甘肃省地方立法３０年回顾

李高协　李　亮

探索、发展、提高,回首30年的甘肃地方立法工作,走过了一段与改革开放进程紧密联系的历程。本文拟就甘肃省行使地方立法权以来的立法状况做一简要回顾和总结,结合甘肃地方立法理念和工作机制的转变,对今后地方立法的发展趋势提出几点思考。

一、1979年以来甘肃省立法工作的发展历程和基本经验

自1979年7月地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力以来,甘肃省地方立法经历了一个从无到有、从起步探索到提高发展的过程,取得了显著的成绩。截至2009年6月,省人大及其常委会先后制定了155件现行有效的地方性法规,其中:经济方面立法33件,农业方面立法18件,环境资源方面立法17件,科教文卫方面立法18件,民生方面立法13件,自身建设方面立法14件;批准兰州市人大及其常委会制定的地方性法规30件,批准民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例53件;作出法规性决议、决定29件。这些法规的制定和实施,对完善社会主义法律体系,促进甘肃经济社会的发展起到了积极的作用。不少自主性立法、先行性立法还填补了国家在一些领域的立法空白,也为国家立法提供了宝贵的经验。

回顾近30年的立法历程,甘肃省制定地方性法规工作大体经历了三个阶段:

第一阶段是1980年至1990年。这是起步、探索阶段。1980年10月6日通过的《甘肃省县级直接选举实施细则》是甘肃省第一件地方性法规,标志着甘肃省地方立法迈出了历史性的第一步。地方立法工作在一片空白上奠基,顺应经济建设和社会发展的需要,本着“急需先立、先易后难、宜粗不宜细”的原则,一批法规诸如种草种树实施条例、保护农村专业户合法权益的规定、实施食品卫生法若干规定和省人大常委会视察办法、联系代表办法和信访办法等应运而生。1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》公布以后,经济立法数量增长较快,先后出台了产品质量监督条例、农业技术推广条例、统计管理规定等。与此同时,立法的规范化也取得了初步进展,1989年省人大常委会提出了《关于加强经济立法工作的几点意见》,中共甘肃省委批转了这个意见。在进一步扩大改革开放精神的指引下,立法领域打破了地方不能先于中央立法的做法,开始了先行或实验性的立法。甘肃省自主性立法主要有计划生育条例、禁止赌博条例、禁止痴呆傻人生育的规定等。特别值得一提的是,1984年民族区域自治法出台,甘南、临夏两个民族自治州和肃南、肃北、阿克塞、天祝、积石山、东乡、张家川7个民族自治县的人民代表大会也有了制定民族自治地方的自治条例和单行条例的权力,但都须经省人大常委会批准。1986年12月修改地方组织法以后,兰州市作为省会城市也开始有了地方性法规制定权。可以说,这一阶段的立法工作为今后的健康发展打下了坚实的基础,积累了一定的经验。但应该指出的是,在改革开放初期,由于无法可依和立法水平不高的问题比较突出,为了满足广泛的立法需求,只能进行粗放式的、政策性的立法。加之立法力量相当薄弱,因而法规质量普遍不高,立法程序还不规范。

第二阶段是1990年至2000年。这是稳步发展和提高阶段。随着改革开放的不断深入,立法的大环境发生了深刻变化,如依法治国方略的提出,市场经济体制的初步确立,国家立法步伐的加快,为地方立法留下了广阔的空间。这一阶段立法的重要特征是:第一,立法的民主化、科学化有了较大推进。先后建立了立法顾问制度、多渠道起草制度、专家论证会制度和立法技术规范制度等。第二,立法开始由粗线条向精细化方向转变,把规范市场主体行为,维护市场秩序,加强宏观调控,完善社会保障制度作为立法工作的重中之重。立法的计划性明显加强,从1993年的省八届人大常委会开始,每届都制订了5年立法规划和年度立法计划;立法领域不断拓宽,不仅涉及政治、经济、民族、政权和社会方面,还涉及保护环境、资源以及文物、教育和科技等各个领域;随着1993年3月八届全国人大常委会通过宪法修正案,把“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法,完善宏观调控”等内容写进国家根本大法,经济立法成为地方立法的主干。这一时期制定的实施性法规主要有实施土地管理法、草原法、渔业法、水法、森林法、村民委员会组织法、居民委员会组织法、城市规划法、文物保护法、义务教育法的办法或细则等,自主性法规主要有农民承担费用和劳务监督管理办法、预算外资金管理条例、城乡集市贸易管理办法、农业承包合同管理条例、水利工程设施管理保护条例、城市房屋拆迁管理办法、通信管理条例、祁连山自然保护区管理条例、矿产资源管理条例、科技进步转化条例、公路路政管理条例、道路运输管理条例、公共场所治安管理办法、农机管理条例等。同时,坚持立改废并举的原则,对一批不符合、不适应形势要求的法规进行了修改、补充和完善。

第三阶段是2000年至今。这是甘肃省地方立法进一步提高和全面发展阶段。《中华人民共和国立法法》公布实施后,甘肃省也相继制定了立法程序规则、立法后评估制度、地方性法规质量标准和保障措施以及立法听证规则,指引地方立法工作走上了以提高立法质量为重点的新阶段,主要特点为:一是紧紧围绕经济建设这个中心,牢固树立以人为本的立法理念,既重视经济领域的立法,又重视社会领域的立法。如2001年制定的《甘肃省促进个体私营经济发展条例》,极大地推动了全省非公经济的发展,并被评为当年的甘肃省十大新闻之一。2002年制定的《甘肃莫高窟保护条例》,是甘肃省首次为世界文化遗产立法,受到了联合国教科文组织的高度评价。二是为适应我国加入世贸组织的形势和需要,履行我国有关承诺,2001~2002年,集中力量对与入世有关的200多件地方性法规进行了清理和修改,使地方立法开始与世界通行规则和惯例对接。三是成立了法制委员会这一法制统一审议机构,对法规草案按立法法的规定开始进行统一审议。与此同时还成立了财经、农业等专门委员会,也开始对政府提交的议案从专业角度进行审议,从而使立法质量有了明显提高,地方特色明显增强,基本杜绝了照搬上位法的情况,社会反应良好。四是开展了立法后评估。作为一项提高立法质量的重要举措,我们在实践中探索了三种形式:①法工委与有关执法主体共同调研评估。如2003年我们与省农机局和旅游局合作,对《甘肃省农业机械管理条例》《甘肃省麦积山风景名胜区保护条例》进行了评估,并根据评估意见于2005年对《甘肃省农业机械管理条例》进行了修改。②委托大专院校进行评估。如2005、2006年分别委托西北师范大学政法学院、兰州商学院法学院对《甘肃省村务公开条例》《甘肃省消费者权益保护条例》《甘肃省促进个体私营经济发展条例》进行了评估。③与有关国际组织合作,用综合生态系统管理理念,用20个法律元素和打分量化的办法对《甘肃省农村能源建设管理条例》《甘肃省基本农田保护条例》等15件地方性法规和政府规章进行了质量评估。五是从甘肃省实际出发,立足于通过立法手段调整经济社会生活中的突出矛盾和问题。例如《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》《甘肃省农作物种子条例》《甘肃省资源综合利用条例》《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》等都是经济社会发展急需、酝酿调研时间较长、法律关系相对复杂、各种利益关系交错、社会关注程度高、协调难度大的法规,但还是比较顺利地通过并取得预期的社会效果。六是立法领域的研究、交流与合作日趋活跃。省人大常委会法工委近几年组织力量,开展了多层次的学术交流研讨,编辑出版了《地方立法基本常识问答》《地方立法与公众参与》《综合生态管理系统法律制度研究》《甘肃立法》等立法著作,尤其是《甘肃立法》一书,共有综合卷、法规卷、探索卷和国际合作卷,约600万字,系统全面地总结了28年的立法经验,收集了253件地方性法规的相关资料。2004年起,还与美国全国民主学会(NDI)和全球环境基金(GEF)合作,承担了“立法听证的推广与完善”、“甘肃省防止土地退化法规政策能力评估”等国际合作项目,开创了与国际组织合作开展立法研究与合作的先河。

在多年的立法实践中,甘肃省人大及其常委会立足甘肃实际,坚持解放思想,积极探索创新,不仅取得了显著成绩,而且积累了丰富的经验。主要是:第一,遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,以科学发展观和构建和谐社会理念为指导,坚持与时俱进,坚持立法与改革、发展、稳定具体实践相结合,着力解决甘肃经济社会发展中的实际问题,保证了地方立法的正确方向。第二,以宪法、法律和行政法规为依据,制定和修改地方性法规,切实做到不越权、不照抄、不抵触、不冲突,防止和克服部门利益与地方保护倾向,合理调整部门与地方、整体利益与局部利益的关系,保持了立法理性、中立的品质。第三,坚持以人为本,立法为民,关注民生,切实解决人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题,使人民群众共享改革发展的成果。第四,遵循经济社会发展规律,加强社会领域的地方立法,引导和保障地方经济和社会健康协调发展,推进地方民主法制建设进程和依法治省进程。第五,服从并服务于全省工作大局,突出立法针对性和可操作性,着眼于解决实际问题,确保立法的科学性、合理性。第六,坚持开门立法,发扬立法民主,体现人民意志,及时有效地整合社会各阶层的利益诉求,不断扩大立法的群众基础和群众认可程度。第七,依照法定权限和程序,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、地方国家机关的权力与责任,正确处理国家权力与公民权利的关系。

二、甘肃地方立法理念和工作机制的转变

在30年的立法实践中,我们始终把维护国家法制统一,作为地方立法的重大原则和政治责任,贯穿于立法的全过程,并结合甘肃实际,在立法理念和体制机制上进行了不断创新,经历了以下几个转变:

(一)从注重数量到提升质量。改革开放初期,百废待兴,立法也处于“饥不择食”的状态,基本心态是“有总比没有好”,地方立法机关的主要任务是解决“有法可依”的问题。上世纪80年代,有时候,一次常委会会议就审议通过五六件法规,有些法规仅审议一次就批准通过了。到了上世纪90年代初期,无论是经济领域还是法制建设领域,人们逐渐认识到“没有质量的数量,还不如没有数量”。我们及时转变观念,调整立法工作的思路,从重视立法的数量和速度转移到重视立法的质量和效率上来。从省九届人大常委会开始,每一届通过的地方性法规均在50件左右,数量逐年稳定,并且强调把提高立法质量放在更加突出的位置。

(二)从模仿照抄到有地方特色。1990年以前出台的地方性法规,相当一些都存在照搬、照抄上位法的现象,或者是将国家相关法律条文进行分解、合并、调整或做一些与此表述上的变换,基本没有能够体现解决本地区实际问题的实质性内容。还有一些是模仿、移植、借鉴兄弟省市的框架和内容。1990年以后,地方立法开始由追求大而全,小法抄大法向自主立法、突出地方特色转变,除了有必要的重复外,要求尽量避免照抄照搬。比如《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》在制定中就根据陇东油田实际进行了制度创新:确立了单井环评制度、环保许可前置制度和油田建设项目的“三同时”制度等。法规实施后的实践证明,这些制度有效地保证了油田在建设开发的同时,最大限度地减少对生态环境的破坏和影响,妥善解决了焦点问题,达到了立法目的,当地群众、政府和企业都深感满意。

(三)从原则性立法到注重可操作性。1999年以前所立法规条款多是纲要式、原则性的概括,在内容上与政策相差不大,结果一碰到复杂的社会生活,一旦进入操作阶段,就发现法规条文的规定界限不清,变得不具体、模棱两可,很难为执法提供一个明确、清晰的依据,这就不可避免地意味着可操作性的降低,即使立法的出发点再好,条文再好,也是一纸空文,施行不下去。2000年以后,全国各地通过积极探索,提出了地方立法的“不抵触、有特色、可操作”三原则,甘肃省的立法指导思想也开始进一步转变,提出了“地方性法规宜细不宜粗,要向单一、具体的方向发展,尽可能对规范的事项进行细化”的要求,这也成为我们在每年立法过程中特别把握的一个原则。比如《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》,这是本省第一次为一条河立法,因此,规定的内容就非常有针对性:明确管理体制;在节水上做文章;流域上游2600米以上地区退耕还林还草,沙漠沿线5~10公里区域内恢复生态;利用水价的杠杆调节用水量等等,这些规定符合实际,可操作性较强。

(四)从不透明立法到开门立法。立法初期,在立法项目的选定,法规草案的调研修改、常委会的讨论审议等环节,基本上都是在小范围、系统内不公开进行。听取意见也主要是征求管理者的建议和要求,很少听取社会大众的意见。到了上世纪80年代后期,立法机关和立法人员已经清醒地认识到,立法已离不开公众参与,公众也有权参与立法。所以,在制定每部法规的过程中,法规草案起草单位和立法机关及其工作机构,一般都采取多种形式,自下而上地广泛征求和听取各方面的意见,对一些事关当地经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的重要法规案,还通过新闻媒体面向全社会公开征求意见;有些还举行专家论证会,采取委托起草等形式,扩大公众参与立法的途径。1999年省人大常委会聘请了第一批立法顾问,2000年制定了《法规草案公示办法》,2002年在临洮、永登等8个县区建立了立法联系点,2003制定了择优委托起草法规草案办法,2004年甘肃省对《甘肃省消费者权益保护办法(修订草案)》举行了了首次立法听证会,2005年与兰州大学等6所高校建立了合作关系,委托他们对黄河兰州段水污染防治、农民工权益保护、立法程序规则的修改完善等立法项目进行专题研究和起草工作。公众参与地方立法的途径,也已由最初的书面征询、应邀参加座谈会,发展到应邀参加论证会、旁听常委会会议,进而自愿报名参加立法听证会、提出立法项目建议和法规草案。在形式上,除了以上传统的征求意见的方法外,还采用了互联网这一先进手段征求意见。目前这些征求公众意见的形式已得到了广泛的认同,已不再是个别地方、个别项目的做法,还包括立法计划、立法规划的制订,从立法的源头上就听取人民群众的意见,可以说这些做法已具有普遍性,一套行之有效的听取公众意见的办法、制度也开始建立起来,有些还上升到了法规的层面。如2007年7月通过的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》第六条规定:“起草法规草案,应当听取各方面意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会、书面征询等形式。”

地方立法经过30多年的改革、发展和不断创新,从立法体制、立法程序、立法质量等方面来看,都已日趋稳定和成熟,特别是在体现地方特色、反映客观规律、增加可操作性、扩大公众参与等方面有了长足的进步。从我国的政治、经济、文化发展走向来看,从全球化、一体化的背景来观察,从建设法治国家与和谐社会的目标来思考,一是立法将更加民主化、科学化、规范化。无论是在立项阶段、草案起草阶段,还是调研论证阶段、审议表决阶段,都将更加科学、严谨,听取社会各方面意见的范围将更加广泛,可供比较选择的草案或者重要意见将会越来越多。力求从本地的具体情况和实际需要出发,需要规定什么就规定什么,使地方性法规有针对性和可操作性,真正地对地方的改革、发展、稳定工作起到促进和保障作用。不搞大而全、不追求体例的完整、不强调数量和速度,但要讲质量、讲成本、讲效率、讲效益。二是地方立法将更加公开、透明,凡是制定、修改、废止地方性法规都应遵循公开、透明原则,不断扩大公开面、增强透明度。其内涵主要包括立法机关、立法工作机构或者法规草案起草单位公布议程、发表记录、准许旁听、发表意见、接受监督以及公民参与立法的各种制度和程序。“开门立法”的过程,也是广大公众参与和监督立法的过程,是民情、民意、民智的汇聚过程。三是地方立法的主体将呈现多元,公众参与将更加广泛。四是地方立法将更加专业化、社会化。五是地方立法将更具特色性、开放性。

(作者单位:甘肃省人大常委会法工委)