上一级人大常委会对下一级人大常委会的监督、联系与指导研究（上）

□ 谢蒲定

自地方人大设立常委会以来，上下级人大常委会之间的关系，一直是人大工作者比较关心且存在疑惑的问题。理清和把握好上下级人大常委会之间的关系，对理顺国家机关的关系、提高各级人大工作的水平和效率、推进人大工作实践，有着积极的意义。

一、对准确定位上下级人大常委会关系的探索

1979年后半年起，县级以上地方各级人大常委会陆续在全国各地建立起来。地方人大设立常委会，是我国人民代表大会的新的历史举措，各地方均没有经验和可借鉴的模式，摸索中建立起来的各地方人大常委会如何开展好工作，需要上级的支持、帮助、指导，特别是下级人大常委会在实际中遇到的一些问题和困难，亟须上级人大常委会的帮助。刚刚出台的地方组织法和之后制定的1982年宪法，对上下级人大常委会的关系并没有十分明确的规定，但显然不应等同或近似于党委和政府那种上下级之间领导与被领导的关系。当时各地迫切要求全国人大常委会就如何准确把握上下级人大常委会之间的关系，给予较为明确的指导；而且有很多人尤其是许多从事地方人大工作的同志，希望把这一关系明确规定为领导与被领导的关系。为此，1980年4月8日至16日召开的五届全国人大常委会第十四次会议，邀请省、自治区、直辖市人大常委会负责同志列席。常委会会议后的第二天即4月18日，彭真主持召开了全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会。他说，根据法律规定，各级人大常委会直接对本级人民代表大会负责，并向它报告工作。上一级人大常委会与下一级人大常委会要加强联系，但是，它们之间没有领导关系[1]。他明确否定了上下级人大常委会之间存在“领导关系”，而指出了它们之间是“联系关系”。后来，邀请省级人大常委会负责同志列席全国人大常委会会议逐渐形成惯例。虽然没有统一的要求，但全国人大常委会邀请地方人大常委会负责同志列席会议，以及召开各省级人大常委会负责同志座谈会的做法，给了地方人大常委会很好的示范。

1981年3月7日，彭真在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第二次座谈会上，又一次谈到上下级人大常委会的关系问题。全国人大常委会与各省、自治区、直辖市人大常委会是什么关系？还是联系制度好。全国人大常委会开会时，请地方人大常委会负责人来列席会议，让大家发表意见，对全国人大常委会的工作有好处，是一个比较好的方法。他重申，全国人大常委会是对全国人大负责，各省、自治区、直辖市人大常委会是对各自的人大负责。如果是领导关系，二者的意见不一致了，那怎么办？所以现在还是联系制度好。至于联系方法，还可以多研究一些办法。全国人大常委会对地方人民代表大会及其常委会的监督，主要是法律性质的监督，保证我们国家在民主基础上的集中统一。如果各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的某些地方性法规，同全国人民代表大会或者全国人大常委会制定的法律、法令和根本性的方针、政策有抵触，全国人大常委会就要干预了；如果同国务院的有关决定发生抵触时，也要由全国人大常委会出面处理。当然，这种监督、干预可以采取多种方式，可以由全国人大常委会决定纠正，也可以建议省级人大常委会重新考虑自己的决定。彭真进一步明确提出全国人大常委会与各省、自治区、直辖市人大常委会的关系，是联系关系、法律性质的监督关系，不是上下级的领导关系[2]。彭真在这里提到了“监督关系”。对于法律监督权的行使，彭真在1983年6月六届全国人大常委会第一次会议上又讲到，省级人大和它的常委会行使自己的职权，只要同宪法、法律不抵触，全国人大常委会就不干预。只是在发生违宪、违法的行为时，全国人大常委会才行使法律监督权[3]。

但是，在地方上，如何把握上下级人大常委会的关系、上级人大常委会如何摆正位置并给予下级人大有效指导，对于已经习惯于上级领导下级，上级发布命令和指示、下级具体执行的各地方人大实际工作者，仍普遍感到困惑。因此，1984年5月28日彭真在全国人大常委会委员、各代表团团长和省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上，就全国人大常委会和地方人大常委会的关系，作了一次较长的专门讲话。全国人大是最高国家权力机关，地方人大是地方国家权力机关，它们都是国家权力机关，都是依照法律规定行使国家权力机关的职权。全国人大及其常委会对省级人大及其常委会，不好说是领导关系。建立县级以上地方人大常委会，目的就是下放权力，发挥中央和地方两个积极性。全国人大常委会对省级人大常委会没有领导关系，使地方国家权力机关的权力真正属于地方，这才可能发挥两个积极性，使地方在中央统一领导下因地制宜地把事情办好。全国人大及其常委会不干预省级人大及其常委会依法行使职权。全国人大及其常委会对省级人大及其常委会，有法律监督的责任，但是，法律监督不同于领导关系，监督是在事后。彭真还就全国人大常委会联系省级人大常委会的内容和方式，做了较系统全面的总结和归纳。针对地方人大常委?会的摸索，除了谈到监督和联系，还首次提到“指导”关系。他说，全国人大常委会对省级人大常委会，是法律监督关系，不是领导关系，有些方面有指导作用也可以[4]。彭真的讲话虽然主要是针对全国人大常委会和省级人大常委会的关系，但对地方各级人大都有针对性和指导性。这几个讲话经中共中央转发，下发全国，对地方人大常委会正确把握和处理好上下级的关系，规范地方人大常委会的工作，起了非常重要的作用。

应该说，彭真同志已经相当全面地阐述了全国人大常委会和省级人大常委会、上一级人大常委会和下一级人大常委会的关系。但是由于各级人大常委会的工作仍处在一个从过去主要依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要依靠健全法制、依法办事这样的大转变的过程中，“工作习惯、工作方法的改变不容易”[5]，关于全国人大常委会对地方人大常委会、上级人大常委会对下级人大常委会，究竟是领导、指导还是联系，一些人大工作的同志还不能完全理解，甚至还有些意见。对此，1985年4月3日全国人大常委会副委员长陈丕显在六届全国人大三次会议上所作的全国人大常委会工作报告中说，全国人大常委会和地方人大常委会的关系是法律监督关系，不是领导关系；有些方面是工作联系，有些业务工作方面有一定的指导关系[6]。1986年9月彭真再一次讲，有些问题的确不能领导，地方人大要审查、批准地方的经济计划、预算、决算，我们怎么领导？选举地方人大常委会、地方政府，怎么领导？那个权不属于全国人大，也不属于全国人大常委会。至于交流工作经验，每次开会都进行。各地人大之间，全国人大和各地人大之间互相交流经验，这方面叫什么都可以，叫联系或叫指导都可以。还有在法律方面，各地人大有什么问题，全国人大常委会都作了回答。对于一些争议，彭真建议不急于作结论，先埋头干几年，最后再确定到底是什么关系，监督工作也是一样，要不要领导？地方人大常委会对一些是否违法的问题，可以问全国人大常委会，全国人大常委会有解释法律的职责，如果两方对法律的理解发生了分歧和争执，常委会一解释，必然会肯定一方、否定一方，所以法律解释也包括有监督的意思在内[7]。

可以说，至上世纪80年代中期，对上下级人大常委会关系的描述逐渐明晰起来。后来这种关系被概括为（法律上的）监督、（工作上的）联系、（业务上的）指导关系。虽然尚有一些不同的理解和看法[8]，但对上下级人大常委会关系的定位，“监督、联系、指导关系”这种概括基本上被普遍接受。

二、为什么是“监督、联系与指导”的关系

为什么上下级人大常委会之间是“监督、联系与指导”的关系？要较为准确、全面地理解和阐述这个关系，不仅必须基于我国的政权组织形式和国家结构形式，还要把握我国社会主义宪政和法治的基本原则，而且还得结合我国各级人大及其常委会的实践。上下级人大及其常委会之间的关系，具有鲜明的中国特色。

第一，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度是现代代议制民主制度的一种形式。“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”代议制就是由一定区域内的人民民主选举自己的代表，组成权力机关（代表机关），代表本区域人民的利益和意志，讨论决定本区域内的重大事项；代表机关不论高低，只对所代表的人民负责，而不是对上负责[9]。我国各级人大均由人民（选民）直接或间接选举产生，全国人大由各省、自治区、直辖市人民代表大会和解放军选出的代表组成，也就是说由全国人民间接选举产生，其权力由全体中国人民所赋予，代表全国各族人民的意志和利益；地方各级人大由选区选民或下一级人大选举的代表组成，代表该区域内人民的意志，对选举产生它的该区域人民负责，受该区域人民监督。因此，各级人大在法律上是相对独立的，地位是平等的，上下级之间不可能存在领导与被领导的关系。而各级人大常委会都是本级人大的常设机关，对本级人大负责并报告工作，因此，上下级人大常委会之间的关系事实上反映出的是上下级人大之间的关系，上下级人大常委会之间也就不可能存在领导与被领导的关系。

第二，人民代表大会实行民主集中制原则。代议机构一个显著的特点就是集体行使职权，任何个人包括代议机构领导人都没有权力作出实体性决定。一切法律法规和有法律效力的决定，都必须按严格的民主程序，通过大会民主讨论和审议，最终以少数服从多数的方式表决作出[10]。以这样的方式行使权力的不仅是各级人大，也包括各级人大常委会；人大代表和常委会组成人员依据选举他的人民的意志行使审议和表决权。这种行权方式使各级人大常委会根本不可能形成领导与被领导、首长负责和快速决策的机制。全国人大及其常委会按照集体行使权力和会议讨论决定的方式制定法律，并决定属于全国性的、需要在全国范围内统一作出决定的重大事项；省级及较大的市的人大及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定地方性法规；民族自治地方人大依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；地方各级人大及其常委会讨论决定本行政区域内的重大事项，依照法律规定的权限，通过和发布决议，任免地方国家机关的领导人员，监督有关国家机关的工作。人大及其常委会上下级之间的事权划分基本是明晰的，各自均依照宪法法律独立行使各自的职权，因此，上下级人大常委会也就没有必要建立像党委、政府或检察院上下级那样的领导关系。

第三，我国是一个人口众多、地域广大的国家，各地社会、政治、经济、文化发展又很不平衡，什么都统到中央不行。中央管不了也办不了那么多事情，中央过分集权对社会主义事业的发展不利。开始设立地方人大常委会很重要的目的是下放权力，把中央过分集中的权力分一部分给地方，从而调动地方的积极性。根据彭真同志对这个问题的说明，全国人大常委会对省级人大常委会没有领导关系，就使地方国家权力机关的权力真正属于地方，这才可能发挥中央和地方两个积极性。全国人大及其常委会对地方的事情，上级人大常委会对下级行政区域的事务当然不是完全不管，但其“管”的方式不是直接去管、不是用行政命令的方式，而是通过制定法律和监督法律的实施。从实际工作看，本地区的人民及其代表机关最清楚本地的情况，只有他们才能作出最符合实际、最正确的决定。上级人大及其常委会不能干预下级人大及其常委会依法行使职权，比如一个省的人大审查省政府提出的国民经济和社会发展计划、预算决算，全国人大不好干预，不然就没有省一级的地方国家权力机关了。又如，省级人大选举、罢免或者决定任免省级国家机关领导人员，全国人大都不应干预，不好干预也不必干预；地方党、政对地方人事情况当然更熟悉。再如，全国人大代表是省级人大选举产生的，省级人大有权罢免全国人大代表，全国人大对此怎么能干涉？所以，凡是省级人大及其常委会依法行使的职权，全国人大及其常委会都不能干预，否则就与宪法精神抵触了，也不符合中央关于权力下放的精神[11]。

第四，我国毕竟是单一制的国家，国家权力和法制体系是统一的。因此不能以联邦制国家议会与地方议会的关系理解我国上下级人大及其常委会之间的关系。全国人大与地方各级人大共同构成了我国国家权力机关体系。虽然全国人大及其常委会的权力范围是属于全国性事项，代表全国各族人民共同的意志和利益，地方各级人大的权力范围是本行政区域内的事项，代表本行政区域内的人民的意志和利益，但是在我国，局部的事项从属于整体的事项，全体的意志制约着部分的意志，局部的利益服从于共同的利益。上级人大常委会的职权事项相对于下级来说总是整体的、共同的，而下级人大常委会的职权事项相对于上级来说却是局部的、部分的。因此各级人大及其常委会又不可能是完全独立的。各级人大及其常委会均有义务维护国家权力统一和不可分割，维护社会主义法制体系的统一，保证国家法律法规的正确有效实施，保证上级人大决议决定的贯彻执行。根据宪法、全国人大组织法、地方组织法、立法法、监督法等法律规定，全国人大及其常委会除了统一行使国家立法权，还监督和保证宪法法律的实施，地方各级人大制定的地方性法规和非立法性规范性文件，作出的决议、决定，以及其他行使职权的行为，都要受到全国人大及其常委会的监督。上级人大常委会对下级人大常委会制定的规范性文件和决议决定等实施监督，地方各级人大及其常委会必须保证全国人大及其常委会制定的法律、作出的决议决定在本行政区域内的遵守和执行，必须保证行政法规和上级人大的决议决定在本行政区域内的遵守和执行。全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的同宪法法律和行政法规相抵触的地方性法规和不适当的决议决定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定、命令等。可见，全国人大及其常委会与地方各级人大及其常委会之间、上一级人大及其常委会与下一级人大及其常委会之间存在法律上的监督关系。

第五，国家机关协调运转才能实现广大人民群众的根本利益和共同利益。上下级人大常委会之间保持有机联系和信息沟通，才有利于上下配合、协调一致地完成共同的目标任务，保证法律法规和上级人大及其常委会决议决定的正确有效实施，保障人民群众的根本利益和共同利益。上下级人大常委会之间保持一定的联系沟通，比如通过一定形式的指导、座谈、交流和总结，还可以快速提高人大常委会的工作水平和工作效果。另外，上下级人大常委会之间的联系，也是各级人大联系代表的一种方式。发挥人大的作用，就必须充分发挥代表的作用。通过间接选举的上一级人大代表和常委会组成人员，是由选举单位即下一级人大选举产生的；而我国人大代表多为兼职，平常工作、生活在其选举单位所在的行政区域内。无论是从对代表的了解程度还是从联系代表的程度来看，下一级人大常委会都要胜于上一级人大常委会。因此，上一级人大常委会联系本级人大代表，必须要做好与代表选举单位即下一级人大常委会的联系工作。可见，上下级人大常委会的联系，是人大常委会行使好职权的要求。上一级人大常委会要行使好职权就要加强与下一级人大常委会的联系，及时、充分、全面地了解情况、获取信息，掌握本行政区域各部分的社会经济情况、矛盾和问题，了解各部分人民群众的意见和要求[12]。各级人大代表和常委会组成人员应当和原选举单位（一般即下一级人大）或者选民保持密切联系，上级人大的各项工作要落到实处，离不开下一级人大的协作、支持与配合。

第六，从实际工作来看，全国人大常委会对宪法法律的内容和精神实质的理解更权威，在地方人大保证遵守和执行宪法和法律的过程中，它能给予最权威的指导，有助于地方各级人大更准确、更有效地遵守和执行宪法和法律；同样上级人大常委会对宪法法律及自己制定的法规和决议决定的理解，一般也要比下级人大常委会权威、准确。现实工作中地方人大常委会也强烈要求全国人大常委会给予指导，下级人大常委会也经常要求上级人大常委会给予指导。事实证明，全国人大常委会站在全国的高度，能够掌握全国的全面情况，上级人大常委会站在本行政区域整体的高度，能够掌握本行政区域的全面情况，总结下级人大及其常委会好的经验和做法，指导下级人大及其常委会的工作，效果是很好的。

根据以上分析，上一级人大常委会对下一级人大常委会的关系，可以用“监督、指导、联系”概括性地加以描述，或者说是法律上的监督关系、业务上的指导关系、工作上的联系关系。这样的定位是恰当的。

注释：

[1]彭真：《关于地方人大常委会的工作》（1980年4月18日），见刘政等《人民代表大会工作全书》第1004～1005页，中国法制出版社1999年1月版。

[2]彭真：《在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第二次座谈会上的讲话纪要》(1981年3月7日），见刘政等《人民代表大会工作全书》第1010页，中国法制出版社1999年1月版。

[3]彭真：《做好省级人大常委会的工作》(1983年6月24日），见刘政等《人民代表大会工作全书》第1012～1013页，中国法制出版社1999年1月版。

[4]彭真：《全国人大常委会和地方人大常委会的关系》（1984年5月28日），见刘政等《人民代表大会工作全书》第1017～1018页，中国法制出版社1999年1月版。

[5]彭真：《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》（1984年3月13日）。

[6]陈丕显：《全国人大常委会工作报告——1985年4月3日在第六届全国人民代表大会第三次会议上》。

[7]彭真：《关于全国人大常委会的工作》（1986年9月6日），见刘政等《人民代表大会工作全书》第1028页，中国法制出版社1999年1月版。

[8]如有人认为“领导”一词在不同层次的关系中的内涵大不相同。从中央与地方权力义务关系的角度来说的，“领导”是表明两者在国家政权体系中具有不同等的权力与义务。从这个意义上说，全国人大与地方人大之间存在领导关系。全国人大与地方各级人大在这个层次上的统一领导关系，可以分解为三种具体实现方式：法律监督、联系和指导。见曾萍：《论全国人大与地方各级人大的关系》，载《人大研究》2003年第4期。

[9][10]蒋文元：《地方人大联系工作的现状及改进问题》，载《人大研究》2006年第8期。

[11]彭真：《全国人大常委会和地方人大常委会的关系》（1984年5月28日），见刘政等《人民代表大会工作全书》第1017～1018页，中国法制出版社1999年1月版。

[12]曾萍：《论全国人大与地方各级人大的关系》，载《人大研究》2003年第4期。