从档案利用角度探讨人大工作轨迹

龚盛儒

一、本文的写作目的

人大档案利用是人大工作的重要组成部分，其为会议组织、文件拟稿规范化、行政后勤服务等日常工作提供有效参考。实践中，我们发现档案利用的规律、方法和人大档案管理的趋势；同时，人大在提高档案利用效果领域的研究乏善可陈，为此我们需要归纳总结实践经验以提升人大档案利用价值，提高人大档案收集的针对性，从而加深对人大工作的认知水平。档案管理人员没有积极地参与到档案利用开发中，欠缺对被利用的档案的内容和形式的分析。档案看得越多，档案的价值越高。表面上看，查询档案如同百度、淘宝等搜索引擎：输入关键字，获得所需的数据。其实，“百度一下”的背后，却包含复杂的数据分析工作，通过对搜索的数据分析，采集查询者的搜索偏好，从而有针对性地推送内容，提高搜索效率。同样，档案管理工作既要包括档案整理、档案扫描信息化等工作，也需要对查询数据进行数据分析，提高查询效率，总结研究档案利用方法，把握与理解人大工作图景，发挥好人大机关“秘书”职能。本文开始写作时值扬州市人大30年史料展示室竣工开馆之际，笔者有幸参与人大史料收集工作。用今人的眼光去反思历史档案，不少因当时硬件条件或者思维局限等因素没有完好保存的档案，今天看来却弥足珍贵。由此提出问题：如何评估人大档案潜在价值和如何把握档案价值的形成和演变规律，从而在日常档案收集管理工作中避免虚无感觉[1]？希望通过本文的思考，以问题为导向，提供一些建设性措施。

发现和研究问题要让实践者参与。本文另一个写作动机是本着切口小一点的原则，从档案开发利用角度，去“叙述”笔者参与展示室筹备工作时的思考与实践，但在写作中逐渐反思本地人大历史内容，一开始我把这种反思归结成对档案价值的评估，想在理论上有所探索，呈现一些地方性知识，但最后还是进入到机关公文语境当中，成为对历史的平述，可见我这个度[2]没有把握到位，研究的功力欠缺。但是，毕竟是一种尝试，希望通过对实际工作的描写并赋予意义，与读者产生共鸣。

二、人大档案价值的功能

1.查阅文字表述。人大工作是讲法律、讲程序的，在一些重要文件起草过程中，哪些工作是继承性的，哪些工作是创造性的，尤其是一些概念和提法的来龙去脉，都需要通过查询档案，厘清人大工作继承与发展的脉络关系，提高表述的准确性。特别值得注意的是一些人大制度的概念表述、内容简写、制度简称往往是新入人大同志的拦路虎，特别是涉及“地方性知识”，需要通过查询档案，了解相关内容。如，本地区涉及的“双联”制度、“四控一禁”决议、“双十条”制度、区域性供水等，建议各级人大结合地方情况，对一些地域性概念汇编注释，便于机关干部特别是年轻干部学习。

2.借鉴程序。严格按照宪法和法律的程序要求，安排好“三会”议程日程，是人民行使权力的重要保障；特别是会议日程、议程的设置，是保证人民权力有效运作和体现我国政治逻辑的重要环节[3]。再如，按会议内容和法律规定起草的主持人程序讲话中涉及诸多程序法事项，专题询问问答方式（问题个数）、临时决定对相关决议决定（草案）或法规（草案）搁置等，这些都具有重要的法律效力。妥善保管利用这些文书才能把人大制度落在实处，树立人大权威。因此，我们对“三会”的程序性事项尤为谨慎，希望借鉴以往类似会议内容的程序设置情况。如以往补选省代表程序、人事任免程序、计划外议程设置等。值得注意的是，除了上述程序性事项以外，诸如文件由主持工作的副主任签发抑或以人大名义报市委、文件以何种形式征求市委的意见建议等，都需要查询以往的做法，借鉴往届行文规律，主动向党委汇报重要安排，切实贯彻党委的决策意图，更好地体现党的领导。

3.参考活动的组织形式。例如在組织专题询问前借阅《扬州市人大常委会关于开展询问工作暂行办法》，在组织食品安全执法检查前借阅以往《食品安全调查表》设计调查问卷。另外，会场布置、人代会主席台座位表、主席团和秘书长名单和分组名单等会务工作也需要参考档案。

4.查询相关决议决定。这方面运用比较多的是当年或者以往作出的重大决议决定，根据决议决定撰写相应的调研报告、意见建议等。如环资城建委的古城保护、绿地调整、“双十条”，农委的农产品质量安全等。小组讨论会议记录、委员分组审议发言、委员联组审议发言为撰写《审议意见书》提供内容支持。

三、 人大档案价值的感悟

对档案的研究，往往是经过梳理、筛选、对比，把重要的事情罗列起来，寻找其中内在的逻辑关系。三十而立，风雨兼程，历史是一去不复返的芳华，在这个漫长的过程中，兴许每一个环节都是偶然的，但它有一个必然的趋势，呈现稳定的价值取向。

1.督促决议落实，在“实”字上收笔，让权力落地为民

展示室史料收集整理阶段，我们发现前期编撰的脚本内容有的反映历史情况不够充分，有的按照时间先后叙事不能客观反映事物发展的实践逻辑。完全按照脚本布展，内容上不够生动。为此我们一方面按照既定的脚本，寻找合适的档案史料，同时，又根据档案史料的内容，结合当事人的采访和追忆，对脚本进行反思与追问。在此过程中，史料编辑组的领导根据历届人大的决议决定内容，对各专题的导语进行编校，在专题下再设置子栏目，形成“人大及其常委会调研和作出决议决定→常委会监督落实→政府抓落实的现场和结果”的编撰思路。抓住决议决定这根筋，顺藤摸瓜，对部分条目式的脚本内容做了归纳整合，图文并茂地反映决议内容，在用图片展示决议决定贯彻实施“艺术加工”过程中，我发现我们是围绕三个图景，不断深化对本地人大决议决定发展史的认识：一是史料收集者按照文本内容对决议决定的想象图景，二是当事人看到照片勾连出对当时事物的回忆图景，三是决议决定给地方留下的社会图景（社会图景是不是我们常说的社会意识呢？待研）。三个图景的叠加，消除噪点，洗尽铅华，逐渐勾勒出一个尊重历史的本地人大决议决定发展史——基本民生保障、古城保护、生态文明建设三个方面的发展历程。从20世纪80年代作出改造中小学危房、让农村人口饮用安全卫生水的决议，到20世纪90年代推动城市住房特困家庭、促进迁建图书馆，直至21世纪推动“菜篮子”工程、区域供水工程，始终将促进改善民生作为决议的重点。在古城保护方面，20世纪90年代，据理力争，坚持拆除超出老城区高度控制建筑。2000年，一份加快旅游业发展的决议，掷地有声，要求老城区保护必须规划先行，规划通过前全面暂停老城区内拆建工程，保住了老城，留住了百花深处的铃铛，奠定了扬州老城发展的基础。后续作出的老城区街坊控制详细规划决议以及近年来关于《扬州历史文化名城保护规划》《瘦西湖及扬州历史城区周边区域建筑高度控制规划》的决议，一届接着一届干，一以贯之地深耕古城新蓝图。为保护城市绿地和生态环境，作出了永久性绿地保护、“七河八岛”区域“四控一禁”、城区河流活水治污等决议决定，强化督查落实，让“绿杨城郭”成为造福子孙后代的永续红利。实在的决议决定成果，回报人民的信任，展现了地方人大政治实践逻辑[4]。

2.建立健全机制，在实践中把握“文脉”，深化对人大自我意识的认知

人大工作可以说，对外是形成“支持和保证人大依法行使权力，更好发挥人大代表作用”的政治效应，对内是整合利用能够“健全人大组织制度和工作制度”的各项资源。与其他部门相比，人大工作是在人民代表大会制度的“不变”之下，针对如何更好发挥人大职能，落实人大权力的“变”的创新，“不变”中孕育的“变”是连接“内外”，贯穿始终的一项卓有成效的抓手性事项。这些事项，可以体现为有效的载体平台，也可以体现为具体的行动计划，但概括起来是不断建立健全的监督机制、审议机制、决策机制、创制机制[5]。例如，近年来，我们围绕审议意见落实情况，建立起专题询问督促审议意见落实工作机制，打通监督工作的“最后一公里”；邀请代表参与常委会会议，将代表履职和常委会审议结合，构建民主审议新机制；为了提升代表建议办理质态，形成“领办、督办、询问、评价”四位一体建议办理工作机制……凡此种种形成了一个经得起实践检验的机制群，展现了人大工作者踏石留印、勇于开拓的实干精神，这些工作有的形成了审议意见书督促市政府及相关部门落实、有的获得省人大领导的肯定、有的获得了全国性媒体报道。机制既是沟通内外的中介，又是人民代表大会制度的内涵，人大工作就是在二者的统一中达到对政治实践的自我理解（相比较政府职能部门是在对法律赋予的职能的不断认识过程中达到自我理解[6]）。通过研究并着手建立健全各项机制，丰富人民代表大会制度内涵，开辟民主政治地方实践路径，由此人大始与其他社会主体产生关系，增进人大自我理解，进而反思现实与理想的辩证逻辑。机制的构建运转情况都“散落”在人大各部门具体工作实践当中，这些个体的、微观的工作联系方式、内容、状态汇聚成宏观层面上的“机制群”，从而搭建起骨肉相连的政治统治框架。以这些微机制为内容，“用‘叙述方法，对其政治运行实态的若干基础项面进行‘构建性的呈现和‘解说，进而揭示与探讨支配这种运行状态的诸种影响因素与逻辑”[7]，而不是只是从客体的或者直观的形式去理解，这应当成为具有实践经验的人大工作者从事理论研究的重要方法。

3.做实调查研究，以文载道，着力落实成果转化

调查研究是人大履行职能的基本工作方法和重要前提，是提高议事能力、增强服务群众本领、发挥监督作用的关键环节，是广泛收集和反映社情民意的重要渠道，也是发挥人大代表主体作用的有效载体。同时，求真务实的调查研究也是人大加强作风建设，密切联系人大代表和人民群众的价值取向。如何选准选好调研课题，对于人大及其常委会依法行使职权非常重要。多年来我们围绕党委工作重点、政府工作难点、百姓关注热点、自身工作要点，善于找准焦点，努力把“碎片化民声”整合为“有效民意”。2000年8月，常委会调研组撰写的《关于丽江古城保护与发展旅游业情况的考察报告》调查报告，思路开阔，观点新颖，受到市委主要领导高度认可，利用此文进一步统一了扬州市老城区保护和新城建设思想认识，为随后出台的加快旅游业发展的决议提供了理论基础。在调研方法上，力戒“蜻蜓点水”式调研，合理运用实地察看、听取汇报、召开座谈会、明察暗访、问卷调查等方式，真正深入到基层，深入到群众中，广泛听取各方意见建议，掌握第一手资料，是本地人大开展调查研究的重要方法和态度。豆制品是扬州人“菜篮子”里常见的食品，2004年6月，市人大领导带队在不打招呼情况下，冒雨夜查豆腐作坊，发现诸多食品加工安全隐患，并将其整理成人大内参，督促市政府务必加大整治力度和监管力度，让市民吃上放心优质的豆制品。2008年底，历时1年多时间，市人大常委会牵头会同政府相关部门对农村饮用水和区域供水推行情况开展调研，组织人大干部和专业人员对419个小水厂的水源水或末梢水，逐一检测，全面调查供水情况，逐步形成明确的思路——让“大自来水”流进农村的千家万户。2009年5月，形成《关于加快推进区域供水，切实解决农村饮用水安全的决议》，督促市政府按时保质完成区域供水工程，让全市人民喝上了干净水、放心的长江水。

四、人大档案运用几点想法

在筹备阶段，我们对室藏的图片影像资料档案进行了梳理并根据展示内容大纲要求寻找相关文书档案，查阅复制了历年人大工作报告、重要决议、议案和部分相关老报纸、老照片以及实物档案等，同时也有遗憾，由于受当时物质条件的限制和人们对工作的认识的局限，部分内容只能通过间接的方式呈现，只恨那声情并茂的回忆内容无法用更加生动的形式再现，但这也是改进人大档案管理的契机，比照前面的工作，反思当下，对人大档案保管及运用提出以下想法。

从档案管理角度来看。我们从2015年起着手对以后的人大永久和30年文书档案进行扫描数字化，至今已是第三个年头。虽然工作量很大，但是这几年坚持不懈的努力已初有成效，档案查询效率有了明显提升，同时借力国家对无纸化办公的推广，预计不久的将来人大档案在机关内部网络上就可以随时查看。其次，加强对照片影像档案的收集力度。在史料展示内容中，最有“看头”的是老照片，例如辗转多次在档案馆找到扬州首届人代会的照片，在区法院档案室找到人大督促拆除违章建筑的场景照等，但有的照片已难以寻觅，有的照片反映的内容已不可考证。可见这是人大档案工作的一块短板。现在，针对具有历史性意义的照片档案，例如首张法制委员会集体照片、首次宪法宣誓照片、成立地方监察委员会系列照片等，我们要求做到即拍即藏，加强与新闻媒体的协调，逐步收集相關历史影像资料。下一步打算是，收集的内容不仅要围绕人大“三会”、视察、调研、座谈、评议等工作，还要适当地拓宽到政府及职能部门对人大监督落实成效展示，反映人大工作对地方社会发展的有力推动，同时随着人大工会、教育培训、党建等工作的逐步完善，应当也要留下记忆，用生动的照片影像资料反映人大建设“双机关”的历程。最后，定期要编撰《人大志》、重要文献集。以届为周期，对本届人大坚持党的领导、立法、监督、代表工作、决议决定落实等多个方面分专题进行回顾，记录好机构变更与创设、人事任免、制度更新等。也可以从一项决议决定行使、贯彻、成效、问题展开，对具体的监督事项开展综述。

从人作为主体对档案内容客体认识来看。从认识论角度说，虽然人大工作较为超脱，但是这不意味着人大对事物的认识是完全“中性”的、客观的。因为，人的认识成立于以“认识活动”为中介的“对象”和“映像”的三项关系中。“认识活动”既包括感觉、知觉和表象，又包括认识主体的概念、判断和推理。但是现实中，有两个不利因素：其一，多数常委会组成人员、人大代表，不直接从事行政、司法工作，不可能从行政、司法工作的日常運作中直接认识事物，所以人事主体缺乏对事物本身的概念；其次，从哲学上说主体与客体的关系不可能超然存在，必须以“我”为前提，自有的“偏见”干扰认识的结果。所以，人大调研常常因不够客观、全面、系统、深入而为人诟病。为此，除了上一节笔者说的要做实调查研究外，还需要对过往的档案材料内容进行深入研究。但这里我想说的是：对档案材料的认识程度，是离不开人作为历史的“前提”与“结果”存在的。一句话：必须要有一定的知识储备。目前，急需要加强人大工作者三方面的知识，才能去修正、更新和发展理论。一是要获得地方性知识，包括市情、行情、人文地理知识。在行动中，积极参与到解决地方政府“生产数据却不掌握数据”的难题中，在认知上，要培育“地方感”。二是要获得理论知识。理论知识具有巨大的社会功能，主要是解释性功能、规范性功能、批判性功能和理想性功能。要围绕人大工作的业务知识、改革举措、研究成果，围绕对经济社会发展中的问题研究和思考，围绕人大机关履职所需要的法律知识，深入开展理论知识学习，提高人大干部履职能力。三是要获得个人经验知识。密切联系人大代表和人民群众。依托民主立法基层联系点、人大代表之家等平台，积极开展主任接待日和具有地方特色的“统一见面日”活动，注重加强与人民群众的面对面交流。深入基层求真务实开展调查研究，综合运用实地考察、座谈讨论、问卷调查、网络征询等多种方式，广泛听取各方面的意见和建议，掌握第一手资料，充分了解被监督对象的工作现状，发现问题。

注释：

[1]一方面许多人大档案一直处于休眠状态，到了保管年限又集中处理，另一方面我们又在按照原则每年吸纳新的档案，年复一年的形式上的“吐故纳新”，难免对部分档案利用价值产生疑惑。

[2]所谓的度是指“人类学家应该怎样使用原材料来创设与其文化持有者文化状况相吻合的确切的诠释。“它既不应完全沉湎于文化持有者的心境和理解，把他的文化描写志中的巫术部分写得像是一个真正的巫师写得那样，又不能像请一个对于音色没有任何真切概念的聋子去鉴别音色似的，把一部文化描写志中的巫术部分写得像是一个几何学家写的那样”（吉尔兹）。

[3]一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程？通过考察公共政策议程设置，我们可以更加深入地认识政治制度运作逻辑。这就是议程、日程重要的原因。参见《中国公共政策议程设置的模式》，王绍光。另一个有意思的观点是，“这种被要求在什么时刻进行什么行动，甚至进一步安置出整个社会的生活规律时，‘时间便由人们的行动社会性地呈现其结构性的意义”（吕格尔）。人大工作周期性明显，工作安排受到党政机关工作时间的限制，也同时影响着党政机关的工作时间，进而促成国人心中的“政治时间”，如果在“历时态”下考察人大运行周期的时间特点，以及其对社会发展的推动，也许也是认识人大工作较好的路径。

[4]这种形式逻辑向实践逻辑（辩证逻辑）的跨越在随后我们编撰的史料汇编画册中得到进一步加深。一是增添照片，对部分展示效果不理想的图片进行调整更换；二是编撰组认为画册不仅仅是图片展示，还需要有一定的史料价值，为此增加了必要的文字叙述；三是对内容和章节进行调整，如把依法履职部分拆分为地方立法、关注民生、古城保护、文化传承、生态建设等章节。

[5]人大与其他社会主体的关系如何（如上下级人大关系、与市委的关系、与被监督对象的关系等等），如何定位人大在社会中的地位、人大自身发展的目的又是什么、我们如何尊重人民代表大会制度。高校学者对人大制度的理论思考，总感觉“隔靴搔痒”，同时，各级人大掌握第一手实践经验，急需从常识向科学和哲学的超越。笔者一直在思考用何种理论框架去总括这些问题，同时又能够指导实践。联想到这种关系的维护与思考人与人的关系、自我的定位、人的目的似乎有类似之处。涂尔干认为当机器工业开始渗透人们的社会生活以后，个体之间开始分化，个体之间的差异影响到人们之间的协调一致，社会必须有使差异在社会的层面上保持协调和一致的机制。由此引发，是否能够引入“机制”概念，去探索人大工作呢？当然，机制可以从不同角度去看待，从市场角度看，从亚当·斯密、泰勒到福特斯他们都强调分工是社会机制，在博弈论角度，机制就是合作以达到各种均衡；而从政治领域角度看，机制体现在社会主体之间关系、社会主体自我意识、社会主体的发展目的、社会主体运行遵循的道德标准等。

[6]关注政府职能部分理论研究，特别是具有执法权部门调研文章，有诸多文章针对法律条文中具体的款项、词语展开辨析，这是执法者通过自己的执法经验展开对法律的“解释”，用“解释”行为表达“法律是（应是）什么”和“执法者是如何实践法律的”，但是涉及人大制度的法律，人大实践者很少对哪一个词语展开“解释”（解释意义较小）或者说允许人大实践者“解释”的词语不是太多。这一点上可以看出人大工作与职能部门工作是有区别的。

[7]吴毅：《小镇喧嚣》，三联书店2007年版。

（作者单位：江苏省扬州市人大常委会办公室）