燃油税岂能不经人大表决

东馨笙

自国家发改委某研究所所长向媒体透露开征燃油税为时不远以来，开征燃油税成了各大媒体不断讨论的热点，也成了民众倍加关心的话题。媒体和民众普遍认为，开征燃油税涉及广大民众的切身利益，对民众影响甚巨，应当广泛征求民众意见，倾听民众的呼声，建议提请全国人大及其常委会审议通过。但是，国家税务总局一位权威人士日前接受上海证券报独家专访时，声称即将开征的燃油税是对燃油消费行为的一种税收，1999年修正的公路法已经将“燃油附加费”改为“燃油税”，并将燃油税开征的权力授予国务院，无须提请全国人大及其常委会审议。

“燃油税”一词并非中国独创，世界上许多国家均有之，如，美国、日本、英国、德国等；也并非中国最近所创，从1998年开始修正公路法起，“燃油税”一词为媒体和民众所知所论。所以许多媒体和民众一听即将开征燃油税，即感慨历经近十年之久，燃油税终于“千呼万唤始出来”。然而，依据国家税务总局那位权威人士所说的1999年修正的公路法已经将“燃油附加费”改为“燃油税”的指引去查阅1999年修正后的公路法，“燃油税”一词却杳无踪迹。不可否认，国务院1998年提请全国人大常委会修正公路法的建议案中的确建议：为了贯彻费改税的精神，保证公平，将公路法第三十六条中的“燃油附加费”改为“燃油税”。但是，全国人大常委会通过的公路法修正案仅仅规定可以以税收的方式筹集公路养护建设资金，具体实施办法和实施步骤由国务院规定，并没有将“燃油税”一词明确规定在法律中，更没有明确将“燃油税”的实施办法和实施步骤授权国务院。

回顾1997年通过的公路法，可以发现，征收“燃油附加费”是公路养路费的征收办法，而公路养路费是获取公路使用权的对价。由此可知，缴纳“燃油附加费”是获取公路使用权的对价。1998年国务院向全国人大常委会提交修正公路法的建议案中建议开征“燃油税”，取代公路养路费、公路客货运附加费和公路运输管理费等收费项目。从国务院提交的修正建议案来看，“燃油税”不仅仅是获取公路使用权的对价，还包含了其他内容，已经超出了公路法所规范的范围。全国人大常委会在修正公路法时没有采纳国务院的建议，实有其特殊的意义。如果国家税务总局那位权威人士认为1999年修正后的公路法第三十六条采纳了国务院的建议，纯粹是误解了1999年全国人大常委会通过的公路法修正案。

退一万步，就算此次即将开征的燃油税是获取公路使用权的对价，在缴纳燃油税后就不用缴纳公路养路费，也并非国务院就能依据公路法第三十六条的规定作出决定。2000年全国人大通过的立法法第八条规定税收的基本制度只能制定法律，燃油税作为税收基本制度，应当制定法律。虽然第九条规定全国人大及其常委会可以对尚未制定法律的税收事项根据实际情况，授权国务院对其中的部分事项先行制定行政法规，开征燃油税涉及税率、税基、纳税人、纳税人的权利和义务、税收优惠等系列问题，并非立法法第九条规定的“部分事项”的范围。1999年修正的公路法和2000年制定的立法法相比，属于旧法；公路法由全国人大常委会制定和修正，立法法由全国人大制定，前者是下位法，后者是上位法。依新法优于旧法和下位法不得和上位法相抵触的原则，立法法第八条和第九条事实上已经废止了公路法第三十六条关于授权国务院规定以征税方式筹集公路养护建设费方法和步骤的权力。

可能还有人主张，依据1984年9月全国人大常委会通过的全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案的决定和1985年4月全国人大通过的全国人大关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定，国务院可以就税收制定相关条例或者暂行规定，国家税务总局那位权威人士所声称的开征燃油税无须经全国人大及其常委会也是有据可依。但是，立法法是2000年3月经全国人大通过的，还是依据新法优于旧法和下位法不得和上位法相抵触的原理，国务院取得的授权已经被取消，不得依据这两个决定制定税收有关条例和暂行规定。

至此，可以得出结论，开征燃油税并非政府说了算，还得经全国人大及其常委会决定。没有经全国人人及其常委会同意，属于违法征税。开征燃油税，看来还“任重道远”，并非如国家发改委某研究所所长所说“为时不远”。

（作者单位：全国人大常委会法制工作委员会）