我国人大预算监督制度存在问题及完善对策

张晓明

我国的预算监督制度还处于由形式监督向实质监督的过渡时期,还有很多需要完善之处。特别是人大作为国家权力机关,处在我国预算监督体系的最高层,负有重要监督职责,其相关制度和机制需要进一步深化和改革,只有这样才能不辜负人民的期待。

一、我国现行人大预算监督制度存在的主要问题

我国现行的人大预算监督制度还存在很多不足,综合归纳,主要存在以下三个方面的问题:

(一)财政透明度低,信息公开不全面、不具体、不及时

财政透明度低,预算信息不公开,是制约我国人大预算监督的首要问题。

作为一名普通老百姓和纳税人,对于每年人代会通过的预算案很难通过已有的信息渠道搜集到,想知道自己所在市或区的预算情况更不是一件容易的事。虽然广大人民群众作为国家预算收入的承担者,有权知道和监督上缴收入的使用情况,但在我国,目前只有中央和个别省级预算在通过后能及时公开,老百姓对自己上缴的钱具体怎么花的,花在哪里根本不清楚。

造成这种局面的原因,主要是我国财政透明度仍处于较低水平。虽然政府信息公开条例已于2008年5月在我国正式实施,但是目前财政透明度离保障人民知情权的要求还有很大距离。上海财经大学公共政策研究中心对我国31个省级政府财政进行过调查,调查表明,在这项研究所指定的113项调查信息中,公众能获得的信息平均为22项,不到所调查信息的1/5。也就是说,如果以100分为满分的话,从公民层面来看,31个省级财政的透明度得分仅为20分。与此同时,该项目组也向各省级人大常委会财经委员会发出调查函,用同样的调查指标,了解作为预算审批和监督的立法机构能在多大程度上知晓它们履职所必需的财政信息。结果令人意外,从反馈的调查结果来看,各省级人大财经委所能获得的财政信息的平均状况与普通公民几乎不相上下[1]。

同时,我国财政信息公开还存在三大不足:①政府公开的财政信息不全面。人民共同拥有并委托政府进行管理的资金从性质上来说应该包括三类:一是政府为社会提供公共产品和服务使用的资金;二是政府为保障社会成员基本生活标准、进行收入再分配的资金;三是政府投资于生产经营活动所占用的资金,即营业性的国有资产。目前的情况是,第二、三类资金的有关信息尚无系统的政府报告制度,而第一类资金,政府只提供了其中的一部分,即预算内收支,另一部分作为预算外资金没有体现在政府报告中。②政府公布的财政信息不够具体。公布的财政信息通常是笼统的数字,缺乏明细资料,让人不能对该项支出的构成及其具体安排适当与否作出判断。政府的预算科目分为类、款、项、目、节5个层次,而目前的政府财政报告通常只反映到“类”,仅有部分反映到“款”。③政府所提供的财政信息是滞后的。社会公众不能及时了解政府预算和决算,代表委员在短短几天会期中要作出认真审查显然力不从心,并且大量信息即使在事后很长时间也无从查找[2]。虽然中央及部分省份预算案能及时向社会公布,但大多数地方财政预算案不能及时公开。

(二)法规不健全,法律责任不明确,处罚力度不够,削弱了人大监督的权威

我国关于预算的法律规范,除宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中明确规定各级人大及其常委会的审查批准和预算调整权外,针对预算管理和监督的规范主要集中在预算法及其相关条例、决定中。预算法从1994年通过、1995年实施以来从未修订过,而我国十几年来发生了巨大变化,特别是经济和政治体制改革,使我国社会各领域出现了许多新问题、新情况,预算法的一些规定已不能适应新形势发展的需要。

现行预算法及其相关法规存在的较为突出的问题是:①没有设立专门服务于预算工作机构的规定,使各级人大及其常委会对预算的监督华而不实;②对审批预算草案的程序没有明确规定,使预算草案的审议批准流于形式;③对预算外资金的规定过于原则,法规不健全,给人大监督带来了巨大困难,造成无法可依的局面;④没有对财政信息的公开作出明确规定,公众的社会监督无从谈起,人大的审批和监督能力受到极大制约。

同时,对于行政机关违反预算案及其他违反法律、行政法规的行为,预算法在法律责任一章仅列举了3项,主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定,对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。对于仅有的3类行为,其责任承担也仅限于行政责任,没有经济赔偿和刑事责任的规定。法律责任规定的不健全导致了预算监督的乏力,即使人大及其常委会查出违法行为,也不能将责任主体绳之以法,使之承担应受的责任,从而降低了人大权威。

(三)一些地方特别是基层,存在人大预算编制虚拟化和财政支出随意化问题

随着预算法和有关预算审批监督地方性法规的贯彻落实,地方各级人大依法严格规范预算审查行为,预算审查监督正向制度化和法制化的方向发展。但是,也应当看到,一些地方人大在预算审查过程中还存在着一些难点、盲点,主要表现在:

第一,预算编制虚拟化。具体来讲,一是“赤字”预算的问题。预算法规定地方人大不得通过赤字预算,应做到收支平衡,但事实未能全部如此。更多的情况是,年初人大审批的预算方案表面上是收支平衡的,但实际上这一预算留下了不少硬缺口。政府在没有预算的情况下先发生了支出,再对预算进行调整,或者先把支出放在盘子外,留待超收入增长返还再行消化处理。二是财政“虚增”、“虚配”的问题。一些地方的上级政府下达任务,要求地方财政完成一定的增长幅度,这脱离了地方财政增长实际,下级政府为了应付了事,虚报收入,于是出现了地方财政收入虚增的现象。另外,现行的许多法律法规,如教育、科技、农业、卫生、安全等方面的法律法规中有关预算的条款,都明确规定各级政府对这些方面的投入比例应当高于经常性财政收入的增幅。但是实际工作中,这样的“法定”增长很难满足,于是“虚配”现象滋生。加之,对什么是财政经常性收入、其增长如何计算、具体拨付内容等方面,皆没有明确的规定,也就难免出现上述“法定”增支主管部门与财政部门因支出计算口径、支出增长是否高于财政经常性收入增长等问题而发生争执,人大对财政预算编制过程的监督也因此困难重重[3]。

第二,财政支出随意化。审计发现,一些地方预算执行中科目之间的资金划转调剂使用,是普遍、经常和大量的。而财政部门认为,这并非预算调整,不必经人大审查和批准。还有的地方在编制预算时,就留有相当数额的机动资金,用做政府领导下指示、开口子、批条子使用,造成各部门不在认真执行预算、改善预算管理上“下工夫”,而在打报告要指标、找领导追加预算上“动脑筋”,严重损害了预算的严肃性。审计抽查某县的9个预算单位,2006年年初预算指标为1795万元,年中执行时又追加了1150万元,占年初预算的64%,人大预算审批、预算约束已形同虚设。因此,关于怎样的预算调整需要经过人大常委会批准的问题,一直颇有争议,预算法应明确具体规定,以便于操作,防止预算调整变更过于频繁[4]。

二、美国国会预算监督制度的经验借鉴

财政权是西方议会普遍享有的一项重要职权,被形象地称为“管理国库的权力”或称为“钱包的权力”。政府每年的财政预算即其总收入和总支出必须经过议会批准通过,政府预算的执行受议会的监督。议会掌握着财政权就掌握着政府的命脉,是议会控制、监督政府的最有效手段。与其他国家相比,美国国会对预算的形成过程介入得比较深、决定权比较大,对预算执行过程和预算执行结果监督力度比较大,较大限度地防止了政府滥用职权。

笔者认为,美国预算监督的有效运行得益于以下几个方面:

(一)具有完备的预算法规体系

首先,美国在宪法中详细规定了国会的财政权。宪法至少有4处涉及国会财政权,即第一条第一、八、九项和修正案第十六条。内容包括征税权、举债权、政府开支审批权以及税法制定程序、公款开支(包括政府开支在内的一切公共支出)监督程序和方式等,使议会监督预算的权力有了强有力的保障。

其次,美国国会每年通过一项预算法案并不断制定法规对预算加以控制,使美国国会预算监督法规体系逐步完善。1921年国会制定了《预算与审计法》,设立了总统预算办公室和对国会负责的审计总署;为保障国会对预算的有效控制,1974年通过了《预算扣押控制法》,该法规定了国会预算审批过程;1985年通过了《平衡预算和赤字紧急控制法》,规定要逐步消灭赤字。

(二)预算监督组织机构完善

美国预算分为联邦预算、州预算和州以下的地方预算。就美国联邦预算而言,国会的预算控制机构较多,主要有国会参众两院预算委员会、拨款委员会、拨款小组委员会和国会预算处。下面分别对这些机构的职能做简单介绍:

1.预算委员会。是根据1974年预算法在国会设立的常设委员会,分别设立于参众两院,其主要任务是,对预算进行综合考察,包括收入部分、支出部分,以及各种支出之间的比较,并向国会提出建议,规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额[5]。

2.拨款委员会。是国会中很有权力的委员会,国会通过的拨款法案主要根据这个委员会的建议和报告。每一小组委员会主管一定的行政机关的拨款。

3.拨款小组委员会。是实际掌握预算拨款权力的机关,拨款委员会向全院提出的建议和报告主要根据小组委员会的建议和报告。

4.国会预算处。也是根据1974年的预算法设立的机构,它由专家组成,不是由国会议员组成。设立国会预算处的目的是帮助国会编制预算,主要任务是预算报告、费用估计、经济预测和财政政策分析、记录支出和收入法案、进行特别研究等[6]。

(三)国会对预算的整个过程建立了良好的监督机制

1.国会预算案形成的监督

美国国会对预算案的审批程序较为复杂。总统将编制好的联邦预算交到国会后,众参两院预算委员会在国会预算办公室的协助下进行详细审查。然后国会通过决议,提出自己采纳的目标预算方案,交众参两院拨款委员会。拨款委员会审议后,提出建议,分别经众参两院表决,再由两院举行联席会议,通过后形成拨款法案。国会预算委员会对这一法案进行复审。最后,由国会对预算作必要的修改,完成审议过程,把预算方案交总统决定是否签署。

2.国会对预算执行的监督

首先,美国法律对变更预算程序进行了严格规定。按照规定,预算变更须经三分之一以上议员同意方为有效,未经国会批准而修订预算的行为须负法律责任。

其次,美国国会对预算执行的监督最有效的途径是拨款。“国会通过了授权法案只是同意立项(规划目标和手段),政府拿到钱还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后要完成拨款活动,仍须国会批准。除非根据拨款法案,否则谁也不能从国库提取款项。”[7] 再次,派驻监察代表对预算执行过程进行监督是美国国会对预算执行较为有效的手段。“为了加强对预算执行结果的监督, 美国国会向各个行政部门派驻监察代表, 对所驻部门实施国会授权项目的情况和预算执行结果进行监督,全面、经常地检查政府使用国会拨款的效益。监察代表每半年向国会送交一份监察报告, 列举所驻部门工作中严重的舞弊、浪费、低效和滥用职权问题,并提出改进意见。发现异常情况,监察代表随时向国会提交特别报告。”[8]

3.国会对决算的审计和监督

在美国,审计机关独立于总统和行政机构在国会中设立,负责对政府预算收支及使用情况进行审计。审计总署可以定期检查政府各部门管理和使用国会拨款的结果,可以就联邦资金使用状况和效率发表独立评论,向国会报告预算执行结果和决算审计情况。

按照美国的法律规定,国会委员会对每年的预算执行结果要进行评估。在实际运行中,评估结果往往会影响到有关项目、机构下一财政年度是否能够继续获得拨款。如果发生严重问题,还要追究有关责任人的政治责任和法律责任[9]。

三、我国人大预算监督制度完善对策

针对我国人大在预算监督中存在的漏洞和问题,借鉴美国国会预算监督的先进经验,笔者认为,应重点在以下几个方面完善我国人大的预算监督制度:

(一)增加预算透明度,建立公开监督制度

公开是监督的开始,政府花钱必须进入人大的视野,人大才能谈得上对其进行监督。长期以来,人大常委会对财政预算执行情况的日常监督,主要是靠财政部门报送的月报表,一般月报表反映的是各项支出的大数,具体支出项目并不清楚。对政府怎样花钱,人大根本不清楚。因此,要实现人大对财政预算执行情况的监督,必须增强预算的透明度。能像广东省人大财经委那样实现与政府财政部门联网当然最好,即便没有条件联网也应逐步实现预算内容定期、定例公布。要公布预算总指导原则和功能预算,公布历史数据和对比,公布的内容应细化到一定程度的部门预算。此外,还应该向纳税人、向公民公开,只有逐步将预算公开,公开到每一个项目,才能实现人大和纳税人的监督权。

今后在修订预算法时,应明确规定以下内容:政府信息要“以公开为原则,不公开为例外”;除涉及国家安全必须保密的以外,预算、决算应当通过报纸、广播、电视等形式向社会公开。公民及各级人大有权要求政府相关部门提供财政信息,政府相关部门有责任和义务记录、收集和整理信息,主动地或者应要求地向前者提供财政信息,并对所提供信息的完整性、及时性和真实性负责;财政信息的披露应覆盖所有公共基金;财政信息应包括各类公共基金的收入、支出、余超、资产、负债、所有者权益及其构成,以及与上述内容相关联的统计和说明。同时,应开辟必要的渠道倾听和接受广大群众对预算的建议,从而更好地促进预算的民主管理。

另外,我国政府财政信息透明度不高的一个重要原因在于:政府信息公开条例规定的财政信息公开的范围,与现行保密法等法规的有关规定构成了一定的冲突。要提高政府财政信息透明度,就必须对这些法规进行适当修订。

(二)统一预算编制与预算执行年度,完善预算监督机制,加强日常性监督

为加强预算监督的科学性和可操作性,从法律上减少预算审查监督制度的漏洞,首先应将预算编制与预算执行年度相统一,人代会的召开时间与预算年度要相协调。可考虑对财政年度进行调整,将目前的预算年度由历年制改为跨年制,如预算年度可改为每年4月1日至次年3月31日,以消除时间差。

其次,增加政府预算编制及人大审批预算的时间,并配以专门的特定的程序加以保证。例如,可以借鉴美国预算审批程序中的辩论、听证、修改、宣读、投票等制度。此外,对预算必须严格执行,对追加预算的行为应进行严格控制。对政府的超支、滥支、乱支行为,人大应及时提出质询,对无法解释的支出政府必须承担相应的法律责任。

第三,为改变我国人大在每个预算年度内具体监督中长期存在的上半年听取审议一次预算执行情况报告,下半年研究一次预算变更的常规的、效果不佳的现状,应该加强经常性的监督工作,以充实常规监督的内容,使之具有实质性。我们可以借鉴美国派驻监察代表对预算执行过程进行监督的方式,人大可以向政府各个部门派驻监察代表。监察代表每月或每个季度向人大常委会提交一份监察报告,汇报所驻部门工作中的问题,提出改进意见。

(三)加强人大预算监督的组织建设,健全人大决算评价及责任制度,确保人大预算监督权的有效行使

加强组织建设,是完善人大预算监督的重要内容。针对我国没有专门服务于预算管理的机构现状,有学者建议充实现有的人大财经委员会,也有人建议建立隶属于人大的独立的预算委员会。笔者认为,建立专门的人大预算监督机构——预算委员会更有利于人大预算监督权的行使。而且,该委员会应具有以下三个特点:第一,机构独立,直接隶属于人大,不受其他任何部门、单位和个人的干预;第二,权责分明,代表人大具体行使管理预算的职能,提出建议案;第三,配备精良,有经济、法律等方面的专家学者或代表组成,代表人大名副其实地行使职能。

另外,我国现行对决算的审批通过流于形式,不能真正起到决算应有的作用。美国国会对决算的评估制度值得我们借鉴,我们可以建立类似的决算评价制度。在各级财政部门汇编成本级决算并做出必要说明(分析存在的问题及其原因)的基础上,人大预算委员会及其所属的审计机构应当依法对预算执行的决算情况进行全面、详细的审计评价,总结经验教训提出改进与奖惩建议,并向人大常委会提出报告。

同时,应完善预算责任制度,保证预算审批监督的权威性。预算责任制度应对整个预算过程中的违法行为及其他不当行为的法律责任作出明确规定。在此基础上,还应加大处罚力度,对违法者除承担行政责任外,依其行为的性质及程度不同,分别承担经济赔偿以及刑事责任,必要时在刑法中可增加专门的预算刑罚的条款和罪名。同时,人大代表不认真审批预算也应承担相应的法律责任。

(四)加强预算相关法规建设,增强预算监督权威

法制原则是预算管理所必须坚持的一项重要原则。对我国的预算而言,法制原则要求进一步细化已有的法律规定,填补预算法规空白,使预算的监督管理有法可依,增强其权威性。

首先,应使我国的根本大法——宪法中对人大财政监督权的规定更加周密,以提高人民代表大会在预算监督中的形象,增强预算法案的强制性。

其次,对预算法进行修改和完善。预算法的修改已被列入十届全国人大常委会的立法规划,在修改时应注意以下几个方面的问题:①进一步健全预算审议制度,可以借鉴立法法的做法,在预算审议中实施“三读”制。“一读”时,由财政部门代表政府就预算草案做出说明,预算委员会提出审查意见;“二读”时,预算委员会开始审查部门预算,就各部门收支科目的合理性进行讨论;“三读”时,就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议。 ②加强对预算外资金的管理,应在法律中增加预算外资金管理的条款,尽快把预算外资金纳入预算内管理。③加强决算的审批监督。实践中,决算草案中的各项财务表格过于简单,缺乏项目明细表和必要的说明,代表们难以进行审议。应在法律中明确规定决算草案的标准和内容,以保证决算审议的透明度。

四、结语

从上文的分析中我们可以看出,我国的预算监督制度虽已建立,但存在诸多不完善之处。我国的人大预算监督权还没有转变为一种实质性的权力。而在现实中,人大对预算权力控制的无力也正是我国腐败现象屡禁不止的重要原因。因此,完善我国财政预算制度,加强人大预算监督,增强权力之间的监督与制约,是国家机关依法履行人民赋予的神圣职责,是我国法制建设的当务之急。

注释:

[1][2]许小丹:《财政预算公开箭在弦上》,载《半月谈》(内部版)2009年第4期,第16页。

[3]滕树伟:《四大问题困扰地方人大财政预算审查》,载《江淮法治》2006年第5期,第39页。

[4]张峻松:《制约县级人大预算监督的“六大”问题》,载中国人大新闻网http://npc.people.com.cn/GB/14528/122476/index3.html,2009年5月10日访问。

[5][6]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第903、903~905页。

[7][8][9]尹中卿:《当代美国国会的财政监督程序》,载《人大研究》2002年第3期,第43、44页。

[10]索峰:《预算法存在的问题与完善》,载《法制日报》2004年4月7日。

(作者单位:山东政法学院法学院)