新中国选举制度６０年发展回顾与反思

冯梦成

一、新中国选举制度60年的发展历程

我国现行的选举制度是从新民主主义革命时期革命根据地的选举制度发展而来的,也是新中国成立以来的政权建设和选举经验的总结。我国在民主革命时期逐步形成和发展起来的民主的选举制度,虽然无论在形式上还是内容上都还不够完善,但却都是从当时的阶级关系和具体情况出发,最大限度地发扬民主,团结和组织广大人民,为巩固人民政权和完成各个不同时期的革命任务服务的。它所确立的许多民主原则为建国后建立更加完备的选举制度奠定了基础。

在新中国成立之初,由于一些地方战事尚未结束,土地改革正在进行之中,不具备普选的条件,各地方国家权力机构按照选举、推选或选派、充任、邀请等4种形式产生代表。1952年底,开展普选产生各级人大的条件逐渐成熟。1953年2月,中央人民政府委员会颁发建国后第一部选举法。该法的制定与实施,标志着我国人民代表大会选举制度的正式确立。1953年的选举法与革命根据地的选举制度相比有了较大的进展:一是更具有普遍性。除依法未改变成分的地主阶级分子、剥夺政治权利的反革命分子和刑事犯罪分子外,凡年满18周岁的公民均有选举权和被选举权。二是体现了平等原则。选举法规定男女平等、民族平等、区域平等,每个选民在一次选举中只有一个投票权。三是采取直接选举和间接选举并用的原则。四是基层政权单位采用举手表决和县以上选举采用无记名投票表决的方法。五是建立了一套较为完整的具体的选举程序。1953年选举法颁布后,全国开展了中华民族有史以来的第一次普选活动。各地进行了选民登记工作,登记选民总数为3.23809684亿人,占进行选举地区18周岁以上人口数的97.18%。参加基层选举的单位总计21.4798万个,参加基层选举地区的人口总计5.71434511亿人[1]。这次普选是一个规模巨大的民主运动,大大推动了我国人民民主制度的发展,为县级以上各级人民代表大会的召开奠定了基础。

从1953年选举法颁布实施以来的20多年里,社会主义革命和社会主义建设在各个方面都取得了巨大的进展。与此同时,阶级关系也发生了相应的变化。工人阶级的队伍更加壮大,农民已经成为社会主义的集体劳动者,知识分子已经成为工人阶级的一部分,剥削阶级已不存在,阶级斗争已不是国内的主要矛盾。党的十一届三中全会作出了把党和国家工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,因此,在新的历史时期如何适应阶级关系的变动,进一步扩大社会主义民主,更好地调动全国各族人民的积极性、创造性和主人翁的责任感,进一步巩固人民民主专政的国家制度,已成为紧迫的问题。1979年7月,五届全国人大第二次会议通过了新的选举法。新选举法与1953年选举法相比主要有以下9个方面的变化:①将直接选举的范围扩大到县级;②规定一律实行差额选举;③将原规定的无记名投票和举手表决并用,改为一律无记名投票;④将原规定的按选民居住情况划分选区,改为可按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分选区;⑤将原规定的只有不属于党派、团体的选民或代表才能联合或单独提出代表候选人名单,改为任何选民或代表只要1人提出,3人以上附议,都可推荐代表候选人;⑥规定如果代表候选人名额过多,难以确定正式候选人时,可以进行预选;⑦将原规定的候选人以获得出席选民或代表的过半数票始得当选,改为须按全体选民或全体代表的过半数票始得当选;⑧规定每个少数民族至少要有1名全国人大代表;⑨规定可以采用各种形式宣传代表候选人[2]。为了适应改革开放的新形势,1979年的选举法先后经历了1982、1986、1995和2004年的4次修改,1983年3月五届全国人大常委会第二十六次会议通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》还对其进行了一次补充。

总之,60年来,新中国颁布了两部选举法(1953年与1979年),第二部选举法经历了4次修改(1982年、1986年、1995年、2004年)、一次补充(1983年)。这几次变迁,我国选举制度在民主性、科学性、可操作性方面逐步有了发展,有力地推动了民主制度建设,保障了人民充分行使当家作主的权力。随着经济的发展以及社会政治文化生活的不断进步,公民政治觉悟和权利意识的逐步增长,中国的选举制度还会继续向前发展。

二、新中国选举制度60年的重大进展

1.享有选举权的主体从有限发展到普遍

在我国,随着社会的进步以及民主制度的发展,不仅享有选举权的主体范围逐渐扩大,而且在各种制度设置方面也保证了人民更好地行使选举权,人民当家作主得到充分的体现。

建国初期,基于当时特定的政治原因,1953年选举法确定了有限的选举权。虽然1953年选举法第四条确定了普遍选举原则,但第五条同时规定:依法尚未改变成分的地主分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者以及精神病患者无选举权和被选举权。这种规定是与当时的政治形势相适应的。随着社会发展,1979年选举法取消了过去阶级斗争时期对地主分子、被剥夺政治权利的反革命分子选举权的限制,规定无选举权的人只限于被剥夺政治权利的刑事犯罪分子。在此基础上,1982年宪法规定,除依照法律被剥夺政治权利的人外,凡年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权与被选举权。这是我国选举权普遍性的突出表现。

我国选举法虽然规定依法被剥夺政治权利的人不享有选举权和被选举权,但他们实际上只占我国人口的少数,在1981年的县级直接选举中,被剥夺政治权利的人只占18周岁以上公民人数的0.03%(1953年统计的数字是1.52%)[3]。而且,根据1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》,对被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的人,对被羁押,正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的人,均准予其行使选举权。这样,在我国年满18周岁的人员中,被依法剥夺政治权利和停止行使选举权的人的比例更少了,这是我国选举制度民主化程度更高的有力证明。

2. 选举权的平等性从着眼于实质平等逐渐向统一实质与形式平等方向发展

选举权的平等性是法律面前人人平等原则在选举过程中的具体体现,反映了社会主义民主的本质。

目前,我国选举权的平等性,着眼于实质上的平等,不是单纯的形式上的平等。事实上,选举法正是从我国国情出发,在某些问题上并不强调绝对平等。如各级人民代表大会代表的名额都是以一定人口数为基础,但城乡代表所代表人口数是不同的。1953年与1979年之后的选举法对城乡代表所代表的人口数均规定了不同的比例。随着城市化的发展。现行选举法还规定,人口特少的乡、民族乡、镇,至少应有县级人大代表1人,直辖市、市、市辖区的农村每一代表的人口数,应多于市区每一代表的人口数(但未规定具体比例)。

又如,在少数民族选举代表方面,选举法规定,人口特少的民族,至少应有全国人大代表1人。在少数民族聚居的地方,每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。聚居境内同一少数民族的总人数不足境内总人口数的15%的,每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数,但不得少于1/2;实行区域自治的民族人口特少的自治县,经自治区、省的人大常委会决定,可以少于1/2。人口特少的其他民族,至少应有代表1人。聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数15%以上、不足30%的,每一人大代表所代表的人口数,可以适当少于当地人大每一代表所代表的总人口数,但该少数民族的应选代表名额不得超过代表总名额的30%。散居的少数民族应选当地人大的代表,每一代表所代表的人口数可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。

然而,这种实质上的平等以形式上的不平等来体现,只是我国社会主义现代化进程中的阶段性现象。随着经济政治文化的发展,我国将逐步实现城市化,逐步减少城乡、民族差别,民主的内容和形式、理论与实践上不断趋于统一。例如,随着城市化的发展,城乡、工农差别的逐步缩小,1995年第八届全国人大常委会在修改选举法时将县级以上各级人大中城、乡每一代表所代表的人口数之间比例一律改为4∶1;在党的十七大报告“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”后,山东省淄博市淄川区率先实行了城乡同比例选举人大代表[4] 。

3. 从记名投票发展到无记名投票

秘密投票即无记名投票是与记名投票或以起立、举手、鼓掌等公开表示自己意愿的方法相对立的一种选举方法。无记名投票要求选举人在选举时只需在正式代表候选人姓名下注明同意或不同意,也可以另选他人或者弃权,而无需署名。选票填好后亲手投入票箱。选举人的意思表示是秘密进行的,他人无权干涉,这就保障了选举人能真正按照自己的意愿参加选举,选举自己所信任的人,无记名投票选举优越于举手表决方法。

在我国直接选举过程中,存在一个从无记名和举手表决相结合到普遍实行秘密投票的发展过程。1953年选举法规定,乡、镇、市辖区出席县人民代表大会代表的选举,采用以举手代替投票的方法,也可以采取无记名投票的方法;县级以上各级人大的选举,采用无记名投票方法。当时作出这样规定主要是由建国初期选民中文盲比较多等具体条件决定的,是为了适应人民群众文化发展的实际情况作出的应急之举。后来,随着大众文化水平的普遍提高,从1958~1963年的几次基层选举中,大多数地区已采用了无记名投票方法。1979制定选举法时,我国已经基本具备一律采用无记名投票进行选举的条件,因此,选举法规定,全国和地方各级人民代表大会的选举,一律采用无记名投票方法。这一规定,推动了中国选举制度的民主化进程。

4. 直接选举范围从基层扩大到县级,并逐步向高层迈进

直接选举范围是指选民能够行使选举权利直接投票选举国家代议机关代表或国家工作人员的范围。在我国,直接选举的范围包括选民可以直接投票选举人大代表的范围。

1953年选举法规定,各基层人民代表大会代表,由直接选举产生,县和县级以上的各级人民代表大会的代表由间接选举产生。这是因为,新中国成立之初,经济还不发达,交通比较落后,群众觉悟和文化水平还有待于提高,并缺乏普选经验,直接选举的范围还不能够扩大。经过20多年的发展,我国政治、经济、文化和交通有了较大的发展,并积累了多次全国普选的经验,为扩大直接选举的范围创造了条件,于是,1979年选举法对1953年选举法做了重大修改,把直接选举的范围扩大到县一级。

应该说,随着社会的发展和进步,直接选举的范围将会逐步扩大。正如邓小平同志所说:“各种民主形式怎么搞法,要看实际情况。比如讲普选,现在我们在基层,就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举,省、自治区、设区的市和中央是间接选举。像我们这样一个大国,人口这么多,地区之间又不平衡,还有这么多民族,高层搞直接选举现在条件还不成熟,首先是文化素质不行。”[5] “即使搞普选,也要有一个逐步的过渡,要一步一步来。我向一位外国客人讲过,大陆在下个世纪,经过半个世纪以后可以实行普选。”[6]因此,随着政治、经济、文化和社会等各方面建设的发展,直接选举层次将会循序渐进地提高到中层,乃至高层。

5. 从等额选举发展到差额选举

差额选举是与等额选举相对应的一种选举方式,实行差额选举,就是所提的代表候选人名额多于应选的代表名额。它可以给选民以较大的选择余地,使选民选出自己所满意的代表,从而提高选民的参与意识。同时,差额选举必然使一部分人当选,另一部分人落选,这样可以更好地激励当选者,增强其群众观念,强化其公仆意识和为人民服务的责任心。

新中国成立后相当长时间内受到国内外复杂形势的影响, 1953 年制定的选举法,仿照苏联模式,实行了等额选举。这种办法,虽然因为候选人名单一般是事先经过各方面协商才提出的,基本上能反映各方面的意见,但其弊端也是显而易见的。许多群众和人大代表,对这种办法提出不同的意见。1957年6月19日,时任委员长的刘少奇主持一届全国人大常委会第七十五次会议,讨论一届全国人大四次会议议程,在谈到来年全国人大代表的换届选举问题时说:候选人可以多于应选人数,例如选10个代表可以提20个或25个候选人,但在提出名单时,还是要经过协商。随后,在一届全国人大四次会议上讨论全国人大代表和地方各级人大代表换届选举问题时,许多代表赞成实行差额选举,但对差额比例有不同意见[7]。可见,在一届全国人大四次会议上已就实行差额选举达成了共识,只待对差额的比例作出具体的规定。直到1979年,新的选举法将等额选举改为差额选举,并规定了差额幅度,即“全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额,应多于应选代表的名额。由选民直接选举的代表候选人名额,应多于应选代表名额三分之一至一倍;由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额,应多于应选代表名额五分之一至二分之一”。至此,选举各级人大代表一律实行了差额选举。

三、新中国选举制度进一步完善的思考

1. 候选人提名和确定方式问题

选举人大代表首先要确定候选人,这是选举的初始环节。根据我国选举法第二十九条的规定,人大代表选举中的候选人,可以有两种产生形式,一种是由各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人;另一种是由选民或者代表10人以上联名,也可以推荐代表候选人。在选举工作实践中,人们把前者称为组织提名的候选人,后者称为选民或代表联名提名的候选人。从选举法的规定看,无论是组织提名的候选人还是代表或选民联名的候选人,都具有完全平等的法律地位。但在实践中,组织提名往往为数过多,而选民(代表)的提名往往不被重视和同等对待。造成这种局面的原因在于选举法第三十一条关于“酝酿、协商、讨论”的规定,为选举机构(实际上是组织部门),以“代表构成”等为理由,运用“酝酿协商”方式清除代表(选民)联名的候选人提供了“制度暗道”。鉴于此,一方面,需要从立法上明确“酝酿、协商、讨论”的具体程序,从制度上堵住为了实现所谓的“组织意图”,人为操作代表候选人的“暗道”;另一方面有必要限定组织提名推荐的候选人的比例,从而确保选民或代表推荐的候选人占相当的比例。

2. 候选人的介绍方式问题

候选人的介绍方式是选举过程很关键的一环。1979年选举法规定可以以各种方式宣传候选人。但是,20世纪80年代一些高校便利用这一方式搞竞选,有人并在竞选时发表“自由化”的言论。于是,1982年修改的选举法将原来以各种方式介绍候选人改成只能在选民小组会上介绍候选人。但这一规定导致了实践中出现了不重视对候选人的介绍的现象,如有的地方对初步候选人几乎不做介绍;有的地方对候选人的介绍过于简单、抽象,且千篇一律、套话连篇,反映不出一个候选人的德、能、勤、绩等素质;有的地方只有主持选举的机构向选民做一书面或口头的介绍;有的地方在介绍候选人时,厚此薄彼,等等。鉴于此,2004年修改选举法时增加规定:“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题。”但这一规定只是“可以”而没有规定“必须”,且还需要“选举委员会”组织后才能与选民见面,回答选民的问题。因此,实践中这一介绍方式并没有得到普遍运用。当前,为了发扬社会主义民主,调动选民的积极性和主动性,有必要恢复1979年选举法关于候选人介绍方式的规定,同时从社会稳定、国家安全角度对候选人的言论进行适当限制,从而使代表候选人可以有秩序地开展竞选活动。

3. 官员代表过多问题

近年来,官员代表过多成为社会关注的问题。学者焦洪昌指出,官员代表偏多容易产生几大弊端:其一,人大代表中官员太多,会把官场上的位阶观念带进来,例如小组讨论发言的时候,就会很自然地请领导先讲,这样就有悖平等。官员代表和真正来自基层一线的代表掌握的政治资源和话语权不能同日而语,这又伤害了人大代表的平等原则。其二,各级人大最重要的职能是监督“一府两院”的工作,官员在代表中占过多的名额,就会出现自己监督自己的尴尬情况,很难公正履行代表职责。其三,各级人大代表还有向政府机关提出批评、意见和建议的权利,如果人大代表中大多是官员,就很难提出批评意见和建议,很难反映民意,这是一个很关键的问题。其四,官员占的比例、数额太多,来自基层的代表肯定就会很少,会使基层的利益不能得到真正表达[8]。当前一些地方也开始采取措施降低官员代表的比例,如新疆规定县(市、区)人大代表中领导干部代表比例不超过25%,工人、农牧民、知识分子和其他劳动人民等代表所占比例不低于75%,上海市人大在2007年换届过程中实行了新的原则:减少干部代表,增加一线工人农民代表。将来,随着社会主义民主政治的发展,应规定“一府两院”的公务员不得成为人大代表。

4. 农民工选举权保障问题

我国选举法对每一个具有选举权利的公民都给予规定和保护,但是随着我国经济的发展,人口流动愈加频繁,农民工选举权利出现了日益被边缘化的现象。按照现行的选举法及相关法规规定,县乡两级人大代表在选区划分、选民登记方式、代表名额分配上主要是以户籍为基本依据的。原则上农民工是不能参与所居住社区的选举,而只能回原户口所在地参加选举。但是农民工要回乡参加选举的成本过高,而且乡村的选举与自身利益关联性也不大,致使其往往会放弃在户籍地的选举权利。由此导致农民工既无法在户口所在地实现选举权,也不能在现居住地参加选举,成为政治参与的“体制性边缘人”。因此,改革和完善现行的选举制度,将完全按户籍人口分配代表名额的规定,改为以常住人口为准计算代表名额,并使农民工享有在其居住地的选举权利,成为当前亟待解决的问题。

5. 选区划分问题

我国选举法规定:选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。据此,我国城镇居民只要是有工作的,都在工作单位参加选举,只有没有工作的人才参加按社区划分的选区的选举。这样一种选区划分方法固然有利于选举工作的组织,然而从发展民主政治的角度,按单位划分选区有许多弊端:其一,选区有多个单位组成,由于选民职业不同,个人的意愿和要求千差万别,不仅对于组织参加选举活动、了解代表候选人都带来一些困难,代表也很难正确集中选民的意志。其二,在单位选区选举,规模大、员工多的单位必然占有一定优势,小单位产生一名人大代表则十分困难,出现“大鱼吃小鱼”的情况在所难免。其三,单位作为独立组织,它的利益与所在地人大涉及的公共事务没有太大的联系,它没有办法通过选举人大代表的方式来更多地表达自己在驻地的利益。因此,单位选区对待代表选举普遍持着完成行政任务的态度,往往由领导决定和指派代表候选人。其四,当前,在大量的“单位人”转变为“社会人”的情况下,参加单位选举的选民对选谁做这一地区的人大代表兴趣不大,他们更关心自己居住地的水、电、交通、环境、卫生、教育等公共事务问题。因而,选民对单位选举的自觉参与程度不高,多半为了“完成任务”而去,导致单位选举冷淡化倾向比较严重。因此,有必要取消单位选区。

6. 选举管理组织的中立性问题

根据我国选举法,间接选举的代表均由他所组成的代表大会的常委会主持选举,直接选举的代表由另外设立的选举委员会主持选举,县级的选举委员会受本级人大常委会的领导,乡镇级的选举委员会受上级人大常委会的领导。但在实际工作中,选举的组织领导都是在各级党委领导下进行的,在换届时同级党委都要成立换届工作领导小组,选举委员会的成员都是由党委、人大、政府的领导干部组成。所以,各级党委和政府的部门(尤其是组织人事等部门)均对选举的各环节有实质的影响渠道和手段,成为有重大实际影响的“选举组织”,致使人大代表的选举并没有中立的、独立的选举机构来保障,实践中往往操控在各级党政机关手中[9]。为了确保选举过程的公平、公正和透明,须建立一个相对独立和中立的选举组织。世界各国选举组织依据选举管理机构的体制结构和行政架构的总体特征,有三种基本的模式,即独立模式、政府模式和混合模式。从我国具体情况看,可以采取选举管理的混合模式。“这一模式拥有双重的结构,由一个独立于政府行政部门的政策、监视或者监督组织(就像独立模式一样)和一个设置于国家或者地方政府部门内部的执行组织(就像政府模式一样)共同构成。在这种模式下,具体选举活动由选举管理机构中的政府执行部分来组织,而选举管理机构中的独立部分则主要负责政策决定和选举监督。”[10]

注释:

[1]何沁:《中华人民共和国史》,高等教育出版社1997年版,第109页

[2]浦兴祖:《中华人民共和国政治制度》,上海人民出版社2005年版,第153~154页。

[3] 蒋碧昆:《宪法学》,中国政法大学出版社1994年版,第132~133页。

[4]王恒:《城乡同比例选举人大代表》,载《齐鲁晚报》2008年1月10日。

[5][6]《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第342、220~221页。

[7]《刘少奇:最早主张实行差额选举的委员长》,载《人民政坛》2009年第3期,第35页。

[8]王亦君:《用制度限制官员代表比例很必要》,载《中国青年报》2007年9月19日第3版。

[9]邹平学:《完善人民代表选举产生机制的若干思考》,载《法学评论》2005年1期,第17~27页。

[10]唐文玉、郭正林:《选举管理的理念与制度模式》,载《东南学术》2009年第2期,第90~97页。

(作者单位:中共上海市浦东新区区委党校)