自觉接受人大监督岂能停留在嘴巴上

陈光亮

当前，有的地方机关或者部门把地方人大常委会交办的审议意见、决议决定等束之高阁，不重视不研究不处理。当人大常委会有关工作机构或者专门委员会去电询问落实情况时，答复居然是没有收到人大发来的相关文件，或以不知道为由回避该机关，或部门不重视人大常委会的监督。此事虽小，可问题不小。人大监督是国家监督体系中的重要制度安排，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。对于由人大产生、对人大负责、受人大监督的机关及部门，自觉接受人大监督是必要的法定义务。有的地方机关和部门把自觉接受人大监督仅仅写在报告里，停留在嘴巴上，没有真正落实到工作上和行动上。这种现象表明某些地方机关和部门对人民代表大会制度的学习领会还不到位，对人大及其常委会的法律地位和工作性质缺乏认识，对尊重人大权威、自觉接受人大监督的理念没有内化于心外化于行。直接结果是应付敷衍人大监督，导致人大这项具体监督工作的效果大打折扣；间接的影响是弱化了地方人大及其常委会的法律权威地位，削弱了地方人大职能作用的发挥。如何树立地方人大法律权威，让由人大产生的机关及其部门真正自觉接受人大监督，要进一步加强地方党委对同级人大的领导，支持地方人大依法履行法定职权；要加强对人民代表大会制度理论和人大相关法律的学习宣传贯彻落实；要切实完善人大监督工作制度，提高人大监督的约束力，必要时启动相关刚性监督方式，强化监督权威，努力开创地方人大正确监督、有效监督、敢于监督、善于监督的新格局。

（作者单位：湖南省湘西土家族苗族自治州人大常委会）

国家大账关系你我他

——新时期全口径预决算审查监督视角

□ 曹艳杰

预算报告被人称为“国家大账”。它关乎国运家道，承载着民族梦想。同样也关乎国计民生，与每个人的生活息息相关。作为公民我们不仅要知道政府钱从哪里来？花到哪里去？更要关心钱是否花在“刀刃上，花出好效果。

替人民守口把关，审查监督政府预算是预算法赋予各级人大的权力。党的十八大报告提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，这意味着政府花的每一笔钱都要进入预算，都要接受人大的审查和监督。党的十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。这是党中央加强人大预算决算审查监督职能的重要决策部署，是在新的历史条件下推动人民代表大会制度与时俱进、健全人大监督制度的一项重要举措。聚焦党的十九大部署，新时期人大预算决算审查监督应向支出预算和政策拓展，应关注财政资金使用绩效和政策实施效果，以此提高人大预算审查监督的针对性和有效性。

一、政府聚财有度：减税降费财富于民

国家大账，记载国家一年的所有收入和所有支出。收入怎么来？支出如何去？需要政府编制预算草案，详细说明财政资金来源和多少，财政支出去向和用途，草案报告经过人大的审查批准，政府方能筹钱和花钱。现阶段我国政府财政收入有以下几种：其一是以增值税和企业所得税为主的各种税收收入；其二是以行政事业收费和罚没收入为主的非稅收入；其三是以地方政府土地出让金为主的各种基金收入；其四是以国有企业上缴利润为主的国有资本经营收入；其五是以城镇职工养老保险和基本医疗保险为主的社会保障基金收入；其六是以政府债券为主的政府债务收入。按照收入来源不同，以及相关收入对应的支出分成四本账，分别是一般公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算，其中一般债务列入一般公共预算，专项债务列入基金预算。四本账齐晒即全口径预算，预示政府全部收入和全部支出都要纳入预算监管。

作为百姓，我们都是纳税人，出自我们腰包的不仅有税还有名目繁多的各种费。缴纳税收是公民应尽的义务，目的是换取政府为我们提供的公共产品和公共服务，为此，政府承担民众的经济受托责任。税费对于政府而言是财力，对于公民而言是让渡自己利益。税费多少需兼顾前者需求和后者能力，政府为履行其公共管理职能时，聚财有度并藏富于民才是上策。宏观税负是衡量政府聚财能力的一个检验指标，是指一个国家（或地区）在一定时期（一般为一年）税收收入占同期国内生产总值（GDP）的比重，反映一个国家以税收形式参与国民收入分配所集中起来的价值总额和比率。因我国政府财政收入实现的多种方式，所以衡量其宏观税负的大小，通常有大、中、小三种统计口径。大口径宏观税负是指政府全部收入（即公共预算收入、政府基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保障基金预算收入之和）占GDP的比重；中口径宏观税负是指税收收入和社会保障缴款之和占GDP比重；小口径宏观税负是指税收收入占GDP比重；此外，国际货币基金组织IMF测算标准是税收收入、社会缴款、赠与和其他收入之和占GDP比重。

我国现阶段宏观税负高低的争论众所纷纭。国家税务总局税收科学研究所李万甫2016年撰文指出，用IMF测算标准，2012年至2015年中国宏观税负接近30%，远低于发达国家的平均水平42.8%。但部分学者采用大口径（政府全部财政收入占GDP比重）测算标准，目前我国这一数值超过35%（据中国统计年鉴）。对此，部分国人质疑我国当前宏观税负以及人均税收负担水平偏高，认为政府集中的财力过多。其实，客观评价宏观税负水平，需在现有国情和财税体制下，从政府集中财力和其提供公共产品、公共服务保障水平的提升两个方面加以审视，才更有意义。尤其在财政支出刚性增长约束下，全面减税虽然有利于经济增长，但另一方面会加大政府财政赤字和债务负担，进而引发财政风险。为了顺应世界减税浪潮和满足国内稳增长与供给侧结构改革，有针对性地减税即结构减税应是积极财税政策首选，由此带来的是宏观税负的结构性降低。

二、政府举借需按规矩章法：坚决遏制隐性债务

政府债务同样是财政资金，与税收和土地出让金等不同的是，它不是即期实现的财政收入，而是政府借未来钱现在花，那么谁来借？怎样借？借多少？干什么？是否还得上？皆需有规矩和章法。为此，新预算法明确规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

新预算法实施后的债务限额管理模式，很难满足地方政府投资饥渴症。各级政府官员在GDP考核指挥棒下，热衷于基础设施投资建设。多年来“铁公基”建设投资一直成为地方政府拉动经济增长的首选。2017年，仅23个省列出资产固定投资40万亿清单。如此一来，地方政府借钱冲动难以避免，甚至不惜逾越法律框架底线。隐性债务就是在这一背景下产生的专有名词。所谓隐性债务主要指地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债形成的债务。

如下案例是笔者在已披露的地方政府违规举债案中选出的极具代表性的一个。内蒙古自治区交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限公司（以下简称开发公司）签订“委托代建购买服务协议”，约定建设期后第1～17年或第18年通过购买服务用财政资金支付项目建设资金，支持开发公司作为承贷主体向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。初看似曾相识，似乎是一个政府购买服务项目，实则是政府的变相担保，否则农业发展银行凭什么给开发公司贷款105.5亿元？这一典型案例并非个案，把“公共服务”拓展到基础设施建设工程领域，借政府购买服务变相举债的方式在全国普遍存在，尤其是市县一级政府以及欠发达地区表现更加突出。

上述方式举债都是突破合规边界的做法，属于地方政府隐性债务，不仅违背预算法，更重要的是举借债务的底线不明。如果任其发展，当累计债务超过国际风险警戒线（债务率超过100%、偿债率超过20%）时，极大概率会造成银行的呆账坏账，进而引发金融体系的风险。为此，中央高度关注。2017年5月初，财政部等六部委联合下发关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知。针对融资平台，该通知重申，“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”“融资平台公司在境内外举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能”；6月初，财政部下发关于坚决制止地方以政府购买服务名义违规违法名义的通知，该通知明确了政府购买服务的边界，不得将铁路、公路、机场等基础设施建设工程作为政府购买服务项目，要坚持先有预算、后购买服务，政府购买服务支出要纳入中期财政规划，意味着政府购买服务合同期限不得超过三年。上述通知列出的负面清单，对当前违法违规举债模式几乎进行了全覆盖。此后，财政部部长肖捷在2017年8月29日向全国人大常委会作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时，谈到了地方政府债务问题，“坚决遏制地方政府隐性债务增量，违规举债加大问责追责和查处力度，终身问责，倒查责任。”

三、政府花钱要讲求绩效：花钱晒账单更要晒成绩单和成效单

作为公民都希望学有所教、老有所养、病有所医、居有其屋，这种期盼恰是政府为之奋斗的目标。如此，政府预算支出安排就必须倾向于基础民生。教育、公共醫疗与卫生、社会保障与就业、保障房建设等方面视为基础民生的集中代表。当前，我国基础民生支出占财政支出比重在30%左右，占GDP比重在6%左右。以2016年70万亿GDP为测算依据，全国基础民生安排了4.2万亿支出，如此之多的投入，钱花的怎样？做了多少事情？是否实现了预期目标？政府是否做到了少花钱、多办事、好效果、高效率？这一理念便是“绩效”。以保障房为例，政府的保障房支出是以解决低收入群体住房为目标，那么我们的关注点就不应仅局限于建房安排多少资金，资金使用是否符合规章制度，应关注建设多少面积、多少套房子；保障房入住情况，入住户数多和入住率高才是保障房建设资金投入的预期目标。由此，绩效的关键不是对资金使用合法合规的评判，而是对完成任务的多少和做事效果好坏的关注。

绩效入法是新预算法的一个突出亮点。首先，在总则中“讲求绩效”首次被作为一条重要原则，和统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、收支平衡相并列。其次，在预算编制环节中，要求参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测进行编制。各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制本部门、本单位预算草案。第三，在预算审查和批准环节中，要求各级人民代表大会有关专门委员会，要向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。审查结果报告应当包括提高预算绩效的意见和建议。第四，在预算执行和监督环节中，要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。第五，在决算环节中，要求县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，要重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。第六，除以上各环节对公共财政预算支出绩效管理提出的明确要求外，对建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、预算公开等方面的要求无不体现着预算绩效管理的理念和内容。综上，新预算法要求公共预算的绩效管理要贯穿预算活动整个过程。花钱问效、无效问责是现代财政制度的本质要求，也是人大预算监督的出发点和落脚点。

党的十九大报告指出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理。这是首次将预算绩效管理写入党的纲领性文件，预示着预算的绩效管理提升到全新高度，对标十九大新部署，财政预算的管理以及人大的预算监督都应聚焦绩效。全面实施绩效管理，要求重视公共支出的产出和成效，并将这一理念融入预算编制、执行、监督的全过程中。所有财政资金的使用都必须做到有限的财政资源用在刀刃上，少花钱，多办事，好效果，高效率。

预算产出包括提供的公共产品和服务数量指标、质量指标、时效指标和成本指标等；预算效果是指预算产出所达到的目的，包括社会效益、经济效益、生态效益和可持续影响等。为了提高财政资金使用效益，确保财政资金用在刀刃上，应逐步建立以绩效目标为基础，以绩效监控为主线，以绩效评价为手段，以绩效结果为导向，以提高公共产品和公共服务质量为目的的预算绩效管理体系。中国特色的预算绩效管理体系中，绩效目标应准确反映预期产出和效果，绩效评价应突出经济性、效率性、有效性及公平性的绩效导向。

（作者单位：厦门国家会计学院）