略论代表机关的预算否决

张献勇

代表机关预算否决是代表机关制约、监督政府的一个利器，但这一利器应在宪法和法律规定的范围内行使。

引例：

1.饶阳县人大否决1995年预算[1]

1995年3月，河北省饶阳县十一届人大三次会议召开。会议在审议1995年政府预算时，由于预算草案安排不能保证公教人员全部工资发放，预算打了赤字，在3月8日的大会表决时未能通过。县政府认为，如果要全部发放公教人员的工资，县财政将出现很大的缺口，感到无计可施，预算草案再次提交常委会时，仅作了少量文字修改。4月22日，常委会根据人大的授权，再次否决了政府的预算草案。最后，县政府对预算反复测算，重新编制，采取了增收节支措施，不仅保证了公教人员工资发放，保证了农科等重点支出，而且做到收支平衡，略有结余。这次预算在当年5月底获得人大常委会通过。

2.沅陵县人大否决2002年预算报告[2]

2002年1月11日，湖南省沅陵县十三届人大六次会议就沅陵县财政局长所作的2001年财政预算执行情况和2002年财政预算草案报告以无记名投票方式进行表决。应到代表255名，出席会议代表186名。表决结果：同意票120张，不同意票53张，弃权票5张，另有8票未收回，离过半数选票尚差8票。县2001年财政预算执行情况和2002年财政预算草案报告未获得通过。主席团会议后提请与会人大代表以举手表决方式表决通过了《关于授权沅陵县人大常委会在闭会期间对沅陵县2001年财政预算执行情况和2002年财政预算草案报告进行再审的决议（草案）》。经县人大常委会再审，5月16日，县十三届人大七次会议以举手表决方式通过了修改后的县2001年财政预算执行情况和2002年财政预算草案报告。

3. 武汉市人大否决一2003年建设项目预算[3]

2003年1月武汉市十一届人大一次会议召开。计划预算审查委员会在审查基本建设专项资金中的“市旅游咨询投诉中心”项目时认为，该项目明显以建办公楼为主，与中央经济工作会议精神不符。1月9日，计划预算审查委员会委员们对含有要求该项目予以调整的审查报告进行表决，17位委员不约而同地举起了手，全票通过。两天后，大会主席团通过了对该项目予以调整的审查报告[4]。

上述三个引例表明，我国宪法文本中赋予代表机关的预算审批权因为代表机关否决了政府预算开始被激活，代表机关“橡皮图章”的形象由此亦将逐渐改观。但是，面对有些突如其来的预算否决事例的发生，我们却缺少相应的法律制度资源，相关学术研究成果更是几乎没有。有鉴于此，本文拟就代表机关预算否决的几个问题做一探讨。

一、代表机关预算否决的界定

“国家的收入及支出，每年以预算的形式向国会提出，并由国会审议决定，这是近代国家通行的重大原则。”[5]此即代表机关的预算审批权。代表机关对政府提交的预算案行使审批权的结果存在三种可能：一是批准；二是修正后批准；三是否决。代表机关的预算否决，就是代表机关（西方国家统称议会，我国即为人大）依照法定程序拒绝批准政府预算的情形。

代表机关的预算否决，不同于代表机关的预算不议定。预算不议定，是指预算已提交代表机关审议，但代表机关由于某种原因未能在应当议决的期限内批准或否决。如2006年6月，菲律宾国会参众两院就政府提出的2006年预算发生严重分歧，双方争持不下，导致2006年预算案作废。政府没有机会重新提出新预算案，被迫重新启用2005年的旧预算案[6]。 我国也曾发生过预算不议定的例子。2006年1月6日，湖南省麻阳苗族自治县四届人大三次会议在审议财政预算报告时，面对人大代表们对政府用“压减专项支出”的办法来“实现预算平衡”的强烈反映，大会主席团决定暂缓审批2006年县财政预算，责成县政府按照代表审议意见进行修改后，提交县人大常委会审查批准。在1月9日大会最后表决时，代表们一致同意了大会主席团的这一决定[7]。

代表机关的预算否决，不同于行政机关对代表机关议决预算的否决。在美国这样的总统制国家，按照分权制衡的理念和设计，对于代表机关通过的预算，总统可以行使否决权。如2007年11月13日，美国总统布什以超过申报预算数字220亿美元、国会在财政开支方面缺乏责任感为由，否决了国会提交总统签署的一项总额为6060亿美元的医疗保健和教育拨款法案[8]。

代表机关的预算否决不同于代表机关的决算否决。决算是预算执行结果的反映。在西方国家，预算和决算的批准权都由议会行使。在我国，按照宪法的规定，预算的审批权由人大行使，而决算的审批权则由人大常委会行使。据笔者掌握的资料，我国代表机关决算否决近年也已出现三例。第一例发生在2005年，新疆维吾尔自治区昌吉市六届人大常委会第二十次会议否决了昌吉市人民政府关于2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行情况的报告，理由是昌吉市政府财政支出超过了人大批准的财政预算，预算执行中有违反《预算法》的行为[9]。第二例在2006年，重庆市巫山县十四届人大常委会第三十一次会议，在听取和审议县政府《关于2005年财政决算情况报告》后认为：县政府无视财政预算法律法规，擅自分配政府统筹调剂504万元，因而会议不予批准巫山县2005年财政决算的决议[10]。第三例在2008年，在湖南省会同县十五届人大常委会第四次会议上，该县人民政府提请会议审查的《关于2007年财政决算和2008年上半年财政预算执行情况的报告》未获会议批准[11]。

二、代表机关预算否决的类型

按照不同的标准，可以对代表机关预算否决作不同的类型划分。

（一）整体否决与项目否决

这是根据否决对象是整个预算案还是个别项目而进行的分类。整体否决，指代表机关将整个预算案予以否决；项目否决，指代表机关仅否决预算案中的个别项目。这种分类与代表机关审议和表决预算案的方式是紧密联系的。整体否决的例子，如2006年5月21日，阿富汗议会否决了政府提交的2006~2007财政年度预算，议员们批评政府一味听命于国际货币基金组织等援助机构，并称如果不提高政府公务员工资，议会就不会通过政府预算[12]。本文引例3武汉市人大在2003年单项否决“市旅游咨询投诉中心”项目则是一个项目否决的例子。

（二）原案否决、修正案否决与补充预算案否决

这是根据否决对象是预算案原案、修正案还是补充预算案而进行的分类。预算案原案，是由政府最初提交代表机关审议的预算案；修正案是在审议预算案原案时由议员或其他法定主体对预算案原案提出的修正案；补充预算案是指经代表机关批准的预算案在执行过程中由政府提出的补充预算案，在我国称为预算调整方案。修正案否决的例子如：2007年3月26日，加拿大反对党联邦自由党提出的预算修正案在众议院以174票对109票遭到否决，此前另一反对党新民主党提出的预算修正案同样被否决[13]。在我国，对预算调整方案的审批权是由人大常委会行使的。人大常委会否决预算调整方案情形也已有发生：2003年7月，湖南省涟源市十四届人大常委会第四次会议上，常委会组成人员在审议市政府关于调整2003年财政收支预算的汇报时，批评税收成本过高、资金分配不合理、基金监管不力，票决未能过关[14]。

（三）收入预算否决与支出预算否决

按照预算组成内容的不同，预算可以分为收入预算和支出预算。收入预算反映着政府预期集中、支配的财力规模和来源。支出预算反映着政府对所集中的财力预期分配使用的方向和构成。如果被代表机关否决的是收入预算，称为收入预算否决；如果被代表机关否决的是支出预算，称为支出预算否决。收入预算否决的一个例子是，2004年9月8日，墨西哥总统向国会提交的2005年预算案中提出对食品增收增值税以提高预算收入，但次日国会通过议案，否决对食品征收增值税的提议，转而建议政府增加石油收入，并适当调节预算赤字[15]。

（四）一读否决、二读否决与三读否决

这是根据否决发生的不同阶段所做的分类。在代表机关审批预算采取三读程序的国家，预算否决可能在一读、二读、三读各个阶段发生，即一读否决、二读否决和三读否决。如2004年12月1日，以色列议会以69票对43票的结果一读否决了政府提出的2005财政年度预算案[16]。

（五）下议院否决与上议院否决

这是根据否决发生在两院制代表机关的哪一院所做的分类。在实行代表机关两院制的国家，下院优先审议预算是一个比较通行的原则。如果预算在下议院被否决，即意味着预算被整个代表机关否决。如果预算在下议院获得通过，但在上议院遭到否决，一些国家规定下议院可以绝对多数推翻上议院的否决。下议院否决的例子如：1999年9月28日，俄罗斯国家杜马以212票对105票否决了政府关于2000年的预算草案，称该草案给予联邦政府太多资金，但给军队资金太少[17]。上议院否决的例子如：2007年12月10日，西班牙参议院否决了2008年预算草案，但12月20日，西班牙众议院推翻了参议院的否决[18]。

（六）正式否决与视同否决

这是根据否决是由代表机关表决作出还是由宪法直接作出规定所做的分类。为了促使代表机关及时对预算案进行审议和表决，以免影响政府施政，一些国家在宪法中明确规定代表机关不在法定期限内议决预算，即视同预算被否决。如乌拉圭宪法第二百一十七条规定，“各议院收到预算案或有关预算实施的法案后，必须在45天之内通过此预算案或法案。如果议院在上述期限内未作出表决，可认为这一草案或这些草案已被否决。”

三、代表机关预算否决的后果

预算不仅是政府正常运转的经费来源，而且体现政府的施政方针。预算被代表机关否决，意味着政府的施政方针没有获得代表机关承认，根据责任政府原理，政府应当承担相应的政治责任。一般来看，预算案遭到否决，在议会内阁制国家，造成的严重后果可能是，政府要么辞职，要么提请国家元首解散议会；在总统制国家，也会影响政府的运转，甚至可能导致政府因无经费而被迫关门。如2006年7月1日，美国新泽西州州长乔恩•科赞因为预算案没有在议会通过，发布了关闭州政府的行政命令，4.5万名政府雇员放起了长假。这是美国州政府第一次因为预算纠纷而关门歇业。在这项预算案中，科赞建议将州内的营业税率提高1个百分点，来弥补州政府45亿美元的财政赤字，但是遭到了州众议院的强烈反对[19]。

从议会内阁制国家的实践看，代表机关预算否决的后果并不仅限于政府辞职或议会解散，还可能是其他后果。

（一）政府辞职。如法兰西第三共和国时期的1877年5月16日，总统麦克马洪免去政府总理西门的职务，任命布罗格利组织政府。当时大多数众议员拥护西门，反对布罗格利。7月25日，麦克马洪经参议院同意，下令解散众议院。但选举结果，反对派仍占多数。布罗格利虽然辞职，但麦克马洪仍不顾众议院的意见，任命罗捷贝组织政府。议会就拒绝通过预算案，使罗捷贝政府又告辞职，麦克马洪终于不得不同意众议院的意见[20]。再如2004年10月28日，以埃姆西斯为总理的拉脱维亚内阁因议会否决了政府提出的2005年预算草案而提出集体辞职。根据拉脱维亚议会的有关规定，一旦议会在一读或二读表决时否决政府提出的预算案，即被视为议会对政府的不信任案表决获得通过，内阁应因此而辞职。埃姆西斯政府成为拉脱维亚第一个因预算草案被否决而下台的政府[21]。

（二）议会解散。如普鲁士1862年3月，因为下议院拒绝接受三年兵役制和增加军费的政府方案，于是威廉一世宣布解散议会[22]。又如2004年，格鲁吉亚修改了宪法。按照修改后的宪法规定，如果议会连续3次未通过国家财政预算案，总统可解散议会[23]。

（三）政府辞职并议会解散。如1994年7月10日，尼泊尔大会党柯伊拉腊首相向议会提出1994~1995年财政预算案，由于大会党最高领袖此前已退出大会党和追随他的大会党36名议员投了弃权票，使该预算以86票对74票被否决。这使本应按宪法执政5年，至1996年5月才届满的柯伊拉腊首相，不得不提前18个月宣布辞职。第二天得到国王的批准，解散议会，并于11月15日举行尼泊尔历史上的第三次大选，从而结束了大会党这一届政府的工作[24]。

（四）部长职务被解除。如以色列2004年以沙龙总理为首的联合政府提出的2005财政年度预算被议会一读否决后，利库德集团的沙龙在投票后即将反对预算案的革新党几位内阁部长解除职务[25]。

（五）执政联盟分裂。如1990年8月，因提出国民养老金的预算提议未被采纳，芬兰基本芬兰人党退出了联合政府[26]。（六）两院权力的重新配置。如英国议会上议院在1909年否决了财政大臣大卫•劳埃德•乔治提出并已由下议院通过的政府预算，由此引发了一场宪法危机，议会两院相争的结果促成了1911年议会法案的产生。它规定，凡下议院通过的财政案，在闭会前一个月提交给上议院，而上议院于一个月内未加修正和通过者，该法案可以直接呈请国王的批准，成为法令[27]。

四、代表机关预算否决的补救

代表机关预算否决的后果不同，补救措施会有所不同。如果政府辞职，则需要由新成立的政府提交新的预算案；如果代表机关被解散，大选后原政府所属政党或政党联盟在代表机关中仍占据多数席位而继续执政，则可以将原预算案或对其予以修改后向新的代表机关提出；如果原政府所属政党或政党联盟失去执政地位，则由新的政府向新的代表机关提出新的预算案。如果未发生政府辞职或议会解散的后果，一般由政府对预算案作出修改后再次向代表机关提出。

代表机关预算否决发生的时间不同，补救措施也会有所不同。如果预算否决发生后，新的财政年度尚未开始，政府仍执行当年度预算。如果预算否决发生后，新的财政年度行将或已经开始，而政府施政又必须有经费来源，为保证施政的连续性，各国宪法规定了不同的补救措施，包括临时预算制、执行上年度预算制、十二分之一预算制、预算案生效制等。其中，预算案生效制尤不利于代表机关对政府的控制，因为无论代表机关批准与否，政府的预算案都将获得执行效力，可能会使政府蔑视议会。如果宪法和法律未规定补救措施，而政府径将代表机关否决的预算予以实行，在普鲁士时期被称为“没有预算法的行政”。1862年9月23日，普鲁士议会众议院否决了政府为军事改组安排的600万塔勒的临时预算。9月24日出任普鲁士大臣会议主席的俾斯麦随即将1862年总预算亦从众议院撤出，借此威胁议会：“他们若否决军事预算，就是否决预算法，并导致不要国家预算计划而统治。”众议院不为威胁所动摇。10月3日，众议院通过1862年总预算，但删除了其中的军事开支。俾斯麦以通过实施军事改革方案可实现普鲁士的强盛为由，在没有宪法根据的情况下，强行执行其预算法案拟订的税收和开支，实行不要预算法的理政[28]。

五、关于我国权力机关预算否决的思考

我国宪法明确规定了人民代表大会的预算审批权，预算基本法《预算法》对宪法的规定予以了具体化，但却未就代表机关预算否决问题作出明确规定，这不能不说是一个重大缺憾。而从地方预算立法来看，我国虽已有29个省级权力机关制定了预算审查监督的地方性法规，其中规定了人大预算否决的地方性法规只有1部，即《海南省各级人民代表大会及其常务委员会审查监督预算条例》。该条例第十六条规定，“人民代表大会对本级预算草案可以作出批准、原则批准的决定。预算草案未获本级人民代表大会通过的，由本级人民代表大会根据具体情况作出相应的决定。作出原则批准决定的，应当同时责成政府就预算草案的有关内容进行修改，并在一个月内将修改内容报本级人大常委会审查决定。”这一规定仍然非常笼统。同时，由法律位阶较低的地方性法规来对预算审批权这一宪法权力范畴中的预算否决问题作出规范，有害于权力机关的权威和宪法的尊严。

我国预算法中未就代表机关预算否决问题作出明确规定的原因主要是，“我国向来强调人大和政府的议行合一，强调中国共产党的统一领导，再加上人大代表参政议政的独立性和主动性都不是很高，因此《预算法》起草和审议的过程中没有考虑预算可能被否决，也是情理之中的事。随着全国民众民主和法治意识的提高，随着人大代表参政能力的增强，也随着由于预算编制的明细化而使预算的重要性越来越清楚地为人们所认识，预算草案遭到否决是完全可能发生的。”[29]事实上，在我国地方人大，已经发生了引例中的饶阳县人大否决1995年预算、沅陵县人大否决2002年预算报告、武汉市人大否决一2003年建设项目预算等权力机关预算否决的事例。而在全国人大，从近年全体会议表决预算报告的情况看，反对票和弃权票亦呈增长趋势。2006年，表决《关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算的决议草案》，赞成2731票，反对95票，弃权55票，反对和弃权合计150票；2007年，表决《关于2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算的决议草案》，赞成2532票，反对220票，弃权131票，反对和弃权合计351票；2008年，表决《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算的决议草案》，赞成2462票，反对362票，弃权102票，反对和弃权合计463票。

代表机关预算否决是代表机关制约监督政府的一个利器，但这一利器应在宪法和法律规定的范围内行使，并且不宜经常使用。否则，容易造成政府的不稳定，最终损害广大纳税人的利益。这就需要在设计制度时，在代表机关对政府的制约监督与保障政府施政连续性之间寻求恰当的平衡。为此，笔者建议，在修订《预算法》时，实行预算草案整体审批与分项审批相结合的方式。人大先对整个预算草案进行审议和表决，如果被否决，应当责成行政机关在某一规定期限内进行修改，由人大对修改后的预算草案再次审批；如果人大再次否决的，按照行政机关应当向权力机关负责的宪法精神，行政机关首长应当辞职。当然，我国人民代表大会制度的性质决定，行政机关首长并不享有西方国家那样解散代表机关的权力。应当强调的是，对于修改后的预算草案，审批机关仍然只能是人民代表大会，而不能是人大常委会。因为，批准预算是宪法明文授予人大的权力，人大无权转授其常委会行使，引例1转授常委会行使的做法是违宪的。如果整个预算草案获得通过，再对预算草案中的重点项目进行审议和表决，如某一重点项目被否决，则并不必然引起行政机关首长辞职的后果，自愿辞职的例外。行政首长辞职的，应当规定新选出的首长在某一规定时间内向权力机关提交新的预算草案。新的财政年度开始，而预算草案尚未获得批准的，按上一财政年度预算安排支出。

注释：

[1]王志广、周士杰：《河北省饶阳县人大及其常委会严格依法审批财政预算》，载《人大工作通讯》1995年第20期。

[2]田必耀：《解读沅陵县人大否决财政预算报告》，载《人大建设》2003年第2期。

[3]《武汉市第十一届人大：监督在民意中前行》，人民网•中国人大新闻网：http://npc.people.com.cn/GB/14528/5183616.html.

[4]彭劲：《武汉市第十一届人大：监督在民意中前行》，人民网，http://npc.people.com.cn/GB/14528/5183616.html.

[5]【日】芦部信喜：《宪法》（第三版），北京大学出版社2006年版，第315页。

[6]《菲06年国家预算案“流产”被迫启用05年旧预算额》，新华网马尼拉6月9日电，新浪网转，http://news.sina.com.cn/w/2006-06-09/16549164672s.shtml.

[7]《湖南麻阳：“卡壳”预算终获人大常委会通过》，载《人民之声报》2006年4月17日。

[8]《布什签署08财年国防拨款法案》，新华网华盛顿11月13日电，新浪网转，http://news.sina.com.cn/w/2007-11-14/050614301047. shtml.

[9]《新疆自治区昌吉市人大常委会否决政府财政报告》，中国网，http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20050902/12622231.html.

[10]《2005年财政决算被人大否决》，人民代表网，http://www.rmdbb.cn/main/ArticleShow.asp?ArtID=22160.

[11]梁晖等：《湖南会同县：财政决算报告未获人大批准》，中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=131600.

[12]《阿富汗政府预算遭议会否决》，新华网喀布尔5月22日电，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-05/22/content_4585777.htm.

[13]《自由党修订财政预算遭否决》，明报新闻网，http://www.mingpaovan.com/htm/News/20070327/vac5.htm.

[14]卢鸿福：《让软监督硬起来——涟源市人大常委会对专项工作报告实行监督“一条龙”纪实》，载《法治与社会》2004年第12期。

[15]《墨西哥国会否决对食品征收增值税的提议》，中华会计网校，http://www.chinaacc.com/new/253/263/2006/1/ad9

222585735171600217748.htm.

[16][25]《以色列议会一读否决沙龙政府提出的预算案》，新华社耶路撒冷12月1日电，中国网转，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/ftzhd/718550.htm.

[17]《俄议会否决2000年预算草案》，载《人民日报》1999年9月29日。

[18]《西财政分配出错令人啼笑皆非，国会通过08年国家预算》，欧浪网，http://www.eulam.com/html/200712/21/45966.html.

[19]《美国：预算未获议会通过，新泽西州长关闭州政府》，央视国际网，http://www.cctv.com/program/jjxxlb/20060704/101902.shtml.

[20]吴大英等：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第290~291页。

[21]《2005年预算草案遭否决 拉脱维亚埃姆西斯政府下台》，人民网，163网转，http://news.163.com/41028/9/13QA33KC0001121Q.html.

[22][28]蒋劲松：《论普鲁士宪法冲突和宪法危机》，收入张庆福主编：《宪政论丛（第四卷）》，法律出版社2004年版，第308~321页。

[23]《萨卡什维利修宪似为增设总理一职，实为揽权举措》，载《中国青年报》2004年2月9日。

[24]赵佳楹：《尼泊尔共产党在大选中获胜》，载《外交学院学报》1995年第1期。

[26]《芬兰》，南方网，ttp://www.southcn.com/news/international/zhuanti/europe/jianjie/200506020878.htm.

[27]高岱：《英国政党政治的新起点：第一次世界大战与英国自由党的没落》，北京大学出版社2005年版，第31~35页。

[29]刘剑文、熊伟：《中国预算法的发展与完善刍议》，载《行政法学研究》2001年第4期。

（作者系山东工商学院法学院副教授、法学博士）