。

（一）人大监督有利于提高诉讼监督能力。制约诉讼监督工作开展的因素包括主观和客观两方面因素。主观因素主要是人的因素，涉及职业素养、执法观念、认知水平、理论功底等等，在开展诉讼监督工作中综合体现为诉讼监督能力。由于诉讼监督工作归根结底需要执法人员完成，其监督能力的高低直接决定诉讼监督工作开展的成效如何。可见，加强诉讼监督能力建设是检察机关首要的任务。在各种方式和途径中，人大监督具有鲜明的特点和优势。人大享有人事任免权，在任命检察官之前对人选进行考察，使那些德才兼备的人顺利走上执法岗位。同时，对那些具有重大违纪违法行为的检察官，启动监督、撤职程序，保证检察官队伍的清正廉洁。随着人大人事监督程序和方式的完善，譬如采取不定期考察、评议不特定检察官等方式，可以促使检察官不断加强学习，提高诉讼监督能力。

（二）人大监督有利于解决诉讼监督难点。诉讼监督包括立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行和监管活动监督、民事和行政诉讼监督等等。每一项监督工作都有许多难点。例如立案监督工作中，刑事诉讼法只是原则性地规定了检察机关享有立案监督权，未规定公安机关接到立案通知书后消极立案、公安机关滥用立案权插手经济纠纷等情况，致使立案监督工作经常流于形式。其他监督工作也经常出现类似情况。产生诉讼监督难点的原因是多方面的，例如法律法规不够健全、工作机制尚未建立、执法人员徇私枉法等等。解决这些问题，检察机关应当完善各项诉讼监督机制，但因法律本身导致的问题，检察机关只能诉诸人大，及时提请人大研究解决各项法律漏洞。人大在把握诉讼规律的基础上出台相关法律法规，有助于诉讼监督工作打开全新局面。

（三）人大监督有利于强化诉讼监督职权。根据我国宪法及相关法律规定，公安机关、检察院和法院是相互分工、相互配合、相互制约的关系。立法本意是在各机关之间合理分配司法职权，最大程度地发挥司法机关维护社会秩序的作用。然而，因认知水平和立法条件的限制，司法职权配置不均衡的情况难以避免。随着社会政治、经济的发展，这种情况逐渐暴露，导致某一机关在司法体系中占据强势地位，并削弱其他司法机关的功能，相互分工、相互配合、相互制约的关系也受到挑战，背离了司法制度设计的初衷。近几年司法实践表明，检察机关的诉讼监督职权未充分发挥其作用，对公安、法院的部分诉讼活动未形成有效制约，与诉讼监督职权的弱化有重要联系。基于以上理由，司法制度在存续发展过程中，有必要强化人大监督，促使司法职权随着社会政治、经济的发展作出调整，维持司法机关之间的平衡关系。在当前，人大对诉讼监督工作进行监督，有助于凸显人大对诉讼监督工作的重视，提高诉讼监督工作的地位，确立诉讼监督在司法工作中的平衡位置，充分发挥诉讼监督的作用，维系公、检、法之间相互分工、相互配合和相互制约的关系，促进社会主义司法制度向前发展。

（四）人大监督有利于制约诉讼监督权力。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”英国思想史学家阿克顿勋爵的这句名言流传全世界，人们已烂熟于心。法国启蒙思想家孟德斯鸠也说过同样的话：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[6]随着市场经济的深入发展，检察人员利用权力寻租的情况也呈严重趋势。诉讼监督权作为一项重要权力，容易为执法司法人员所滥用。在当前开展诉讼监督工作中，如何强化新形势下对诉讼监督权力的监督制约成为一项重要课题。通过强化人大对诉讼监督工作的监督，综合运用执法检查、开展特定问题调查等方式，能够及时发现诉讼监督的薄弱环节和问题环节，有效制约诉讼监督权力，杜绝、减少执法人员贪污腐败情况的发生。

四、诉讼监督是人大监督优势发挥的重要途径

人大监督与诉讼监督相结合，形成了我国的法律监督体系。人大监督与诉讼监督具有一定的共同之处，集中体现为以下方面：一是均属于中国政治结构体制下权力监督体系的组成部分。当前中国的权力监督体系从实践来看，主要包括纪检监督、人大监督、监察监督、检察机关法律监督和社会监督，人大监督和检察机关的法律监督是其中的重要组成部分。二是均属于国家机关开展的职权性监督。人民代表大会及其常务委员会和人民检察院均为国家机关，而且监督职权均可直溯到宪法，因此都属于国家机关依法开展的职权活动。三是从监督对象看，均包括对国家其他机关的外部监督。人大直接监督“一府两院”，检察机关诉讼监督的对象包括公安、法院和刑罚执行机关等等，也具有明显的对外性。

检察机关的诉讼监督权力从法理上来讲，是人民代表大会通过宪法授予检察机关的法律监督权中的一项重要职责。这一点从人民代表大会制度中即可推断而出。人大及其常委会有权监督国家各类机关的公务活动，检察机关诉讼监督的对象从理论上讲也在其监督范围之内，但这绝不意味着检察机关的诉讼监督没有必要。相反，检察机关的诉讼监督是在人大监督基础上生发的一种专门监督，其存在具有不可替代性。我国将检察机关设置为专门的法律监督机关，专门负责监督法律的实施，其中诉讼监督则是法律监督的重要组成部分，以此解决具体的司法诉讼活动需要监督，但是又不便于由人大来直接监督、人大也无法进行直接监督的问题。因此，检察机关的诉讼监督在一定程度上弥补了人大对司法诉讼活动开展监督面临的不足和缺陷，具有专门性、独立性和不可替代性。

人大监督能弥补诉讼监督存在的不足并对诉讼监督形成一种正面的强力支持。检察机关的诉讼监督在效力上是一种建议性的监督，而且目前对于检察机关的监督权，一般认为立法采用的是“法有明文规定才可行”的授权模式，但是另一方面，法律又不可能对诉讼监督中监督者与被监督者之间的关系规定得面面俱到，这就使得检察机关在诉讼监督的实际工作中面临着诸多问题。而人大及其常委会作为国家权力机关，在位阶上高于其他国家机关，有权要求其他机关作出相关的行为。通过人大及其常委会的支持，检察机关在具体监督尤其是外部环境的优化上往往能够取得突破性的进展，从而对诉讼监督工作的顺利开展起到积极作用。故而，人大监督虽然具有权威性和强制性，但是限于地位和性质不具有直接性和即时性，检察机关诉讼监督虽然具有常态性、即时性和专业性，但是缺乏权威性和强制性，故而双方在诉讼监督中具有一种优势互补的紧密联系。在某种程度上，检察机关的诉讼监督作为人民代表大会监督机制的组成部分，它的状况如何，是否坚强有力，除了自身的努力外，在很大程度上取決于人大制度是否健全，及其是否善于运用检察监督这个工具[7]。

注释：

[1]参见《彭真文选》，人民出版社1991年版，第386-387页。

[2]程湘清：《论人大监督权》，人民网，最后访问时间为2021年5月25日。

[3]周跃华：《强化人大司法监督应注重“内”“外”结合》，常德市人民代表大会网，2010年6月5日发布。

[4]夏正林：《也论人大对司法的个案监督与审判独立》，载《法商研究》2002年第1期。

[5]贺卫方：《司改：四组矛盾，八项课题》，载《中外法学》2000年第6期。

[6]孟德斯鸠著：《论法的精神》上册，商务印书馆1982年版，第154页。

[7]王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年6月第二版，第116页。

（作者系甘肃省人民检察院检委会委员、研究室主任，全国检察业务专家，吉林大学法学博士）