改革开放３０年民主路线图（上）

阿　计

30年来，在中国社会先后出现的“法治”、“人权”、“依法治国”、“政治文明”、“以人为本”、“保护私产”、“和谐社会”、“公民社会”等流行话语，莫不源自“民主”这一普世价值的精神滋养，它们支撑着政治变革的渐行渐深，也见证了执政理念和国家价值观的不断成熟。

路线1：“草根民主”，让自治成为公民的生活方式

1980年1月8日，在刘三姐的故乡——广西宜山（现宜州市）屏南乡合寨村，经过村民自发的投票选举，产生了中国历史上第一个村民委员会，村民自治的序幕就此拉开。

改革开放前，由上级钦定领导班子的“生产大队”，是中国农村最基层维系了几十年的组织体制。改革开放后，随着家庭联产承包制的全面推行，集权管理模式已难以为继，而以村委会为载体的民主自治机制，恰恰十分契合新兴的经济变革。正因此，村委会的“创意”被各地纷纷效仿，并很快得到高层认同，最终被1982年通过的新宪法所确认。其后，被喻为“草根民主”的村民自治全面启动。

在中国农村改革史上，安徽小岗村和广西合寨村无疑是最关键的两个地理标记，前者的一纸契约引爆了经济改革，后者的惊天创举则激发了政治改革，它们共同构成了农村改革的两条基本路径。

1987年，经过激烈争议的《村民委员会组织法》以“试行法”名义出台，10年后的1998年，该法经大幅修订后“转正”，村民自治成为不可动摇的法定机制。与此同时，各种民主新机制也在村民自治实践中不断创造，其中最富传奇色彩的当数“海选”。1991年，吉林省梨树县双河乡平安村换届选举村委会时，“不划框框，不定调子”，将候选人提名权完全交给村民，由村民投票决定，这种类似大海捞针的选举模式被形象地称为“海选”。此后，“海选”在各地农村被迅速复制，并在上世纪90年代吸引了无数国际观摩团。而“海选”与“草根民主”亦成为指称乡村民主的两大公共词汇，流行至今。

改革开放30年后，我国农村已普遍完成了六至七届村委会选举，平均参选率约为80%，约85%的农村建立了村民大会或村民代表会议的民主决策机制，90%以上的农村建立了村务公开、村民理财小组等民主监督机制。

与改革开放几乎同时起步的村民自治，彻底颠覆了农村传统的治理模式，让9亿中国农民进入了世界上最大的“民主训练班”，其样板效应，亦开始向城市辐射。

尽管居民委员会在建国后不久就已出现，1982年新宪法和1989年《城市居民委员会组织法》亦将其定位为城市基层自治组织，但相当长的历史时期内，居委会成员一直由政府指派委任。直到1999年6月，沈阳市沈河区首次进行了由居民代表选举居委会的试点，才打破僵局。此后，选举居委会的民主实验在各地此起彼伏，2001年在广西武鸣等地出现的20余次居委会直选试验，2002年在北京九道湾社区举行的居委会大差额直选，2005年在深圳盐田区的居委会直选中爆发的种种风波等等，都曾成为舆论关注的焦点。到2007年底，浙江省宁波市已在全国率先实现了居委会全部直选。

随着城市住房商品化的演进，一种新型自治组织——“业主委员会”浮出水面。1991年3月22日，深圳万科天景花园成立了第一个业主委员会。与日俱增的业主委员会，很快成为城市业主维权运动的组织平台和冲突焦点，呈现出“小区维权”通向“小区民主”的清晰轨迹。其中典型当数2006年发生在北京的“美丽园事件”，围绕着罢免业主委员会、物业公司去留等议题，美丽园小区先后三次投票，民主理念和程序的演练可谓酣畅淋漓。更加耐人寻味的是，2003年深圳、北京等地的基层人大代表换届选举中，一批经历了小区维权洗礼的业主，以自荐参选的方式成功当选，成为从“小区民主”走向政治参与的领军者。

借助基层民主这一平台，新的民主机制也在不断衍生，浙江温岭的“民主恳谈会”，武汉、重庆等地的社区听证、“圆桌会议”等等，都成为推进民主的成功典范。

不可否认，无论在乡村还是城市，基层民主自治都远未达到理想状态。持续多年的宗族势力、行政干预、贿买选票等阴影，在很大程度上已经使村民自治走入了瓶颈期，而“农民素质过低，不适合民主”之类的论调也从未平息。在城市，居委会过于浓重的“行政化”色彩、小区内外部日趋复杂的利益冲突等等，也对基层自治构成了巨大挑战。也正是为了破解这些现实困境，《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》均已列入修法议程。

但更应该看到，城乡基层自治作为改革开放的一个关键指标，已经促使中国社会的基层治理结构由高度集权逐渐转向民间自治，进而对国家政治生态产生了革命性影响。另一方面，随着自治日益演变成公民的生活方式，基层民众的民主意识和技艺不断提高，渐渐成长为合格的现代民主政治主体。这就打开了一条“自下而上”的民主路径，为更广阔、更高级的民主实验和政治改革提供了无限可能性。

只有洞察了这些深刻的变迁和未来的愿景，才能真正理解“草根民主”在30年改革开放历程中的分量。可以断定，城乡基层自治仍是未来递进民主的基本路径。

路线2：为民行权，人大权威全面崛起

相较于近些年“两会”所产生的“眼球效应”，似乎已很难想象30多年前人大制度的凋敝，彼时，人大尽管在理论上贵为国家政体，但历经“文革”浩劫后已几近瘫痪。

基于历史的教训，重建人大这一最重要的民主体制，是改革开放后的必然选择。随着1979年选举法、1982年新宪法等相关立法的出台，扩大全国人大常委会职权、县级以下人大代表实行直选、县级以上地方人大设立常委会等重大变革得以确立，这是推动人大崛起的基础动力，至今仍是政治体制改革的丰厚遗产。2000年立法法、2006年监督法的先后问世，则为人大的两大基本职权进一步提供了制度支持。

1979年7月，全国人大通过了刑法等7部法律，这是改革开放后“人心思法”的第一批成果，并启动了一个延续至今的“立法时代”。到2008年，我国现行有效法律已有229件，地方性法规7000多件，现代法律体系基本成型。从“无法可依”到“有法可依”，人大居功至伟。

更实质的变化是，上世纪80年代中期后，随着政治体制改革的不断升温，人大不再是一个仅具程序意义的“表决机器”，而是真正开始主导立法。1986年，全国人大常委会审议《治安管理处罚条例》修改草案时，爆发了人大历史上第一次激烈的立法争议，导致该法历经三审才出台，成为人大改变“橡皮图章”形象的重要起点。时至今天，凡是部门利益冒头、保护公民权利不力的立法案，无不在各级人大引发争论，遭遇阻击。1999年4月，全国人大常委会审议《公路法》修订草案时，由于委员们普遍担忧征收燃油税将增加农民负担，最终否决了这件本拟通过的法律案，成为人大立法史上的破冰之举。

与人大立法相比，人大的监督、人事任免等行权实践，更令人见识了民主的力量。

1980年8、9月间召开的五届全国人大三次会议上，170多名人大代表就宝钢工程向冶金部提出质询。全国人大历史上的第一起质询案发生在改革开放后不久，本身就喻示着政治正在走向民主和开明。此后，日益增多的争议打破了人代会的“温吞水”状态，频频出现的反对票也改写了“一致通过”的“惯例”。1992年召开的七届全国人大五次会议上，兴建三峡工程的议案引发激烈争议，近三分之一的代表投了反对票或弃权票，以民主的方式对重大建设工程行使决定权，一时传为佳话。而1997年3月召开的八届全国人大五次会议表决最高人民检察院工作报告时，更是出现了1009张反对票、弃权票，占总票数的40.4%。地方人大的行权实践同样精彩纷呈。1985年，湖南省部分人大代表因不满湖南省副省长杨汇泉清理整顿公司不力且对代表质询敷衍了事，提出罢免案并获通过；2000年，广东省人大代表就“四会电镀城”事件质询省环保局，场面极为火爆，并建议撤换省环保局副局长；2001年，沈阳市中级人民法院腐败窝案引发人大代表强烈愤慨，尽管某些领导反复“打招呼”、“做工作”，但市中院工作报告依然在人代会上被无情否决，开创人大监督史上的先河；2005年3月，广州市人大代表在人代会上数次质疑政府预算，掀起轰动全国的“预算风暴”……这些传诵一时的标志性事件，无不见证着人大行权的民主足印。

人大整体权威崛起的同时，人大代表的履职能力、政治勇气亦在成长。1983年的全国人代会仅仅收到61件议案，到 2004年则创下了1374件的历史记录，坊间昵称的“议案大王”、“建议大王”不断涌现；人大制度重建之初，“只说好话”还是人大代表的常态，时至今天，“无畏代表”、“直言代表”、“放炮代表”与日俱增，许多人大代表已完成了从“颂歌”向“诤言”的转型；30年前，人大代表在百姓眼里只是一个荣誉符号，如今，“有事找人大代表”已渐渐成为社会共识。

辽宁省、沈阳市两级人大代表冯有为，数次在人代会表决时孤独地举手，勇敢地投出唯一的反对票；浙江的全国人大代表周晓光自费8000元发布向选民征集议案的电视公告；广东的全国人大代表黄细花、陈雪英在人代会闭会期间，以一纸紧急建议挡住了五大银行的“霸王式收费”……这些富于个性的人大代表不断进入公众视野，激发了全社会对于民主的深层思考。

从历史的观点看，30年前人大制度的凤凰重生，既是改革开放的时势产物，也是中国走向现代宪政和现代国家的一个重要转折点。倘若没有人大的崛起和持续变革，中国的政治改革和民主法治进程必然大大延迟。自然，人大的民主实践并未尽善尽美。如何在人大选举中融入更多的竞争性？如何改善“官员代表”过多的代表结构失衡现象？如何改变人大监督相对乏力的现状？如何妥善“磨合”人大和执政党、人大和政府之间的关系等等，都是人大制度改革不可回避的大问题，也是人大制度既要坚持、也要完善的基本理由。

经历了30年改革风雨后，中国当下已进入深化改革、矛盾凸现的转型期，亟须建立更加完善的政治规则和民主平台，以避免社会动荡甚至是“街头政治”的危险。可以预料，人大的制度变革和行权实践将是今后政治改革的突破口，也是推进宪政民主和现代公共政治的必由路径。

路线3：“控权”、“扩权”，政府权力和公民权利的历史变迁

1988年3月，一位叫包郑照的浙江农民因不服强行拆除其楼房的行政处罚决定，将苍南县政府告上法庭。

这是中国历史上第一起“农民告县长”案，长期信奉“民不可告官”的中国社会为之震惊，更为之沸腾。富于历史巧合的是，此时，为“民告官”提供强大制度支持的《行政诉讼法》正在悄然制定中。

1989年4月，全面确立“民告官”制度的《行政诉讼法》正式问世，这是中国推进政治民主、走向现代法制的里程碑事件。同时也标志着，固守多年的威权主义行政传统开始走向式微，以程序公正、行政民主为核心价值的制度革命拉开了序幕。

1994年，《国家赔偿法》出台，行政侵权的受害者从此有权得到实质性补偿；1996年，《行政处罚法》出台，“十顶大盖帽管一顶小草帽”的荒诞退出历史；1997年，《行政监察法》出台，行政权内部筑起了一道监督堤坝；1999年，《行政复议法》出台，又一条“民告官”道路得到法律确认；2003年，《行政许可法》出台，奏响了“审批经济”的挽歌。此后，《行政强制法》《行政收费法》等行政程序法的立法步伐亦在快马加鞭。时至2008年，《政府信息公开条例》施行，制度保障向知情权、监督权等更高层次的民主权利迈进……

近20年来，由《行政诉讼法》引领的这些制度变革，清晰呈现了“控权”与“扩权”的双重轨迹，所谓“控权”——政府权力日益受到控制，所谓“扩权”——公民权利不断得到扩张。

这些拆筋动骨的制度变革，唤醒了无数公民的民主意识和权利诉求。以行政诉讼为例，《行政诉讼法》施行18年来，“民告官”案件数已超过百万，“民”的胜诉率约为三至四成。时至今天，几乎所有中央部委都曾被推上了被告席，有的甚至被告十多次。而近年来成为公共话题的一些“民告官”案件，诸如2002年的陕西“夫妻居家看黄碟”案，2005年的深圳公安机关悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”横幅而引发的“地域歧视”案，以及《政府信息公开条例》实施后接踵而至的“信息公开”案等等，无不彰显着公民权利的尊贵，以及平民百姓以法维权、以法“治官”的勇气，对于“惧官”、“畏讼”传统根深蒂固的中国社会而言，这样的变迁在30年前几乎是不可想象的。

另一方面，政府部门的行为模式和思维定式亦为之改变，向来权威赫赫的行政机关开始学会谦卑和谨慎，一贯“不拘小节”的行政执法者开始小心翼翼地尊重时限、程序等细枝末节。《行政处罚法》实施不久后的1998年1月，因四川省聚酯股份公司不服国家环保总局的处罚决定，在成都市召开了首例针对中央国家机关的行政处罚听证会。为了总结执法得失，时任国家环保总局局长的解振华亲自出马部署，四川23个地市州的环保局长全部赶赴现场旁听，行政机关提高执法水平的意识由此可见一斑；时至2008年，随着《政府信息公开条例》实施，从汶川地震、三鹿“问题奶粉”到贵州瓮安等地的群体性事件，再到频频发生的矿难、食品安全、工程事故、出租车罢运等“敏感”信息，无不及时公开，对于一个有着数千年“密室政治”传统的国度而言，这样的变迁堪称翻天覆地……最近20年来，诸如此类的政府自我革命数不胜数、日积月累，促使一个全能型、封闭型、管理型、威权型的政府逐渐转向有限政府、透明政府、服务政府和法治政府，而政府转型的原始动力和关键推手，正是以民主化为轴心的公权变革。

从“政府老大”到“民权至上”，从“官贵民贱”到“以民为本”，从威权行政到民主行政，从“暗箱行政”到政治开放……以“控权”、“扩权”为导向的制度变革，对社会观念的改造，对政府与公民之间关系的重新定位，对公共权力和公民权利的平衡和调整，乃是改革开放以来最伟大的社会变革之一，并从根本上牵引了依法行政、政治民主的历史进程。时至今天，尽管一些行政机关的民主观念依然淡薄，不少公民的权利意识依然匮乏，政府与公民的强弱对比依然有待改善，行政诉讼、国家赔偿实践也不尽如人意，但约束公权、解放民权的改革大势已不可阻挡。

随着社会转型期阶层分化、利益冲突的加剧，政府作为公共事务的管理者，必然集中承受各种压力，公权行使稍有不慎，社会矛盾便会演变成官民冲突。近期在贵州瓮安、云南孟连等地发生的群体性事件，在很大程度上正是公权失范、民权受抑的“积累效应”所致。正因此，在制度层面进一步规制公权、保障民权，并在实践层面真正落实这些政治规则，借民主之力实现行政公正、官民和谐之目标，依然是改革开放30年后的核心议题。

路线4：司法民主，力推司法公正

1998年7月11日，一档电视节目吸引了无数正在度周末的百姓。这天上午，“八一”等十大电影制片厂诉两家音像企业侵犯版权一案，在北京市中级人民法院开庭审理，中央电视台覆盖率最高的第一套全程直播了此次庭审。5个多小时内，法官的审案风采，原被告及其律师之间的唇枪舌剑，原汁原味地搬上荧屏。据事后统计，此次直播收视率高达4.5%，超过了不少热门电视剧。

法制重建伊始的上世纪80年代初，曾经电视直播了对林彪、江青两大集团的审理。上世纪90年代中期起，一些地方电视台也开设了录播、直播庭审的专栏节目。但中国着力构建现代司法机制的时代背景，却使1998年的这次全国性庭审直播引起了格外关注，海内外舆论普遍称其为“满足公民知情权，以司法公开促司法公正”的标志性事件。以此为拐点，电视媒体与司法机关步入了空前的蜜月期，各地庭审直播节目如雨后春笋。1999年初春，中央电视台再度直播了重庆綦江虹桥垮塌案的庭审，“豆腐渣”工程一时成千夫所指。时至2004年11月，北京朝阳区法院在全国首次网上直播了一起噪音污染案的庭审，庭审直播开始迈向网络化。

上世纪90年代中后期风行一时的“庭审直播”，是司法领域极为独特的社会现象。它标志着，长期列为司法禁区的审判公开原则，开始由宪法原则真正落到实处。伴随着“庭审直播”的“眼球效应”，审判公开的理念开始深入人心，向来神秘的司法面纱渐渐揭开。

事实上，司法民主化始终是改革开放后司法改革的一条主线，在“庭审直播”之前，许多推进司法民主的制度变革早已启动。

1980年，废弃多年的律师制度重新恢复。此后，《刑事诉讼法》《律师法》的制定或修订不断扩张着律师的执业权，律师队伍也由最初的212人猛增到目前的13万多。正是因为律师群体全面介入诉讼、尤其是刑事诉讼，在司法体系中设置了民主制衡的理性力量，才降低了冤假错案的几率，维护了司法公正。

上世纪80年代末期试点、1996年全面推开的由“纠问式”转向“控辩式”的审判方式改革，在司法改革史上至为关键。“控辩对峙，法官居中”的新庭审模式不仅根治了“先定后审”等司法弊端，更重要的是使当事人拥有了更多的发言权，建立起了更加平衡的诉讼民主机制。这一改革也使庭审成为检视司法公正的焦点，为“庭审直播”做了先期准备。

新中国成立后不久就已确立的人民陪审员制度是体现司法民主的最直接形式，但“陪而不审”等现象，却使这一机制名存实亡，甚至引发了持续多年的存废之争。2004年8月，《关于完善人民陪审员制度的决定》颁布，这既是复兴人民陪审员制度的重要拐点，也清晰表达了坚持司法民主的基本立场。

改革开放以来，被海外誉为“东方一枝花”的人民调解制度，针对困难群体的法律援助制度，监督检察工作的人民监督员制度，以及邀请人大代表、政协委员旁听庭审等机制，无不增添了司法的民主色彩。

不过，随着司法改革的日益深入，司法民主与司法独立、司法“平民化”与司法“职业化”之间的内在冲突，也日益成为学界、坊间的争议话题。而民意、舆论对一些重大案件的影响，尤其令人喜忧参半。

2003年，湖南女教师黄静裸死案发生后，先后出现了6份结论不一的司法鉴定书，舆论为之大哗，司法鉴定的公信力成为众矢之的，最终促成了2005年司法鉴定体制的全面变革；从2002年起不断曝光的多起“枪下留人”案，以及聂树斌案、佘祥林案等冤案，将死刑复核问题不断推上舆论的风口浪尖，在民意的强力推动下，最高法院于2007年收回了死刑复核权，成为朝野双方在重大人权问题上良性互动的典范；从2007年11月起，许霆恶意取款案引发全国热议，短短4个月内，许霆案由“无期徒刑”锐减为“5年有期徒刑”，沸腾的民意纠正了司法机器的明显偏差。

在推动司法公正和制度变革的同时，民意也产生了令人不安的效应。早在1997年8月，在河南郑州某公安机关担任要职的张金柱酒后逆行驾车，将一对父子当街撞成一死一伤。经媒体曝光后，激起社会公愤。尽管不少法学专家和律师认为张金柱罪不该死，但民间、媒体的喊杀声却此起彼伏，张金柱最终被判死刑。耐人寻味的是，此案判决书出现了“不杀不足以平民愤”之类的非法律用语，而张金柱临刑前亦留下遗言：“我是被记者杀死的。”

民意和舆论是否会不当干预、影响司法，在张金柱案判决后首次引发了广泛讨论，但困惑并未就此消除。2002年4月至2003年12月，辽宁“黑老大”刘涌从死刑改成死缓，又变回死刑，汹涌的民意几乎主宰了刘涌命运的起伏，以至有学者感叹：“程序正义之艰难，既有来自行政权力的干涉，也还有来自民间的道德抗议”；而2006年邱兴华特大杀人案发生后，一些法学学者要求对其进行精神病鉴定、维护程序正义的呼吁，同样被强大的民意所击溃。

与其他领域相比，司法领域的民主化显得更为艰难和复杂。一方面，保障律师执业权利、深化审判方式改革、落实陪审机制等基础性制度仍有待加强。另一方面，面对舆情民意与法律规则、道德激情与司法理性、程序正义与实质正义之间的种种冲突，如何寻找到合理的平衡点，对司法民主构成了严峻考验。但可以肯定的是，无论未来的司法民主化改革如何演进，司法公正都是其最终目标。

路线5：倾听民意，公共决策民主化渐成潮流

2008年11月14日，经过长达一个月的公开征求意见后，新医改方案共收到35260条公众意见，这将成为进一步完善新医改方案的重要依据。

与公众利益息息相关的公共决策步入“草根”社会、倾听民间诉求，已成为公共治理的常态。这与以往闭门造车甚至长官拍板的决策模式形成了鲜明对比。同样以医改为例，上世纪90年代起推行的“产业化”医改方案，并没有经过充分的公共讨论，对日后的“看病难、看病贵”等社会问题难辞其咎。

追溯起来，价格听证制度的引进，是改革开放后政府行政决策民主化的一个重要起点。1993年，深圳率先实行价格审价制度，成为价格听证的雏形。1997年出台的《价格法》以法律形式正式确立了价格听证制度，此后，价格听证会在各地渐次推开。

2001年8月，南京举行液化气价格改革听证会，经听证代表据理力争，为居民减负300多万元；这年年底，广东举行公路春运调价听证会，上浮95%的原定方案调整为65%；20多天后的2002年1月，浙江的公路春运调价听证会重演了这一幕，因多数听证代表坚决反对，上浮30%的预案缩水近半……借助价格听证这一平台，平民百姓对向来由垄断企业把持的公用价格有了发言权，而展现各方利益公平博弈的听证过程，亦培育了公民的民主意识和素养。

2002年1月，第一个全国性价格听证会——铁路价格听证会在北京举行。此后，民航、电信等“价格堡垒”纷纷被攻破。时至今天，全国所有省会城市均已举行过价格听证会，与百姓生活息息相关的水电气、交通、教育、医疗、景点门票等等无不纳入听证议题。十多年前国人闻所未闻的价格听证，已成为中国社会的流行词汇，成为公众最熟悉的一种民主参与方式。

以价格听证为先导，听证、咨询、协商等民主机制开始逐步运用于行政决策。近年来更重大的变化是，无论是制定行政法规、政府规章，还是医改、节假日安排、燃油税改革等涉及民生的重大公共政策的调整，“征求民意”已是从中央到地方各级政府的普遍姿态。

在立法领域，决策民主化同样高歌猛进。1987年党的十三大召开后，随着政治体制改革的升温，一度封闭的立法活动开始走出“密箱”，以往严格保密的立法草案开始在媒体上公开讨论。经过立法公开的“预热”，开门立法从上世纪90年代中后期起蔚然成风。随着2000年《立法法》的出台，立法听证等种种民主机制得到确认。

1999年9月，广东省人大常委会就《广东建设工程招标投标管理条例》修订草案举行了国内首次立法听证，进而引发了各地的“立法听证潮”。2005年9月，全国人大就个税起征点问题举行了全国人大历史上首次立法听证会，成为“民主税政”的标志性事件。

公民旁听立法会议、公开征集立法项目……频现各地的种种实验，不断丰富着立法民主的内涵。各级人大普遍推行的公布法律、法规草案征求公众意见，更是掀起了一场场“全民立法运动”。2001年新《婚姻法》草案公布后所引爆的新旧观念大战，2005年《物权法》草案公布后所激发的民间议法热潮，2006年《劳动合同法》草案公布后创纪录的19万多件立法建议等等，无不成为难忘的公共记忆。时至2008年4月，履新不久的十一届全国人大常委会开始推行法律草案“全公开”，从此“人人都是立法者”。

历经多年积淀，近年来公共决策民主化已呈现出两大趋势，一方面，决策机关的开放姿态引导公民越来越广泛地介入公共决策，另一方面，自发性的民意表达也在不断激活制度性的公众参与，影响乃至改变了公共决策。

2003年《道路交通安全法》出台后，有关事故责任认定的条款引发坊间经年不息的争议，促使北京等地通过征求市民意见、召开立法听证会等民主渠道，出台了更具民意基础的地方交通法规，并推动国家立法机关于2007年修改完善了相关条款；2005年“圆明园湖底防渗膜事件”中，学者、民众、民间环保组织与公共媒体的共同呐喊，促成了环保总局的首次环评公众听证会，不仅阻止了一场生态灾难，亦推动环评从此成为公众参与最为活跃的领域；2007年“厦门PX风波”中，民间诉求的强大压力，敦促当地政府启动了公众座谈会、网络投票等民主程序，消除了政府与民众之间的紧张，民意表达亦由对抗性的“散步行动”渐渐转向理性建言。最终迁建PX项目的决策转变，更是成为尊重民意、决策民主的里程碑事件。

改革开放30年来，封闭型、垄断化的传统决策模式逐渐让位于开放型、民主化的现代决策机制，乃是公共治理最重大的变迁之一。与此同时，借助公众参与等机制，公共权力与民间社会开始孕育出良性互动的“共同治理”结构，推动代议民主、间接民主向参与民主、直接民主演进，这将深刻地影响中国民主进程的未来走向。

必须正视的是，诸多民主决策机制的象征意义还远远大于其实际效用。以起步颇早的价格听证为例，由于许多价格听证会缺乏公正性甚至被暗中操纵，多年来舆论批评极为激烈，社会公众也由最初的兴奋转为失望，甚至将听证会与“涨价会”划上等号。此外，一些公共决策尽管经过了征集民意之类的民主程序，但并未对民意予以足够尊重甚至是反其道而行，也难免存在“民主秀”之嫌。尽管有着这些现实弊端，但公共决策民主化已不可逆转，未来改革的核心议题是：通过改良民主技术和转变治政理念，促使形式民主真正走向实质民主。

路线6：吏治“新政”，从“公推公选”到问责政治

“治国先治吏”是中国古训，现代公共治理亦依托于具备合格从政能力和道德的官员阶层。改革开放后，干部制度的民主化改革是政治改革的重要议题，尤其是上世纪90年代中后期后，改革步伐骤然加快。

最初的突破来自基层。1998年，四川省遂宁市步云乡由全体乡民投票“直选乡长”，破冰之举轰动一时，但由于与“乡镇长由乡镇人大间接选举”的法律规则相抵触，“步云试验”广招争议，最终被叫停。

不过，探索的脚步并未停止，改革姿态亦由激进转向理性，致力于在制度框架内寻求突破。从上世纪90年代末期起，深圳市龙岗区大鹏镇民主推选镇长候选人、山西省临猗县卓里镇两票选任镇政府主要领导、湖北省京山县杨集镇以“海选”方式推举镇长候选人等实验纷纷亮相，尽管做法不同，但共同特点是“从多数人中选人、由多数人选人”，日后统称的“公推公选”改革即由此发端，其普遍流程是，采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合，通过考核、演讲、答辩等程序，公开选拔领导干部候选人，再依法举行选举或组织任命。这是在坚持“党管干部”原则和人大依法选举的前提下，最大限度地扩展官员选拔的民主性。

2002年后，“公推公选”由乡镇一级向上突破，竞争上岗等诸多改革亦风起云涌，走在前列的省份甚至被海外媒体称作中组部的改革“试验田”，江苏尤其成为改革重镇。2003年12月，江苏沛县产生了全国首位“公推公选”的县长；半个多月后的2004年1月，南京市白下区、雨花台区“公推公选”出两区区长，再开全国先河。从乡镇长到县长再到副厅级区长，江苏“公推公选”三级跳仅耗时半年，改革力度令全国瞩目。

以“公推公选”为表征的官员选拔机制改革，使公开、平等、竞争、择优的改革理念深入人心，撬动了“小圈子选人、选小圈子人”的官场生态，这对任人唯亲甚至买官鬻爵等官场腐败，无疑是釜底抽薪之举。

与此同时，对在任官员的政绩考核亦注入了越来越多的民意因素。上世纪90年代后期以来，通过民意调查、网上评议等手段，各地“民评官”实验此起彼伏，其中不乏“万人评议政府机关”之类的壮举。

真正的要害在于，公众评议意见往往跟进着官员职务升降等奖惩措施，一些庸碌无为的“太平官”尽管无过，但因为评议排名靠后，照样官位不保。2003年，江苏省泗阳县在国内首次评选最差政府部门和政府官员，2个政府部门和9名政府官员上了“黑名单”，震动效应辐射全国；2005年，江苏省滨海县推出“民主弹劾干部制度”，人大代表、党代表乃至普通公民均有权对工作不称职的干部进行弹劾，因弹劾去职者3年内不得担任同一职务；江苏省徐州市自2003年起组织市民评议机关作风，5年间已“真刀真枪”评“掉”12名局、处级官员的官职……“民评官”不仅改写了官场的生存规则，而且也推动了问责政治的勃兴。

“官员问责制”是建设“责任政府”、“民主政府”的核心标志，这一机制自上世纪90年代中期起已开始孕育，但2003年“非典”危机时才全面激活，情势岌岌可危之际，中央政府启动了建国后首次大范围、大规模的“问责风暴”。

“非典”危机后，行政问责开始广泛践行于公共行政领域。2003年至2007年，对重庆开县井喷事故、北京密云县公园踩踏事故、吉林省吉林市中百商厦火灾、广东兴宁市大兴煤矿透水事故、山西洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸事故等等负有责任的一大批官员，相继引咎辞职或被撤职、免职。2005年《公务员法》出台后，官员问责制在法律层面首次得以确立。

进入2008年，瓮安事件、三鹿“问题奶粉”、山西襄汾溃坝事故、深圳龙岗区舞厅火灾以及一些地区水污染、矿难、出租车罢运等危机事件接踵而至，继“非典”之后的新一轮“问责风暴”迅速刮起，数10名责任官员以令人眼花缭乱的速度纷纷落马。尤其引人注目的是，此次“问责风暴”不再局限于“事故型问责”，一些日常执政不佳或应对危机不力的“庸官”亦被撸去乌纱帽。国家质检总局局长李长江主动请辞、“非典”时就曾被问责的山西省省长孟学农二度去职，更标志着高官不拥有任何问责豁免权。被坊间称为“行政问责年”的2008年，整肃吏治的力度史无前例，成为问责政治的一个历史性拐点。

改革开放30年来，沿着选拔、考核、问责等各个纬度，官员制度改革引发了双重效应：一方面，民众对官员的选择权、知情权、监督权不断扩大；另一方面，做官的“门槛越来越高，权力越来越小，责任越来越重，风险越来越大”，官员阶层对权责对等、权力来源等问题，都有了更为清醒的认识。借由这些深刻的变迁，公共治理和执政行为向民主、民本、民权的方向日趋演进。

不过比较而言，干部制度依然是政治改革的最大难点之一。无论是“公推公选”还是民主评议，在很大程度上只是一种政治实验，并未形成长效性的制度安排，有些甚至有走走过场的作秀嫌疑。尤其是，民众强烈的民主诉求与现行法律规则之间的冲突，以及一些地方日趋严重的买官卖官现象，都在呼唤着进一步扩大“选官”民主的制度调适。就官员问责而言，除了一些党政条例和《公务员法》的简单条款外，同样缺乏完善有力的制度支持。除了行政机关内部“同体问责”外，也亟须推进由人大、政协乃至社会公众操作的“异体问责”。所有这些，都是留待未来的改革悬念，唯一可以肯定的是，“民主化”依然是官员制度改革最重的砝码。

（作者系《民主与法制》杂志主任记者）