从地方立法听证看政治合法性的现代转型

张建军　胡　朋

地方立法听证作为一种手段,践行了“一切权力属于人民”之宪法精神,诠释了当代政治合法性的“法”“合”新趋向。

一、我国地方立法听证基本状况

听证制度最先是在司法领域中的听取当事人双方辩驳的程序,后来逐渐适用于行政领域和立法领域中,在我国听证最先也出现在行政处罚领域中,因此,学者对听证的研究大多从行政听证的方面对听证做了狭义的界定。立法与行政分属于政治国家的两个不同的领域,立法质量的优劣对行政有着重要的影响,正因此它的重要性,在近几年立法中出现了听证制度,而且这种现象呈现扩大的趋势。

(一)地方立法听证的内涵

立法听证是立法主体在立法活动中,进行有关涉及公民、法人或其他组织的权益的立法时,听取利害关系人和社会公众意见,作为审议法律法规的依据和参考意见的一种程序制度。从宪政层面上看,立法听证制度是在代议制度和政党制度框架下的一项辅助性的、程序性的制度,它更多保障的是公民的程序权利而非实体权利。

立法听证制度设计的初衷在于从程序上保障公民的权利,即给公民享有实体权利创造有利的外部条件。在现实社会当中,这项制度带来的实际效果远远超过设计预期。一方面,它提高了立法的民主性和科学性;另一方面,它能产生很强烈的政治效果,这个效果主要体现在公民对国家的态度和情感上。当然,我国地方立法听证机制正处于发展成型时期,不可避免的会出现某些不和谐的因素,但我们不能因小失大。因此,本文对我国地方立法听证这个概念的使用,是建立在地方立法听证机制的“应然”层面上。

(二)现状与趋势

我国大部分省份和一些有立法权的市先后举行了形式不一的立法听证。据统计,截至2004年底,全国有24个省级人大常委会共对39件地方性法规草案举行了36次立法听证会。从地域分布上看,上海举行过4次,广东、天津各2次,浙江、湖南、福建、河北、山西、江苏、江西等7省各2次,湖北、安徽、海南、四川、重庆、青海、新疆、甘肃、辽宁、山东、北京、河南、黑龙江、内蒙古等14个省区市各1次。从时间上看,1999年举行的听证会为1次,2000年为5次,2001年7次,2002年6次,2003年7次,2004年12次,呈现出逐年增多的趋势。立法听证的内容,涉及市场管理、消费者权益保护、环境资源保护、城市公用设施建设、道路交通安全、见义勇为等方面[1]。

考究我国地方立法听证发展态势背后的原因,主要源自两方面的因素:一是民主发展的必然要求。从我国现行的体制来看,由于国情的特殊性,在全国人大及省级人大等,某地的公民通过间接民主形式行使对国家的管理。间接民主,在某种程度上讲,有着“代表性不足”的问题。我国法治与民主的发展,要求公民参与式的推进。一是市民社会的成长成为此种制度产生与发展的内驱力。随这我国利益主体的多元化,彼此的利益主张需要通过一种机制得到综合与表达,对参与式民主的需求亦随之增长。正是基于这两个主要的原因,我国地方立法听证才日臻完善,并逐渐走向规范化、制度化。要进一步回答听证制度迅速发展的原因,必须阐明地方立法对民主、公民参与所具有的功能意义。

二、地方立法听证与政治合法性:手段与目的

任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性问题,“即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚问题”[2]。较早提出“合法性”问题的学者当属卢梭,他在著作《社会契约论》中明确指出:“人是生而自由的,但却无不在枷锁之中。自以为是其他一切主人的人,反而比其他一切更是奴隶。这种变化是怎样形成的?我不清楚。是什么使这种变化成为合法的?”[3]一个重要的问题是,合法性的基础是什么?主要体现在规则体系、法律制度、民意基础[4] [5]。

(一)政治合法性的法律要件:地方立法听证的依据和结果

言及政治合法性对地方立法听证机制的法律要件要求,我们不能回避听证机制所依据的法律法规以及在听证的基础上所形成的地方法律性公共产品。宪法第二条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。第三十五条规定:中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。除了作为国家根本大法的宪法提供法律依据外,立法法第三十四条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”其他的法律性文件也作了相关规定,此处不作赘述。“一切权力属于人民”的宪法原则说明了国家权力的来源,而人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。按照这种逻辑,无论是全国性的立法机关,还是地方立法机关,都有责任和义务为公民行使权力和享有表达自由权提供实现的机制。地方立法听证具备前面所述的基本属性,也正是宪法、立法法地等其他的法律法规相关规定的实践版本。从这个意义上讲,地方立法听证本身是符合法律的。另一个方面,地方立法听证所符合的法律不能含括合法性“法”的全部外延,仅仅满足合法律性是远远不够的。听证为公民提供了表达自我利益的机制,这是对人实现自我需要的满足。人性的满足是比任何其他物质方面的幸福感更为重要和关键,而且符合显性的理性力量,因为“人是目的而不是手段”。在这个意义上,理性要求是地方立法听证的一个重要依据,甚至更为关键。

我们谈到了地方立法听证的“合法律性”和“理性”双重依据,这个对合法性的法律要件具有重要的作用,但是我们不能把手段当作目的本身,其目的在于地方立法听证导出的法律产品也符合“人的本性的、合乎人道的价值诉求”。在这,我们需要建立一个理论假设,在不抵触宪法法律的前提下,假设在地方立法听证的过程中各个主体都处于事实上的平等地位并且能充分有力地表达自己的利益主张,同时决策者能够保持“价值中立”。在这样的条件下,我们没有理由怀疑法律产品的正当性[6]。当然我们不能绝对自信地认为经过听证的法律是完美无缺的,毕竟现实生活有种种令人沮丧的因子,但是不能因此否定这种相对合理的选择。所以,在这个层面,这种法律法规的产出是符合“人的本性的”。

(二)政治合法性的民意要件:地方立法产品的认同感

地方立法听证作为一种立法行为的组成部分,从某种程度上讲,它是一种国家行为,当然也是一种政治行为。这样的属性使得它在维护国家政治合法性方面,具有不可推卸的责任。因此,地方立法听证落实的效果,在微观层面可以影响公民个体对政治共同体的认同。一个好的公共产品,不仅能够增进人民福祉,而且有利于增强民众对政治承认与服从的主观感受[7]。而这类“良”的公共产品的形成是多种因素综合的结果,也就是说公民认同感的产生源于多重因子。一方面,立法机关在立法听证的过程中,可以最大限度地倾听相关利益主体的多种声音。在多种利益主张相互博弈的过程中,立法机关可以更深入地认识和分析立法矛盾和利益冲突的焦点,从而为科学的决策提供参考依据。在拥有丰富信息资源的前提条件下,不能武断地认为必然带来“至善”的法律产品,但是我们有理由相信它趋向于产生“至善”的法律产品的主观预期。而“至善”本身又是人们内心对外部世界的价值诉求,对达致“至善”的手段产生道德认同,便理所当然。另一方面,公民个体置身于特定的利益表达机制内并充分表达自己的利益主张,在这个过程中,利益各方代表相互博弈,进行不断地让步,从而达成妥协。妥协的过程是意思自由的充分展现,妥协的结果也意味着自愿的让与,一旦达成妥协,则会出于对自己选择的尊重而对输出的法律产品予以认可。

正如上所述,地方立法听证,它是国家政治行为的现实缩影之一。从工具主义出发,它只是国家政治运作的一种工具,工具本身不带有任何的政治情感,但是一旦涉及公民的现实生活,它便附加了政治的社会内涵。人们习惯于或者倾向于通过评价实现政治统治的各种工具和手段,来唤起、重构、固化和刻写自己的政治记忆[8],(往往无意识地)培养自己的政治情感。虽然地方立法听证只是国家政治行为的一个细微的部分,但是对公民来讲,却有以小见大的思维趋向。

三、地方立法听证是从“法”到“法”“合”并流的有力突破

(一)政治合法性的重“法”阶段

(1)重“法”的表征

回顾人类文明的历史,自共同体的存在伊始,关于合法性的问题,无论部落首领抑或统治者重视还是不重视,它都作为一种客观存在,伴随政治生活的始终。检讨合法性的传统路径,我们经历了从自然法到契约论的合法性建构过程。

“自然”一词的原初意涵是本质和本性。在这个意义上,所谓“自然法”,简而言之就是源于人的本性的、合乎人道的价值诉求,它作为一种终极关怀,发布着按人的内在价值看待人、用属人的方式对待人的道德律令,它的普遍、绝对和永恒因此就是毋庸置疑的。无论是柏拉图的“正义理想国”,还是亚里士多德的“优良城邦”,在他们看来,一种政治统治是否具备合法性,完全取决于它是否符合永恒不变的、合乎自然理性的,将人类生活导向至善的自然法准则。古代中国对政治合法性的建构与之有极大的相似之处,只是自然法的精髓和正义的观念主要自伦理和道德体系析出。在我国古代,政治合法性的建构寓于“礼制”、“天常”之中。换句话说,这种“礼制”、“天常”就是古代中国政治统治合法性的来源和依据。从以上的分析可以发现,古代中西方政治合法性的建构都以自然法为出发点,即使发展过程由于不同的历史境遇而发生变化,但仍然保持着对一个至高无上的绝对秩序的维护。

时至近现代,政治合法性的问题也是统治阶级所关注的重要问题。在我国,当一个政党取得政权的时候,往往采取颁布一部宪法的方式以向天下昭示统治的合法性。合法性与政权统治的稳定是并行不悖的,只有具备合法性,政权才能长治久安,否则政息人亡。从政治心理角度分析,在经过多年的宪法社会化过程后,公民个体倾向于认为在宪政体制内的一切政治行为具有“合法律性”,因而该政治行为具有合法性便理所当然。殊不知“合法律性”与“合法性”分属不同的范畴,但是从侧面反映了政治合法性对“法”的倚重。

(2)“法”对传统社会政治的功能意义

对于“法”对传统社会政治的作用与功能,需要置于不同语境下来考察。在第一种语境下,作为符合理性的“法”论证了政治权力来源问题,而此论证往往被赋予不证自明性。在传统的社会政治生活中,处于优势的政治阶层出于维护统治的需要,将作为理性意义的“法”解构成诸如“自然法”、“神意”、“天意”等元素。在当时的生产力水平和认知能力下,加之偶然的自然现象,人们形成了对政治运作的特定评价和固有情感,从而把复杂的政治现象简单化为上天的安排抑或神灵的意志,简单地认为政治权力来源于上天的赐予,这种情形在建国时的普通民众身上还依稀可见。这样的一种政治情感在长期的形成和发展,使得民众在政治权力来源问题上心照不宣,不证自明。在第二种语境下,作为规范意义的“法”有利于从制度层面维系政治统治的稳定性。一个政权要想长治久安,必须要有一套切实可行的规则体系予以保障,否则一盘散沙,成为短命王朝。统治者通过法律这种媒介,建构社会秩序,有力地维护了统治的稳定性。

“法”对传统社会政治的运作具有相当重要的作用,它满足了传统社会对政治合法性的要求,符合当时历史发展的趋势。随着社会的进步这种作用也慢慢地被弱化。在现代中国,这种重“法”的政治合法性实践对当前的政治具有一定的作用,但不是最主要的作用,因为有另外的一个因子——重“合”与之抗衡。

(二)地方立法听证:政治合法性“法”“合”并流转型阶段

片面强调重“法”的局限性:“法”重在政治运作本身的逻辑论证,往往具有形而上学的色彩。至于这点,我们不能一味地过高要求民众对其精神内核有着清新无误的认识,但是可以基于人类共有的正义感,给民众自由论证政治的合法性的空间和可能性。理论上,事实上也是如此,人们很少对一项好的政治制度或者一种导向“普遍的善”的政治行为产生负面的情绪。除了“法”本身之外,还关系着“合”的问题。重“合”意味着重视合法性在构建中的认同、承认和服从。在一定的意义可以人为重“法”是种自上而下的论证,统治者以一种无法辩驳的绝对秩序把被统治者笼罩在其权威之下;重“合”对合法性的论证则是自下而上的,它赋予被统治者超然的政治地位,他们的同意成为统治者能够行使其权力的第一原因[9]。后者反映了统治权力的合法性必须根植于人类通过订立契约而形成的同意。这是有史以来人们第一次将合法性建立在“民众同意”的基础之上,并认为没有民意基础的合法性是不可想象的,更是令人难以忍受的。

(1)地方立法听证为公民表达利益提供制度保障

近代民主政治的一个基本的要求就是无论政府是进行决策还是司法机关的审判活动都要有一般公民在某个特定层面上直接参与,而在中国现有的政治体制下,唯有听证制度——半公决的政治参与形式,才算是真正的“民有”政治。

立法听证会对公众来说是自愿选择参加,它必然使那些特别支持和特别反对某议案的人最积极参加。而且听证会的程序往往采取支持者与反对者交替提出自己的观点,提问时也是持赞成与反对意见的代表交替进行,从而使得听证会具有很大程度上的辩论性质,使正反两方面的意见能够得到充分展示。这样立法案中的矛盾必定会暴露得更加充分,使立法机关更全面地了解真实情况。公民对立法工作的参与,无疑是公民参与国家政治生活的重要内容。然而由于立法的特殊性,现行宪政体制下对于公民个体参与立法运作的途径(因成本问题和机会的有限性)相对较少。在现实生活中,人们可以通过地方立法的听证程序对于涉及(或不涉及但出于正义感)自我利益的法律法规表达意见,以期影响立法并有利于自己。地方立法听证直接或间接的具备这项功能,可以说,它是公民参与政治生活的一项重要的制度。

(2)地方立法听证为公民表达利益提供机制保障

实施立法听证制度有利于立法机关收集有关社会团体、政府官员、专家学者,尤其是与听证事项有关的利害关系人等社会各界人士的意见,充分反映民意,有利于克服收集意见时的片面性和主观性。现代法制建设的成功与否,不仅依赖于正确的法治意识、完善的理论、饱满的工作热情,还紧紧依赖于社会政治力量对比的变化,依赖于人民群众的支持参与。立法工作无论是总结过去的实践经验使之抽象为普遍适用的规范,还是借鉴他人成功的做法以缩短摸索的过程,都需要使立法机关总是能够择优决策。因此,对于立法工作者而言,法学理论是一根支柱,人民群众是另一根支柱。不能想象没有理论指导的立法会是成功的立法,更不能想象没有人民群众支持和参与的立法而能够是成功的立法。因此,地方立法听证能当之无愧地成为公民表达利益主张的一种有效机制。

(3)地方立法听证推动民众的政治认同

民众的政治认同感来源于对现实国家政治的主人翁地位的切实感受。什么是当家作主的问题就显得尤为重要,当家作主,顾名思义就是人们参与本国的事务管理。广大的公民参与国家事务的运作,在这个参与过程当中体会到自己的尊严和价值,那么他的政治参与的积极性将会得到极大的调动。自由主义理论认为,扩大政治参与使众多的国民忙于国事,得到一种尊严感和满足感,可以提高公民对政治体制的认同感[10]。

地方立法听证,首先为公民参与地方立法提供了一个广阔的平台,公民可以通过这一渠道向地方权力机构表达自己的要求或者主张,同时可以通过各种形式影响立法产品的输出。其次,地方立法是个社会系统工程,是多个因素综合的结果。从工具主义的立场出发,法律是一种利益分配的工具。在这个意义上讲,它也是利益主体相互妥协的结果。妥协,本质上就是利益的博弈。利益的对峙双方可能并不会支持对方利益,但是为了实现自身利益的最大化,“舍小求大”是他相对明智的选择,从而达成妥协并对结果基于社会规则予以承认和认可。因此,地方立法听证可以增强公民对政治体制的认同感。

在中国的宪法体制下,地方立法听证正是这样的具有多重功能属性的机制。基于上文对地方立法的听证机制与合法性的关系的论述及其具有的相关属性,我们可以看出:一方面,地方立法的听证机制产生的根据具有“合法律性”和“符合普遍理性”,其重“法”的因子是显而易见的;另一方面,地方立法的听证机制,让普通公民参与到立法的过程当中来,这不仅体现了当今我国立法技术的成熟,更能使公民形成主人翁的观念。公民在参与立法的过程中,充分表达个人的利益诉求并得到了立法者最大限度的认可和承认,从而在他们的观念层面产生对地方立法活动的认可和尊重。地方立法活动本身又属于国家政治活动的一部分,普通公民对其形成的主观感受又会辐射到其他政府行为,进而审视政治本身的合法性。所以说,地方立法的听证机制做到了“法”、“合”的和谐统一,这种机制也从侧面反映出我国政治合法性“法”“合”并流的某种迹象,并扩展开来。

综上所述,我们不能片面地说在地方立法的过程中实施听证就能实现政治的合法性,构建政治合法性受到多方面因素的影响,但是我们又无法否认公民参与在当代政治合法性建构中的关键性作用。在民意日益受到重视的今天,这种参与式的立法实践模式,真正体现了“一切权力属于人民”的宪法原则,实现了市民社会和政治国家的对话。在对话中,将大大激发普通公民的国民意识,增强民族的向心力。

注释:

[1]汪全胜:《立法听证研究》,北京大学出版社2003年版,第25页。

[2]《布赖克维尔政治百科全书》,中国政法大学出版社1992年版,第208页。

[3]【法】卢梭著:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1987年版,第8页。

[4]现代民族国家的形成涉及到主权的归属问题,而人民成为最终的拥有者,这使的民意成为合法性的重要基础,离开民意谈合法性问题,则是苍白无力的。

[5]对于合法性的基础内容的观点,参见王海洲:《合法性的争夺——政治记忆的多重刻写》,凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社2008年版。

[6]以卡尔•施密特为代表的决策主义法律理论派主张,实证法是通过决定而生效,即程序的形式规则足以作为决定的正当化前提。转引自周濂:《现代政治的正当性基础》,三联书店2008年版,第187页。

[7]功利主义认为,所有的行为最一般的动机是快乐,对快乐的追求是一切行为的潜在指导者。人们之所以这样做而不那样做,就在于他们趋乐避苦的天性。这种快乐主义人生观构成了功利主义的基石。由趋乐避苦这一人生目的出发,便可以得到一个评价一切事物和一切行为的好坏标准:有助于产生快乐的行为和事物便是好的,反之则是坏的。

[8]【法】莫里斯•哈布瓦赫:《论集体记忆》,毕然、郭金华译,上海人民出版社2002年版,第202页。

[9]王海洲:《合法性的争夺——政治记忆的多重刻写》,凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社2008年版,第4页。

[10]施雪华:《政治科学原理》,中山大学出版社2001年版,第796页。

(作者单位:甘肃政法学院,中南财经政法大学)