关于人大行使重大事项决定权的思考

陈书侨

党的十八届三中全会提出，健全人大讨论决定重大事项制度。讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、实现当家作主的重要体现。依法行使好这一权力，对于更好地发挥人大的职能作用，实现决策的科学化民主化具有十分重要的意义。

一、理性认识人大重大事项决定权

1.理论上如何理解

法国启蒙思想家卢梭认为，国家是人民通过契约这一形式自由协议的产物，国家主权在民。马克思主义经典作家吸收这一观点，提出“一切权力属于人民”的思想。我国的人民代表大会制度是在马克思主义理论指导下建立的。1945年4月，毛泽东同志在党的七大指出，新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针。

1954年9月，刘少奇在宪法草案的报告中指出，人民代表大会制度既规定为国家根本政治制度，一切重大问题就都应经过人民代表大会讨论，并作出决定。1980年4月，彭真同志第一次使用“决定权”一词，他说，人大代表由人民选举产生，人大的决定权是人民给的，是代表人民行使的。

***同志在中央党校2010年秋季开学典礼上指出，马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。

因此，我们说，重大事项决定权是宪法和法律赋予的，实际上首先是人民赋予的，宪法和法律只不过是确认而已。

“重大事项”是一个相对的、动态的概念。一方面，在一定的历史条件下，重大事项的根本性质和特征是确定的。重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。另一方面，在经济社会发展的不同时期，重大事项又有着不同的表现形式，具体到某一事项是否属于重大事项，其判断标准又随着客观条件的变化而变化。例如，在贫困地区，尽快摆脱贫困是个重大问题，当这个问题解决以后，就不再是重大问题。又如，在一个多民族居住的区域内，民族关系问题是重大问题，但在单一民族居住的区域内，一般不存在民族关系问题。

2.宪法法律如何规定

宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”

地方组织法第四十四条第四款规定，县级以上的地方各级人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。第五十九条第五款规定， 县级以上的地方各级人民政府“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。

比较一下，可以知道，人大常委会是讨论决定重大事项，政府是管理行政工作；人大常委会可以讨论决定政治方面的内容，政府则没有政治方面的内容。

由此可见，宪法和法律把行使重大事项的决定权赋予人大及其常委会，不是赋予党委，也不是“一府两院”，更不是政协。也可以理解为行使重大事项决定权的主体是人大及其常委会，而不是行政和审判、检察机关，也不是政党和社会团体。这就是说，重大事项决定权是人大及其常委会特有的权力。行使决定权的主体包括从乡镇人大直到全国人大五级人大，和从县级人大常委会直到全国人大常委会四级人大常委会。这与立法权有很大的区别。

3.地方性法规如何界定

目前全国省级人大常委会基本上都制定了讨论决定重大事项的规定。地方性法规对重大事项的界定主要分为三种类型：

第一种是不针对重大事项本身进行界定。如吉林、辽宁、江苏、福建等省，根据重大事项本身的层次，在地方立法中直接进行列举，没有对重大事项本身进行任何定义和说明。

第二种是直接引用地方组织法的规定。如黑龙江、湖南、浙江、上海等一些省市。上海市规定，市人大常委会讨论、决定本市政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各方面工作的重大事项适用本规定。

第三种是尝试对重大事项进行界定。如，天津市规定，重大事项是指本市政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作，以及人民群众普遍关心的，带有根本性、全局性、长远性的，须经市人大常委会讨论、决定或应当向市人大常委会报告的事项。

分析比较不同表述，第三种表述应该是一种创新与进步。从第三种表述可以看出，何谓重大事项呢？可以概括为三点：一是抽象概括表述的本行政区域内带有全局性、根本性、长远性的事项；二是用列举方式指出的本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等事项；三是明确应是人民群众普遍关心的事项。

2009年，广州市制定的讨论决定重大事项办法，具有创新意义，用列举的形式将重大事项分为应当由人大常委会决定15项，应当向常委会报告20项，应当向常委会报备4项，共3大类39项。应当决定的包括：执行法律和人大决定的重大措施，党委建议的重大事项，依法治市的重大决策部署，经济社会发展规划的调整，对计划和财政预算的部分变更，财政决算，人口环境资源等的重大措施，教科文卫的发展规划，民政民族宗教的重大措施，授予地方性荣誉称号，市人代会交由审议的重大事项，“一府两院”提出的重大事项，等等。应当向常委会报告的主要包括：计划执行情况，五年规划中期评估情况，预算执行和审计情况，预算外资金使用情况，社会保险基金和住房公积金管理情况，土地利用总体规划，城市总体规划实施情况，较大项目的立项情况，收费价格的调整情况，江河流域、沿海滩涂的开发与保护情况，风景区和文物保护情况，推进依法行政的情况，人大选任人员违法违纪的处理情况，“一府两院”认为需要报告的其他重大事项，等等。应当报常委会备案的主要包括：行政区划的调整，政府部门的变更，城市控制性详细规划的编制，等等。

二、地方人大行使重大事项决定权的探索与范例

地方各级人大及其常委会围绕中心、服务大局，积极探索行使好宪法法律赋予的重大事项决定权，有力促进和保障了经济社会发展和民主法治建设。

一是决定政治和经济发展的重大问题。地方各级人代会作出决定决议内容主要涉及审查批准人大常委会和“一府两院”的年度工作报告，审查批准年度国民经济、社会发展计划和财政预算，审查批准国民经济和社会发展五年计划、长远规划和发展纲要。如，福建省人大作出关于促进海峡西岸经济区建设的决定；山东省作出加快国有企业改革和发展的决议；云南省作出推进农业产业化经营的决议；重庆市作出保障和促进统筹城乡综合配套改革的决定；上海市作出促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定；海南省作出加快积压房地产产权确认工作的决定，等等。

二是决定社会建设方面的重大事项。内蒙古自治区作出切实减轻农牧民负担的决议；广东省作出解决水库移民遗留问题的决议；河南省作出加强基层文化设施建设有关问题的决议；宁夏回族自治区作出中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定；福建省作出关于加强公共卫生工作的决定和关于加强社会保障工作监督的决定；湖南省作出大力推进社会信用建设的决议，等等。

三是决定生态文明建设方面的重大事项。吉林省作出五年禁止猎捕陆生野生动物的决定；四川省作出加强天然林资源保护的决议；江苏省作出严禁在长江江苏水域非法采砂的决定；甘肃省作出进一步加强四库全书保护工作的决定；山西省作出全面推进资源节约与综合利用的决定；江西省作出加强东江源区生态环境保护和建设的决定；广西省作出批准生态广西建设规划纲要的决定；河北省作出重点县（市、区）和重点企业节能减排目标的决议；福建省作出关于促进生态文明建设的决定，等等。

四是决定依法治省方面的重大事项。许多省作出了关于依法治省的决议：贵州省作出加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议 ；北京市作出进一步加强法治环境建设的决议；新疆维吾尔自治区作出依法严厉打击严重暴力犯罪，坚决维护民族团结和社会稳定的决议；天津市作出建设法治天津的决议，等等。多年来，各省级人大及其常委会还结合普法工作，作出关于开展纪念宪法颁布实施宣传活动的决议、关于加强法制宣传教育的决议，促进公民提高法治观念和法律素质，提高社会法治化管理水平。

对于没有立法权的地方人大来说，重大事项决定权更是一项重要的职权。2011年11月23日，人民日报刊登了一篇文章，报道山东省烟台市人大三年作出六项决议，主要有：加快山区绿化工作的决议、加强市区饮用水源地保护工作的决议、加强历史街区与文物建筑保护管理工作的决议、加强新农村环境和基础设施建设的决议、加强市区道路交通安全工作的决议。人民日报记者认为，山东省烟台市人大常委会的探索和实践值得肯定。

福建省人大常委会前年召开“地方人大行使重大事项决定权”专题研讨会，总结了该省各级人大行使重大事项决定权十个范例：厦门市作出发展循环经济的决定、泉州市作出加快近海水域环境污染治理的决议、屏南县作出保护生态阔叶林的决定、武夷山市作出保护九曲溪规定、晋江市作出殡葬管理规定、泰宁县作出确定城市建筑风格的决议、南安市作出网吧专项整治的决定、南平市作出禁建保护滨江资源的决定、宁德市蕉城区作出禁止和打击“六合彩”活动的决定、厦门漳州龙岩三市人大常委会分别作出加强九龙江流域水环境保护的共同决定。

以上这些实践与探索，对于地方各级人大及其常委会都具有重要的借鉴意义。

三、人大行使重大事项决定权存在的问题及成因

地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权，存在的问题有各种各样。这些问题是长期存在的，但阶段性特征明显；这些问题带有一定的普遍性，但又表现出差异性。

一是行使不够到位。其一是缺位。该出手时没有出手，对民生问题，对生态建设和环境保护，对群众反映强烈的热点难点问题，没有列入讨论决定重大事项的议程。例如，某市受到全国关注的PX事件，在实质上是“重大性”的事项，但却没有启动人大讨论决定重大事项的程序。其二是错位。有些工作不属于重大事项，但在推行中困难较多，或者各方意见不同，党委和政府却主动提交人大作出相关的决议决定。某县人大常委会作出了《关于批准××城市建设投资有限公司项目贷款的决定》，这就明显越俎代庖了，不仅不利于政府独立承担相应责任，也影响了人大决定重大事项的严肃性和权威性。

二是行使不够充分。其一，作出的程序性、批准性决定决议多，而实体性的决定决议少。某省人大及其常委会一届所作的128项决定决议，程序性、批准性的有122项，占总数95.4%，而实质性的仅4件，占3.0%。其二，决定决议的议题来源被动性多，自主性少。某省人大及其常委会作出的决定，由人大方面提出的议案占46.6%，由“一府两院”提出的占34.2%，代表提出的只占1.7%。

三是行使不够平衡。其一，有的用，有的不用。有人对100个省市县人大常委会工作报告进行统计分析研究，发现有49%的报告中没有单列报告行使重大事项决定权情况。全国各省级人大网站中仅有11个设立重大事项决定权行使情况专栏。其二，有的时期多，有的时期少。同一个人大所作的决定有时候多，有时候少，临时动议的多，计划安排的少。其三，有的地方多，有的地方少。其四，有的把大事当小事，有的把小事当大事。

四是落实不够有力。从各级人大常委会的工作报告中可以看出，多数都是报告作出了多少项决定决议，但少有报告检查落实情况。在实际工作中，不管是人代会还是常委会作出的决定决议，多数都没有对落实情况进行检查。

分析出现上述问题的原因，归纳起来可分为以下几种：

一是不愿行使。人大与党委、人大与政府的关系很难处理，长期以来，一些重大事项本该由人大决定，但往往党委决策、政府执行或党政联合决定，即使是交由人大决定的，也往往是走走程序。人大决定了“已经决定”的事项，实际上是“被决定”，人大的“决定”权演变成了“执行”权。有的认为人大多一事不如少一事，宁可弱化法律赋予的权力，甚至将决定权束之高阁，也不愿做马后炮。

二是不敢行使。人大是国家权力机关，但人大要接受党委领导，党委是领导机关。人大一些同志思想上有顾虑，担心对重大事项讨论决定多了，会被误解是向党委要权，与政府争权，不敢轻易作出决定。

三是不会行使。重大事项决定权具有很强的法律性和程序性，目前范围界定及程序规定仍不够明确，操作起来有一定难度。有的对重大事项认识不清，认为重大事项一定要重大，市县一般没有什么重大的事项需要人大作出决定决议；有的认为讨论决定重大事项程序很复杂，对行使好这项职权没有足够把握，怕做错了。

四是可不行使。有的人认为，人大工作不像政府工作，有具体的工作任务和发展指标。人大及其常委会决定不决定重大事项，人大常委会工作报告报告不报告决定重大事项的情况，工作报告照样在人民代表大会会议上获得通过，没有人认为该作而不作是失职行为。

四、有效行使重大事项决定权的几点建议

1.增强行使重大事项决定权的主动性

如何行使好重大事项决定权，是被动应付，还是主动作为，其效果肯定不同。当前随着改革的深化，新情况新问题层出不穷，特别是环境污染、食品安全、住房保障、教育、就业、医疗卫生等问题，都是社会高度关注的问题，理应纳入人大讨论决定重大事项的范畴，而现实中很多问题由于缺少人大决定的有力推动而得不到有效解决。人大的同志，要充分认识到人大的重大事项决定权，是宪法和法律赋予的一项重要职权，没有用好法定职权就有失职之嫌，从而主动作为，切实为人民行使好这项职权。行使好重大事项决定权，必须突破传统思维定势，既破除“无所作为”的观念导致决定权虚化和闲置，又防止过分强调人大决定权而不顾实际什么都作决定。

2.增强行使重大事项决定权的协调性

要增强党委与人大的协调性。从法律和党章规定看，人大是“讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”，而党委是“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”。两者区别在于：人大重大事项决定权由我国宪法与地方组织法授予，是法律意义上的国家公权力；党委重大问题决定权是由党章授予，是政治意义上的执政权。对党委而言，关于国家事务的重要主张，凡属于人大职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向人大及其常委会提出，使之经过法定程序成为国家意志。各级党委和党员同志要带头贯彻执行人大的决定。彭真同志指出：“对政权机关的决议，所有的人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。”对人大而言，要善于使党的主张通过法律程序变为国家意志。

要增强人大与政府的协调性。人大与政府的关系是权力机关与执行机关的关系。实践中，对各方面的重大事项，人大可以讨论决定并作出原则性的决定，而政府根据人大决定，从行政角度进行管理。对人大而言，要积极关注本行政区域内的重大问题，主动就职权内的大事行使好决定权，不能不作为；同时也应当尊重政府的行政权，不能越俎代庖，不能干涉政府的日常工作。对政府而言，应当尊重本级人大的决定权，不能越权决定应由人大决定的重大事项，对人大作出的决定决议要认真贯彻执行。

3.增强行使重大事项决定权的针对性

人大讨论决定重大事项的范围很广，事无巨细全部由人大来决定既不必要也不现实。应该坚持抓大事、议大事的原则，增强决定的针对性。行使重大事项决定权的困难不在于重大事项的规定范围，而在于对重大事项的判断。必须坚持实践的观点、发展的观点和群众的观点，只要符合宪法和法律规定，符合党和人民群众的根本利益，本行政区域内事关改革发展稳定大局的问题均可作为人大讨论决定的重大事项。对法律明确规定的重大事项，地方人大要认真讨论决定；对法律有规定但不具体或者法律没有规定的，必须按照法定职责范围来选择和确定，做到既积极探索，又不与法抵触。兄弟省市作出的重大事项决定权的规定，其创新的举措都是可以借鉴学习的，各地行使重大事项决定权的案例也是可以借鉴学习的。

4.增强行使重大事项决定权的实效性

重大事项决定权行使得如何，关键看效果。要增强实效，就要善于作为。首先要规范程序。其次要选好议题。可以借鉴监督法对监督议题来源的规定，明确应选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大事项作出决定。其三要督促检查。由于各级人大作出的决定决议较多，如果都进行督查，势必影响其他工作。要善于把监督权与决定权结合起来，解决“决而不行、行而无果”的问题。建立责任追究制度，对依法应当由人大决定的重大事项擅自作出决定的，对重大事项不报告的，对决定不执行的，对在规定期限内不向人大报告执行情况的等行为，人大要运用刚性监督手段，追究单位和主要负责人责任。只有这样，才能维护决定的严肃性，确保决定事项的落实。

人大常委会的四项基本职权中，其他三项职权都已经制定了专门法律，实现了有法可依，唯有重大事项决定权，迄今尚未制定相关法律。希望全国人大尽快制定出台重大事项决定法，保障人大常委会基本职权的行使，这也是推进人民代表大会制度与时俱进的必然要求。

（作者系福建省人大常委会研究室副主任）