全国人大和全国人大常委会制定法冲突的问题与出路

梁三利

法律规范存在冲突，不同机关出于诸多考量的理解和适用难免不一，这必然带来司法和执法的混乱，最终受到冲击的是整个国家法治秩序。

一、问题的提出：刘家海诉交警部门行政处罚案

全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，二者制定的法律冲突时如何选择适用，能否适用《立法法》确定“新的规定优于旧的规定”与“特别规定优于一般规定”之法律适用规则？但该法律适用规则适用之前提是“同一机关”，全国人大和全国人大常委会是否为或可视为同一机关，《立法法》未明确规定，法学界和实务部门缺乏统一的见解，刘家海诉交警部门行政处罚案件中对二者制定法律冲突法律适用的法律争议值得我们关注，应当引起我们对此类问题的思考。

（一）案件事实及争议

市民刘家海2005年1月27日驾驶摩托车被值勤交通民警以不按规定车道行驶为由以简易程序处以100 元罚款。刘家海不服，于2005年3月18日诉至广西壮族自治区南宁市青秀区法院。

刘家海认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十三条规定，对公民处以警告或50 元以下罚款的处罚才能适用简易程序当场处罚；而且《行政处罚法》第三条还特别规定，法律、法规、规章对行政处罚的规定和行政机关实施行政处罚的程序，都必须“依照本法”，这是明确排除其他法律、法规、规章作出除外规定的效力的。所以，被告对原告的处罚违反了《行政处罚法》规定的法定程序，应属违法无效。

被告认为，其根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《交安法》）第一百零七条第一款和公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第七条第二款的规定，对原告作出的处罚是符合法律规定的。被告特别指出，此案适用的是《交安法》而非《行政处罚法》，是符合新法优于旧法、特别法优于普通法的行政执法依据的适用规则的。所以，原告刘家海所诉理由不成立，请法院依法驳回其诉讼请求。

（二）一、二审判决要旨

一审法院审理认为，被告对原告作出处罚依据的是《交安法》，该法是规范道路交通秩序的特别法，按照特别规定优于一般规定的法律适用规则，被告适用上述法律规定对原告作出当场处罚100元，适用法律、法规正确，程序合法。据此，原告主张被告适用简易程序作出处罚决定，处罚程序不合法的理由不成立，判决驳回原告诉讼请求。

二审法院判决认为，本案出现了法律规定的选择适用问题。全国人大常委会作为全国人大的常设机关，没有上下级的区分，应视为同一机关；全国人大和全国人大常委会制定的法律也不存在上位法和下位法的区分，只存在“基本法律”和“基本法律以外的法律”的区别。《行政处罚法》是全国人大制定的关于行政处罚的基本法律，《交安法》是全国人大常委会制定的关于道路交通安全管理的法律，属于基本法律以外的法律。由于两法不存在上位法和下位法的区分，故不存在下位法的规定与上位法的规定相抵触的情形，只是出现了同一机关制定的法律一般规定与特别规定不一致的情形，即《行政处罚法》的上述规定属于行政处罚适用简易程序的一般规定，《交安法》的上述规定属于对道路交通违法行为实施行政处罚适用简易程序的特别规定。根据《立法法》第八十三条特别规定优于一般规定，交管部门实施行政处罚没有违反法定程序。判决维持原判。刘家海不服二审判决，提出申诉。

（三）案件的法律意义

《行政处罚法》是全国人大1996年3月17日通过的，《交安法》是全国人大常委会2003年10月28通过的，所以本案核心问题就是《行政处罚法》和《交安法》法律适用问题，《立法法》确定的后规定优于新规定、特别规定优于一般规定的法律适用规则之前提是“同一机关”，本案中《交安法》和《行政处罚法》的冲突能否适用该规则之前提就是全国人大和全国人大常委会是否为“同一机关”。 全国人大常委会2008年6月1日修订后的《律师法》和全国人大1996年3月17日修改的《刑事诉讼法》法律冲突造成《律师法》法律理解不一和适用中的尴尬[1]。可见对全国人大和全国人大常委会是否为“同一机关”的分析是必要的，具有现实意义。

二、回应实践难题：全国人大和全国人大常委会是否为同一机关

（一）从现行法律的文本分析

1. 《宪法》文本的分析

《宪法》规定全国人大常委会是全国人大的常设机关,是最高国家权力机关的组成部分,在全国人大闭会期间行使《宪法》赋予的职权。1982年五届全国人大五次会议通过的全国人大组织法专门设立“全国人大常委会”一章,对全国人大常委会的组织、活动原则和工作,作了全面规定。全国人大常委会由全国人大选举产生,向全国人大负责和报告工作,接受全国人大的监督。全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员,有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。

《宪法》对全国人大和全国人大常委会都使用了“机关”的组织定位，明确全国人大常委会不是全国人大的内部机构。从全国人大常委会在不同该法的基本原则相抵触可以对全国人大制定的法律进行部分修改。全国人大可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定等规定可以看出，全国人大和全国人大常委会存在法律地位、人员组成、职权划分、立法权限等《宪法》规范上的区别，所以不能视为“同一机关”。

2. 《立法法》文本的分析

《立法法》中,“机关”与“机构”是有明确区别的。“机构”一词在《立法法》中出现13次,主要指机关内设的具体工作部门，如人大常委会的工作机构、国务院法制机构和直属机构，全国人大常委会被称为机关。而且《立法法》重申《宪法》对全国人大和常委会行使国家立法权及其相关规定基础上，分别用两节对全国人大和全国人大常委会的立法权限作了详细规定，明确规定全国人大常委会的法律解释权及其法律解释的效力等同于法律，同为国家立法权主体，但两者的区分是明显的。从其措词及用意上看, 全国人大常委会是常设机关并非全国人大常设（内设）机构，两者都是国家立法主体，所以不能视为“同一机关”。

（二）从立法体制历史沿革分析

我国立法体制尽管历经变动和调整。1954年《宪法》规定：“中华人民共和国全国人大是最高国家权力机关。”“全国人大是行使国家立法权的唯一机关。”全国人大修改《宪法》、制定法律，全国人大常委会解释法律、制定法令。可见，当时的国家立法权集中在全国人大。1955年第一届全国人大第二次会议通过“授权常务委员会依照《宪法》的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”的决议。1959年第二届全国人大第一次会议又进一步确定：“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人大闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”两次授权赋予全国人大常委会行使部分国家立法权，实质上改变了全国人大是行使国家立法权唯一机关的规定。1982年《宪法》扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织，明确规定全国人大和常委会共同行使国家立法权[2]。从立法体制沿革来看，国家立法权并非是唯一而是具有基本法律和其他法律相区分的二元立法主体。

综上所述，全国人大和全国人大常委会的《宪法》地位并不平等，立法权限、立法程序不同，应属于不同的国家立法主体，将二者视为同一机关是不符合法律规定和理论逻辑的。问题是，全国人大常委会行使着大量、经常性立法工作，其制定的法律和全国人大制定的法律之间的冲突是现实存在的。既然全国人大和全国人大常委会非同一机关，二者制定法冲突在现行法上缺乏相应法律适用规则，这可能导致法律理解和适用的不同，造成法律适用上混乱，不利于民众对法律的遵守，影响法治统一。

三、实践困惑之原因：全国人大和全国人大常委会制定法冲突法律适用规则之立法漏洞

宪法对全国人大及其常委会立法权限规定的模糊性是造成法律适用规则选择混乱的主要原因。《宪法》规定全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。也就是说，全国人大和全国人大常委会在立法上依据法律规范有基本法律和非基本法律的区分，而没有同位法和上下位法之别。但基本法律和其他法律的内涵和外延是不明确的，“尽管在《立法法》的制定过程中，有的同志提出，应当对‘基本法律的范围作出具体的列举，以便于各方面更好地理解和执行。立法机关经过反复研究，多数意见认为，现在正处于改革开放的关键时期，许多社会关系还没有完全定型，将‘基本法律的事项进行一一列举存在许多实际困难。因此，本法仍然沿用《宪法》的有关规定，对‘基本法律的事项不作一一列举。”[3]《宪法》的模糊规定必然影响立法和执法实践。

实践表明全国人大常委会是制定法律最活跃的主体，最高国家权力机关大量的、经常性的立法工作是由全国人大常委会承担的[4]，立法对基本法律的模糊规定造成全国人大常委会制定法与全国人大制定法之间的冲突是难免的，如《交安法》规定“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定”条款，和《行政处罚法》50 元以下罚款的处罚才能适用简易程序的规定是不一致的，这就必须寻求法律适用规则来解决此类问题。《立法法》是否规定相应法律适用规则？

《立法法》确定的法律冲突裁决制度不能适用《行政处罚法》与《交安法》之间法律冲突。对当事人罚款程序而言，《行政处罚法》与《交安法》规定不一致，能否适用《立法法》第八十五条“新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决”之规定是有疑问的。《行政处罚法》与《交安法》之间关系而言，《行政处罚法》是旧的一般规定，《交安法》是新的特别规定，两部法律在罚款程序上规定的冲突属于是“新的特别规定与旧的一般规定”之情形，显然《立法法》不能适用。

《立法法》规定全国人大常委会行使解释权的制度不能解决《行政处罚法》与《交安法》之间法律冲突。有学者建议，针对全国人大和全国人大常委会制定法冲突时可以通过《立法法》确定的全国人大常委会行使法律解释权加以解决。《立法法》规定全国人大常委会具有法律解释权，其对法律的解释同法律具有同等效力。但根据《立法法》全国人大常委会解释限于法律的规定需要进一步明确具体含义的与法律制定后出现新的情况、需要明确适用法律依据的两种情形，《行政处罚法》与《交安法》之间法律冲突显然不属于上述情形，依法不具有适用此制度之条件。《立法法》规定“全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”，但撤销的条件是全国人大常委会制定的法律具有“不适当”之情形。全国人大常委会制定法律或修订法律必须考量已经发生变化（甚至是剧烈变动）的社会生活经济条件。如全国人大常委会根据社会经济生活的发展变化而规定交通警察可以当场作出200元以下罚款应当说是符合执法实践的，难谓“不适当”。又如律师法修订中对律师执业权利内容的扩大规定是针对律师在实践中会见难、调查难等现实而规定的，体现国家对人权的尊重和保护，符合依法执政、依法治国的精神要求的，具有合法性。法律规范存在冲突，不同机关出于诸多考量的理解和适用难免不一，这必然带来司法和执法的混乱，最终受到冲击的是整个国家法治秩序。所以，寻求适当解决思路就成为论文最后要解决的问题。

四、全国人大和全国人大常委会制定法冲突之解决思路

对于全国人大和全国人大常委会制定法不一致或冲突，我们可通过个案解决方法和规则解决方法妥善解决理解和适用之混乱。

（一）个案解决方法

个案解决方法就是全国人大或者全国人大常委会在制定法律时，应当尽可能将旧的法律规定和新的法律规定一并考虑作出同步修改。在全国人大闭会期间，全国人大常委会在不同该法的基本原则相抵触的情况下，全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会制定的法律进行部分修改是有法律依据的。立法实践中对相关法律作出一揽子统筹考量仅仅依靠全国人大常委会似乎难以周全，立法者可以充分发挥民间法律力量，将即将制定的法律公布，鼓励相关公民、法人或者其他组织积极参与，甚至在条件允许的情况下，有关立法机关可以委托有关法律团体进行立法冲突评估，尽可能考虑周延，最大限度减少法律冲突造成的法律适用困难。个案解决方法最好是在新的规定尚未实施前，法律实施后再进行解释就犹如亡羊补牢，虽未完全不可，但毕竟造成适法中的混乱，难为上策。

（二）规则解决方法

规则的解决方法就是通过确定全国人大和全国人大常委会制定法律不一致时法律适用规则来解决此类问题。可以在《立法法》中明确规定全国人大和人大常委会制定的法律不一致时、省级人大和人大常委会制定的地方性法规不一致时准用“新的规定优于旧的规定”与“特别规定优于一般规定”。如此，刘家海诉交警部门违法处罚案法律适用的争议就有法律依据，更不会有司法终审判决后当事人和民众的“合法性”质疑。如此，《律师法》也不会出现专家学者各说各话，实施过程中的尴尬就不会出现，这有利于树立法律权威，有利于建设社会主义法治国家。

注释：

[1] 修订后的《律师法》关于律师阅卷权、会见权、调查取证权等问题的规定和《刑事诉讼法》不一致。中国政法大学陈光中教授认为，关于两个法律之间的关系，立法法中只有宪法、法律、行政法规等层次的区别，没有基本法律与一般法律之分，因此，不能说基本法律与一般法律是两个位阶。关于新法与旧法，二者都是法律，只不过刑事诉讼法是由全国人民代表大会通过的，律师法是由全国人大常委会通过的。根据立法法中的规定，同一机关制定的法律，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。那么，全国人民代表大会与全国人大常委会是否属于“同一机关”？对于这个问题，我认为不能随便作出解释，需由有关机关作出立法解释。中国政法大学樊崇义教授认为，宪法是最高法律，其他法律是否有效，只要看其是不是违宪即可。宪法规定被告人有权获得辩护，那么新律师法关于律师权利的规定并不违宪，应当是有效的。在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会行使最高权力机关的职权，两者应视为同一个机关，其通过的法律应具有同样的效力。因此，新律师法的规定优于刑事诉讼法。如果实在解释不清楚，应当由人大常委会就两者的适用问题作出一个裁决。也有学者持不同意见，认为刑事诉讼法与律师法不是同一位阶的法律，刑事诉讼法是上位法，律师法是下位法。另外，两个法律的宪政基础也不一样，刑事诉讼法是由近3000名的人大代表表决产生的，而律师法只是由100多名常委会委员表决产生的。因此刑事诉讼法的效力要高于律师法。具体内容参见2008年2月25日的《法制日报》。《律师法》的规定在现实中难以落实，如据重庆市律协秘书长陈翔介绍，自2008年6月1日新《律师法》实施以来，市律协已陆续接到10余起关于律师会见嫌疑人受阻的反映。有关部门认为《刑事诉讼法》高于《律师法》，所以要执行《刑事诉讼法》。具体内容可见2008年6月11日的《时代信报》。

[2]“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，新华网，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/07/content_2558810.htm.

[3]乔晓阳：《中华人民共和国立法法讲话》，中国民主法制出版社2008年版，第88页

[4]以十届全国人大为例,全国人大制定4件法律，全国人大常委会通过69件法律。参见江辉：《十届全国人大及其常委会立法活动统计分析》，载《人大研究》2008年第7期，第36~37页。

（作者系南京大学法学院法学博士后、司法管理博士、江苏省行政学院副教授）