执政党的政策措施对人大制度建设至关重要

时间：2024-04-23

1. 设立地方人大常委会是执政党总结历史经验教训做出的重大举措。加强地方法治和人大制度建设，有利于执政党统筹全局、协调各方，发挥政治领导作用。

中国一切重大的社会政治经济的变化都是以执政党的政策变化为前提，而党的政策变化，又是与党的核心领导层的理性选择密切相关[1]。“文革”结束后，邓小平等老一代革命家都强调加强民主法制建设、改革党和国家领导制度，转变领导方式和执政方式。“中国共产党总结历史经验，特别是汲取‘文化大革命的惨痛教训，做出把国家工作中心转移到社会主义现代化建设上来的重大决策，实行改革开放政策，并明确了一定要靠法制治理国家的原则。为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和权威性，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[2]党的最高领导层认识到，党的领导方式必须着眼于长期执政的需要，必须适应社会主义民主政治的发展。“要使我们的国民经济高速度地稳定地向前发展，就要保持必要的社会政治安定。而为了持久地保持安定团结的政治局面，就要充分发扬党内民主和人民民主。并且要健全社会主义法制。”[3]

在这种背景下，地方人大制度建设作为社会主义民主法制和国家政权建设的重要内容，也被执政党高度重视和全社会普遍关注。中共中央政治局就选举法、地方组织法等七个法律的草案先后两次开会专门讨论，原则通过后交五届全国人大常委会审议，并于1979年7月1日经五届全国人大二次会议审议通过。将地方国家权力机关同地方国家行政机关分开，在县级以上的地方各级人大设立常委会，这是党在政权建设上迈出的重要一步，标志着党的领导方式和执政理念开始转变。从此地方人大进入新的历史时期。

人民代表大会制度建设是党的执政能力建设的重要方面。党已经领导人民建立、组织了政权，党领导国家事务的核心内容是组织支持人民当家作主。党不能直接管理或干涉国家事务，党必须在宪法和法律的范围内活动。人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本政治制度，执政党只有通过人民代表大会才能把自己的意志转化为国家意志、人民意志，成为全社会共同遵守的规范。这有利于党统筹全局、协调各方，实现对国家政权的政治领导。

2.地方法治建设离不开执政党的支持和推动，执政党的关注程度、推进力度，党的政策措施和工作重心的调整，都会对地方人大制度建设产生重大影响。

地方人大常委会组建初期，遇到不少困难和问题。人们的观念受到一些旧的条条框框束缚，比如“究竟是党大还是法大”、如何处理“坚持党的领导和发挥国家权力机关作用”的问题，有些同志存在困惑。一些党政领导干部对地方人大的性质、地位和作用认识不够，对人大工作不重视，以至有人把人大常委会视为党委下属的一个部门，甚至等同于一般群众组织。1981年4月，中共中央批转彭真同志的两次讲话，并要求县以上各级党委必须加强对各级人大常委会的领导，定期研究人大常委会的工作，凡是按照法律规定应当提交人大常委会审议的事项，都要提交人大常委会讨论；要根据人大常委会开展工作的需要，及时解决人大常委会办事机构的设置、人员编制和经费，以及其他一些具体问题[4]。这个文件对于初创时期地方人大常委会的建设和摸索中前进的地方人大工作起到十分重要的推动作用。以此为契机，各省、自治区、直辖市党委也先后批转了该省级人大常委会党组关于开展地方人大常委会工作问题的报告，就解决市、县人大常委会建设和工作中实际问题提出有针对性的意见和建议。由于执政党的重视，地方人大工作有了良好的开头。

随着1982新宪法的颁布和选举法、地方组织法的两次修改，“人大常委会的工作仍处在一个大转变的过程中”，即从依靠政策办事逐渐过渡到依法办事的转变过程。但“工作习惯、工作方法的改变不容易”[5]。地方人大工作中又出现一些值得注意的新问题。有的“一府两院”的同志接受人大监督、对人大负责的意识不强，不够主动，在人大工作的一些同志也有畏难情绪。在干部任免中一些同志对法律程序和有关规定不熟悉、不习惯，甚至怕麻烦；有的地方人大常委会对经党委审查同意任命的地方国家机关领导人员名单有不同意见，党委仍坚持要保证通过，甚至批评人大常委会提出不同意见是“同党委唱对台戏”；特别是在市、县机构改革中，调整国家机关领导人员，甚至人大常委会主任、副主任、委员名单，有的地方未经人大选举或人大常委会决定就公布任命[6]。为此，1984年4月中共中央在印发彭真同志另外两个讲话的通知中，要求各级党委加强对人大常委会的领导，定期讨论人大常委会的工作，支持人大常委会依法行使职权，凡是宪法法律规定需由人大及其常委会审议、决定的事项，必须提请人大或其常委会审议、决定[7]；在1983年9月中共中央组织部关于任免国家机关和其他行政领导职务必须依照法律程序和有关规定办理的通知，以及1984年4月中共中央关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知中，反复要求任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理，认真考虑人大代表和常委会组成人员的意见，不要勉强要求保证通过。中共中央要求加强人大制度建设，发挥地方人大作用。各地党委贯彻中央精神，帮助人大解决了工作中存在的一些实际问题。也就是在这样的前提下，地方人大的探索创新逐渐进入活跃期的。“代表评议”、“执法检查”、“执法责任制”等方式开始在一些地方出现，并向全国其他地方人大扩展。尤其是党的十三大提出继续完善人大及其常委会的各项职能，加强立法工作和法律监督，进一步密切各级人大与群众的联系，使人大能够更好地代表人民，并受到人民的监督，加强人大及其常委会组织建设和制度建设[8]，推动了地方人大创新的积极性，“橡皮图章”的形象开始改变。

上世纪80年代末至90年代初，由于受政治风波的影响，地方人大及其常委会的工作有一短暂的调整期。邓小平南巡讲话以后，我国改革开放和民主政治又有了新的重大发展。党的十四大提出建立和完善社会主义市场经济体制，十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家。这不仅使地方立法提速，执法和司法监督工作以及常委会自身建设也有大的发展。

3. 30年地方法治建设和人大制度创新，是紧紧围绕执政党的中心工作展开的。地方人大的探索“创新”只有适应执政党的中心工作，才能发挥出理想的作用。

地方法治建设和人大制度创新能够取得大的成就，很大程度上是因为围绕党的中心工作展开的。地方人大的探索创新不仅要遵循社会主义代议制民主发展的方向，还得契合执政党的方针政策。一些不适合或被认为不适合中心工作的探索创新，可能不被重视或受到一定程度抑制，或者实施中困难重重，难以发挥出作用。这样的“创新”就很难发挥出作用，反倒可能损害地方人大的权威和地位。“有为才有威”，“有为才有位”[9]。正因为这样，地方人大在法治建设和制度创新中，紧紧围绕执政党的中心工作，千方百计争取党委的重视和支持。经济建设是执政党的中心工作，很长一个时期地方人大在立法和行使其他各项职能中就是紧紧围绕这个中心，强调“为经济建设保驾护航”。因此地方人大经济立法突飞猛进、成果累累，地方人大在经济建设和法制建设上扮演了重要角色。

新的世纪，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。执政党提出科学发展观和构建和谐社会的目标任务。党的十六大把发展社会主义民主政治作为全面建设小康社会的重要目标，强调坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志[10]。地方人大立法和其他工作围绕科学发展和构建和谐社会展开。地方立法中更加关注均衡立法、协调立法，以推动经济与社会全面发展、人与自然协调发展。地方性的环境保护和生态建设、能源和资源的节约与合理利用、可持续发展和永续利用等方面的立法明显增多；涉及劳动关系、社会保障和社会福利关系调整等等的社会类地方立法逐渐增多。地方性的社会类立法，除了结合本地实际制定实施性地方性法规，进一步细化、落实国家关于社会组织、社会救济、特殊保障、社会保险、劳动用工、劳动保护、工资福利等社会类法律的规定，还有就这些事项中国家尚未做出法律规定的制定可操作性强的地方性规范，以及就本地区特有的社会类事项做出一些创制性的规定。地方性社会类立法的速度开始超过经济类立法。

党的十七大提出人民民主是社会主义的生命，要深化政治体制改革，扩大人民民主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，支持人民代表大会依法履行职能，保障人大代表依法行使职权；要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威[11]。这为地方法制建设提供了强大的动力，也对地方人大工作提出了新的要求。适应这样的要求，地方人大制度建设和人大工作必然进一步民主化、法制化，在全面落实科学发展观和构建和谐社会中发挥更加突出的作用。

4. 党内民主的发展对人民民主建设有重要的带动作用。必须在党内民主的示范和带动下，坚持不懈地进行地方人大制度建设。

党内民主是指党内实行民主原则，以及根据这一原则形成的民主制度、民主作风和民主方法，其内容很广泛。党内民主状况影响以至决定着人民民主的发展，以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。事实上党内民主健康发展的时期，也正是人民民主和人民代表大会制度快速发展的时期，党内民主停滞或不太正常的时期，也正是人民民主和人民代表大会制度徘徊不前或出现波折的时期。当然，党内民主同人民民主具有不同的性质和内容，党内民主的范围、空间和效能也不能同人民民主等量齐观，两者有很不同的机制和特征。党内民主的内容和形式不会自动地移植或复制到人民代表大会制度上来。地方人大必须在党内民主的示范和带动下，坚持不懈地进行人民民主建设和人民代表大会制度建设[12]。

新时期党内民主顺利发展，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，试行党代表大会常任制；完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用；严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断；推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；建立健全各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度；改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式；推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。这些都对地方人大制度建设产生了非常好的示范和带动作用。比如党内民主选举的举措，直接推动了人大代表选举和国家机关领导人员选举的民主化、法治化。

5. 地方党委的重视和支持，是地方人大发挥好职能作用的一个关键。必须进一步理顺党政关系，逐步实现党委与人大关系的法治化。

30年来地方人大是在党的领导下进行制度建设和行使职权的。但是人民代表大会制度作为国家民主制度的组成部分，有其自身特殊的规律和特点。党与政权机关性质不同、职能不同、组织形式和工作方式也不同，执政党不能代替人大行使国家权力，也不能直接对人大发号施令。党对人大的领导应该是作为执政党的角色按照法律程序来进行，执政党的领导方式必须相应进行变革，这也是党执政能力建设的要求。要理顺体制，处理好人大权力和党的领导之间的关系。探索转型期的人大制度创新之路，我们必须找到一条既有利于执政党提高执政能力，又有利于调动人大制度创新的积极因素的两全之策[13]。不能仅仅满足于表达种种先进的理念，关键的问题是扎扎实实地推进制度和机制建设。事实上，十一届三中全会以来，执政党把坚持在宪法和法律的范围内活动作为一条重要原则，不断适应民主政治的规律和特点，支持人大依法行使职权，进行科学执政、民主执政、依法执政的探索。要努力实现党的领导的法治化，依法分清并确定党的权力和人大的权力，党委发挥总揽全局、协调各方的作用，尊重人大的权威，真正发挥国家权力机关的职能作用。

地方人大作为地方的人民代议机关和国家权力机关，试图较大限度地发挥其应有的职能作用，但地方人大的作为很大程度上取决于党委的重视以至政府的配合。地方人大的这种尴尬状况一定程度上反映了党政关系尚待进一步理顺，党与人大的关系有待进一步法治化。“述职评议”是地方人大为加强对选举任命干部的监督而采用的一种方式。作为具有地方国家机关领导人员选举任免权和对“一府两院”监督权的地方人大（及其常委会）对其选举任命的干部及其部门的监督方式，其探索的方向无疑是值得肯定的。但在操作中不太容易理顺与“党管干部”原则的关系，与现行的干部管理体制难以协调，因而也就很难发挥出其监督效果，结果常常流于形式，这样反倒可能损害人大监督的权威。监督法对“述职评议”并未认可。如何实现对领导干部特别是主要领导的有效监督，仍然是需要进一步探索的事情。政治体制改革总是有相对“滞后”性，执政党与国家政权关系的法治化也不可能一步到位。因此在一定阶段还得有所为也有所不为。就目前来说，党的各级组织要适应民主政治发展和社会主义法治建设的需要，不断加强和改善党的领导，贯彻依法治国方略，为地方人大行使职权排除各种干扰，创造良好的政治环境。

注释：

[1]周世煊、陶岳潮：《我国人大制度创新的根本动力》，载《人大研究》2007年第6期。

[2]中华人民共和国国务院新闻办公室：载《中国的法制建设》白皮书，2008年2月。

[3]《人大常委会着手研究健全法制——叶剑英委员长接见新华社记者谈法制建设》1979年2月14日。刘政等《人民代表大会工作全书》（以下称《全书》），第1001页，中国法制出版社1999年1月。

[4]《中共中央关于批转彭真同志在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志两次座谈会上的讲话纪要的通知》，1981年4月20日。见《全书》第927页。

[5]彭真：《在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会的讲话要点》，1984年3月13日。见《全书》第1015、1016页，标题为《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》。

[6]《中共中央关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》，1984年4月26日。见《全书》第929~930页。

[7]《中共中央关于印发彭真同志两个讲话的通知》，1984年4月19日。见《全书》第929页。

[8]赵紫阳：《沿着有中国特色的社会主义道路前进》，1987年10月5日。

[9]这是地方人大工作中经常提到的两句话。这也是从一个侧面反映出现实中地方人大的“作为”不够，“权威”不足，法律地位也难以到位。

[10]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，2002年12月8日。

[11]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月15日。