美国国会监督政府的积极性、能力及存在的问题

□ 袁兆霆

绝对的权力产生绝对的腐败。从预防、打击腐败的角度来看，应该加强对政府各部门的监督制约是毋庸质疑的。在监督制约政府方面，美国除了体制外的反对党、新闻媒体的力量外，体制内的立法部门也发挥了巨大的作用。威尔逊认为:“严密监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天职。”[1]具体地说，美国国会对政府的监督涉及五个方面的内容：第一，政府执行法律的情况；第二，政府使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，政府的机构设置；第五，政府的决策程序[2]。在监督制约政府方面，美国国会的积极性与能力可以说是当今世界各国代议机构中最强的。它的积极性从何而来？它的能力为什么会这么强？它在履行监督职责的过程中又存在什么问题？本文将分别展开分析。

一、美国国会监督政府的积极性问题

美国许多政治家深刻地意识到，人不是天使，掌握公权力的政府官员更不可能是天使。麦迪逊有一句名言是：“政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[3]人同一切生物一样是自私自利的，是趋利避害的。人类社会实践反复证明，社会公益依靠毫不利己、专门利人的无私奉献精神是靠不住的，伟大的政治家可以而且应该利用人的趋利避害的本性来促进公益。如果想让议员有监督政府的积极性，必须使监督政府符合议员自身的利益；如果想使国会支持自己的议员去监督政府，就必须使议员监督政府也符合国会本部门的利益。为了实现这个目的，美国政治家进行了如下制度设计：

1.国会独立于政府

美国宪法制定者把国会看做是代议制民主的主要体现，并把它设计为独立的机构，总统无权解散它。国会和政府（由总统领导的行政部门）各自独立，各有由宪法规定的任期和职责，由选民分别选出。国会的独立地位，使得监督政府不仅无损于本部门的利益、地位、权威，甚至有益于本部门的利益、地位、权威。这大大激发了国会监督政府的积极性，成功地实现了制宪者以野心对抗野心、以私利促进公益的初衷。

2.国会议员直选

美国宪法规定，参议院代表州，每个州不论大小，各出参议员2名，参议员由州议会选出；众议院代表人民，按各州人口占全国人口的比例分配至各州，但每个州至少应有1名众议员，众议员由人民选出。全国每10年进行一次人口普查，众议院将根据各州人口的变化情况重新分配议席。宪法并未规定众议员在国会选区选出，在何种范围内选出完全由州议会决定。但从1842年起，国会通过一系列法律逐渐确立了国会选区制：众议员均从国会选区选出；一个选区只能选举1名众议员；选区相互连接；选区人口应尽可能相等。现在，除只有一名众议员的6个州外，其他各州的众议员都在州内国会选区选出。国会议员选举在全国于同一天进行，通常实行相对多数胜出制，即获得最多选票者(不一定过半数)当选。

美国内战以后，伴随着资本主义迅猛发展的是政治的腐化，政治分赃制、贿赂和贿选公行。大资本家同州党魁勾结，操纵州议会的选举，或自己当选为参议员，或把他们的代理人送进参议院，出现了“糖业参议员”、“铁路参议员”、“石油参议员”等等，参议院被戏称为“百万富翁俱乐部”。人民强烈要求废除参议员由州议会选出的办法，改由人民直接选举参议员。改革要求遭到参议院的抵制，斗争激烈而又漫长，许多州甚至提出了召开制宪会议的要求。参议院惧怕制宪会议一旦召开，可能不仅限于修改参议员的选举方法，终于同意了由各州人民直接选举参议员的宪法修正案。此修正案于1913年得到3/4州议会的批准，成为第十七条修正案，从此国会两院议员都由人民直接选举。议员的直选，既赋予了议员真切的民众代表意识，又赋予了其可以不依附于任何行政权力的独立地位，使得议员监督政府时既显得理直气壮，又没有后顾之忧，甚至有助于提升自己的政治声望，大大激发了议员监督政府的积极性。

3.国会开放

从人民主权思想出发,作为代议机构的国会从情理上说是应该向人民开放的,但是过去很长时间里美国国会的开放性和透明度都是有限的。现在,美国国会的大部分调查和听证都可以自由旁听和自由报道。如果说过去国会的开放主要限于结果(即要求详细记载立法和监督过程中的议事记录,供公民自由查阅),那么现在国会的开放还包括了过程。人们现在能够自由旁听国会活动的整个过程,新闻媒体可以自由采访。通过运用现代技术手段如广播、电视、网络等，使更多的美国民众可以方便地了解国会的议事日程和内容。国会议事过程的公开化是战后美国民主深化的一个重要组成部分。在增强国会透明度方面,电视直播影响最大。目前,美国已经形成了以 C—SPAN频 道（Cable-SatellitePublicAffairs Network，创办于1979年3月19日，主要探讨政府及公共事务议题）为核心的国会议事活动电视直播制度。国会的开放使议员的活动受到选民们直接的监督,也使议员的选民代表的意识得到强化，他们对政府的监督也趋于更加严格,也更理直气壮。国会的开放，尤其是议事过程的开放，成功地将议员积极履行监督职责与获取个人政治利益密切地统一起来，巧妙地解决了议员履行监督职责的积极性问题。

二、美国国会监督政府的能力问题

国会不管是出于正义感，还是出于本部门利益的考虑，即使有监督政府的积极性，如果没有相应的职权，缺乏履行职责的能力，监督政府就会依然是一句空话。为了避免国会监督政府时心有余而力不足，制宪者们又在宪法中赋予国会如下职权：

1.立法权

立法权是国会监督制约政府最基本的手段。所有行政机构中的部、署、委、局的设立与撤销，以及其内部的组织结构,都是由国会立法规定的。国会立法建立各政府职位并规定其权限,同时规定各种职位的任职资格。此外,国会还规定各级官员的薪金等级,规定哪些职位由政治任命官员担任，哪些职位由技术性文官担任等。行政机构提出的所有立法倡议,都必须经国会审议并制定成法律才能实施。有时国会还通过立法直接限制总统的权力，比如,1973年国会推翻了尼克松总统的否决而通过了《战争权力法》,限制了总统发动战争的权力。又如,针对此前总统经常擅自扣压国会已经批准的拨款的做法,国会在1974年通过了《预算与扣压拨款控制法》(The CongressionalBudgetandImpoundmentControlActof 1974),限制总统独自决定扣压国会拨款的权力[4]。为了控制自然趋于膨胀的行政机构,国会还制定“日落法”这种特殊形式的法律。所谓的“日落法”,就是在法律中明确规定某机构或项目的结束日期。在该机构或项目的结束日期到来之前,国会要对该机构的工作和该项目的执行情况进行全面审查,以决定它们是否继续下去。当然,也就是在这一审查过程中,“日落法”成为国会监督行政的一种重要手段[5]。

2.财权

就监督制约政府而言,国会的财权可能是最有效的。从法律上讲,美国政府支出的每一分钱都必须经由国会通过拨款法批准。如果国会不通过拨款法,政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。1995年底和1996年初,因共和党主导的国会与克林顿总统发生争执,拨款法迟迟未能通过,结果联邦政府的部分机构两次关门。国会每年在制定预算授权法和拨款法的过程中,各常设委员会和小组委员会都要举行一系列听证会,要求有关政府的官员到会作证,说明上年度预算和各种联邦项目的执行情况,并汇报下个财年的计划等等。出席官员必须回答国会提出的各种问题。这种听证过程实际上是对政府各机构工作的年度全面检查，是对政府的强有力的监督制约。

3.任命批准权

美国宪法规定,总统“提名，并经咨询参议院和取得其同意，任命大使、其他使节和领事、最高法院法官以及一切其他在本宪法中未经明定、但以后将依法律的规定而设置之合众国官员”。这种任命批准权是国会监督制约行政当局的一个重要手段。比如,1987～1988年,参议院受理总统提名89193人,批准88721人[6]。一般来说,参议院对内阁部长的提名大都予以批准,迄今为止,总统提名的内阁级部长仅有8人遭到参议院拒绝,但参议院对助理部长的提名审查却严格得多。当然,参议院对于批准最高法院大法官的任命最为慎重,一是因为大法官的职位特别重要,其政治倾向会对美国的宪政结构产生不小影响;二是因为与民选官员和政治任命官员不同,大法官是终身制,非经弹劾并定罪不得被免职,因此,其政治作用往往长于一般政治官员。在美国历史上,大约有20%总统提名的大法官人选被参议院拒绝[7]。参议院任命批准权对政府的监督制约功能主要体现在两方面:一是通过拒绝提名或发出相应威胁对政府的政策趋向加以制约;二是通过举行提名听证会,对候选官员个人的政策取向加以制约,有时候还要求候选官员作出明确的政策承诺。

4.条约批准权

总统与外国政府订立的条约必须经参议院批准才能生效,这也是美国宪法明确授予参议院的权力。从理论上讲,条约批准权是参议院监督制约政府对外行为的有效手段，但是,在实践中条约批准权的监督制约功能是打了折扣的，因为总统往往通过与外国政府订立行政协定来绕过参议院。根据美国最高法院的有关判决,行政协定具有与条约一样的法律效力,而且无须参议院批准，因此美国总统们越来越多地运用行政协定来争取其决策自由度。从1789年至1985年,美国政府与外国订立的条约与行政协定之比是1320比10873。特别是20世纪40年代后,行政协定的数量一直是条约的20倍以上[8]。使参议院特别恼火的不仅是条约与行政协定之比太不平衡,更重要的是总统只是将一些无关紧要的国际协议交参议院批准,而至关重要的军事协定却连招呼都不打一声。比如,在将保护墨西哥古代文物和维修红海中的某些航标灯的国际协议交给参议院审议批准的时候,总统却用行政协定的方式来处理美国在越南、老挝和泰国的军事存在问题。

5.弹劾权

根据美国宪法,国会有权对犯有叛国罪、贿赂或其他重罪和轻罪的总统、副总统和合众国的所有文职官员进行弹劾。在美国,弹劾的提案权属于众议院。弹劾建议的提出与普通建议案相同,美众议院一名国会议员就可提出弹劾建议,甚至连议院之外的公民也可向众议院提出弹劾建议。弹劾建议提出后,由司法部长(即总检察长)任命一位独立检察官,由该独立检察官进行调查,向众议院呈交报告。众议院接到报告后即安排特别委员会或常设委员会(主要是司法委员会)开展听证会等一系列调查活动,并将调查结果报众议院审理。众议院经过辩论后进行表决,若有1/2以上的多数票支持追诉,即可将此案呈参议院审理。审理时,众议院选出7名议员组成弹劾处理委员会作为原告。被弹劾人可以亲自到庭辩护。对被弹劾者的处分决定一般须经参议院出席议员2/3的多数赞成。在美国,从联邦政府成立以来,被国会提出弹劾的只有17人,其中总统2人,国防部长1人,法官13人,参议员1人。在被弹劾的17人中,被判定为有罪的只有5名，且皆是法官。被弹劾者中之所以大部分为法官,而且被定罪者也全都是法官，其主要原因是行政官员有违法犯罪行为,可由总统免除其职务,而法官由于是终身制,非经弹劾不能对其免职。200多年里，弹劾权仅使用了17次，平均十多年才使用一次，使用频率确实不高。弹劾权虽然不常用，但无疑是国会监督制约政府的直接手段,对总统和其他政府官员仍然具有巨大的威慑力。

6.调查权

国会的调查权不属于宪法的明示权力，而是上述权力的派生性权力。国会的调查权曾受到挑战,但依赖最高法院的支持而得以维持。1881年,最高法院在科尔本诉汤普逊(Kilbouornv.Thompson)一案的判决中表示,国会有调查权,但是,调查事项应限于国会的立法权范围,而且调查权的行使不能破坏三权分立的原则。在瓦特金斯诉美国(Watkinsv.U.S.)这个案件的判决中,最高法院从保护个人自由的角度出发,又为国会的调查权划了一条界限。1957年,国会众议院的非美活动委员会指控约翰·瓦特金斯犯有“藐视国会罪”。瓦特金斯曾经参加美国共产党,当时非美活动委员会要求他讲出另外一些已经脱离美共人员的名单,瓦特金斯拒绝回答,他认为,这类问题与非美活动委员会的工作无关,该委员会无权暴露人们过去的生活。在遭到国会指控后,瓦特金斯反诉至法院,这个案件最后到达了最高法院。在该案的判决书中,最高法院正式否定了国会侵害个人自由的做法。最高法院的判决书指出:“国会若无正当理由,不能揭发个人私事。调查本身并不是目的,而必须与国会的正当职务有关而且有所帮助,人民虽有义务到国会作证,但国会也应尊重被调查人的宪法上的权力,国会的调查如有威胁宪法修正案第一条所保障的自由时,参议院或众议院应明确规定调查委员会之权限及调查目的,以确保调查只能用于帮助立法工作。”[9]调查是国会经常进行的一种活动,虽然调查过程可以与国会的所有功能相关,但是它在监督方面的作用不容忽视。

从20世纪30年代开始,美国的政治权力逐渐向联邦集中；而在联邦政府内部,权力逐渐向总统及其领导下的行政部门集中。虽然国会立法所涉及的社会生活范围越来越广,但是它的实际决策作用却越来越小于行政部门,它越来越侧重于对政策进行监督。从20世纪70年代初起,参众两院陆续制定了一系列新规则,授予各常设委员会更广泛的监督权，进一步强化了国会的监督功能。国会扩大监督权的努力也得到了最高法院的支持。国会在行政监督过程中也暴露出一些问题。

三、美国国会在监督政府过程中存在的问题

国会在行政监督过程中存在的问题之一是缺乏整体性。无论两院之间,还是一院内部,都缺乏一个有力的机构或机制来组织、领导各委员会的监督活动。缺乏协调往往导致监督活动重复,国会两院的若干委员会或小组委员会经常就同一个问题,轮番传唤同一行政机构的主管人员,使该行政机构的官员苦不堪言，结果对国会和行政部门都造成严重的时间、精力的浪费。与此同时,这种缺乏组织和领导的状况又使一些不太惹眼的行政机构缺乏足够的监督。

国会在行政监督过程中存在的另一个问题是调查权被滥用的问题。这方面最著名的例子是麦卡锡主义猖獗时期国会“非美活动委员会”的调查活动。1938年,众议院设立“非美活动调查委员会”,与参议院工作委员会内的一个小组委员会共同调查美国国内的“极权主义活动”。1950年,来自威斯康星州的共和党参议员约瑟夫·R·麦卡锡(JosephR.McCarthy,1908～1957)在为纪念林肯诞辰纪念日举行的活动中发表演说,大肆渲染共产主义威胁论,并且宣称美国政府内部就有不少共产主义的信徒和苏联间谍。此后,麦卡锡利用“非美活动委员会”,在美国掀起了一股“红色恐怖”狂潮。他的基本推论是:如果没有美国国内的内奸或共产党的同情者,美国不会如此之快地丧失它在二战中获得的优势。因此,为了消除共产党人对美国的威胁,必须首先清除内在的敌人。麦卡锡宣称杜鲁门政府内部至少隐藏着250位共产党人,其中包括美国副总统华莱士、著名科学家爱因斯坦等人。麦卡锡利用“非美活动委员会”和他领导的调查委员会，大量传唤政府官员和公民到国会作证或接受质询,不到会者即以“藐视国会罪”论处。麦卡锡的政治疯狂逐渐失控,连联邦调查局局长胡佛和国务卿艾奇逊也被指为“颠覆分子”。1954年12月,参议院以67票对22票通过决议,对麦卡锡的行为方式进行谴责，才得以终结这个闹剧。需要指出的是，由于美国的分权制衡政治体制，以及美国的民主自由传统，麦卡锡的这些政治指控只是给当事人造成了巨大精神压力而已，至多是迫使一些人暂时离开政坛，并不至于像许多专制集权国家那样，仅仅利用这些莫须有的政治指控就足以将这些人投入监狱，甚至从肉体上消灭。

总的看来，虽然美国国会的行政监督也存在一些问题，但相比之下还称得上是有序、有力、有效的。

注释：

[1]威尔逊：《国会政体:美国政治研究》，熊希龄、吕德本译,商务印书馆1986年版，第167页。

[2]蒋劲松：《美国国会史》，海南出版社1992年版，第468页。

[3]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。

[4][7]李道揆：《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社1990年版，第369～370、371页。

[5]BurdettA.Loomis.TheContemporaryCongress[M].NewYork:St.MartinsPress,1996.p153.

[6]RogerH.Davidson,WalterJ.Oleszek.Congress andItsMembers[M].6thedition.WashingtongD.C.:CQ Press,1998.p.296.

[8]詹姆斯·M·伯恩斯等：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第564页。

[9]ArthurMaass.CongressandtheCommonGood[M].NY:BasicBooks,1983.P214.