基层人大工作与政治文明建设大家谈（五十三）

赵遵国：用科学发展观指导地方立法实践 甘肃省人大常委会法工委赵遵国撰文说，新时期的地方立法要取得新进展、新突破，必须在科学发展观的指导下实行“三个转变”：第一，在观念上实行转变。要从把立法仅仅看成是政策的定型化转变到适度超前立法，充分发挥立法的引导、促进和保障功能；从四平八稳、不触及深层矛盾的立法转变到根据市场经济发展和社会需求来制定法规，敢于和善于在矛盾的焦点上划杠杠。尤其要通过调查研究，深入探索和把握省情、民情，慎重设置行政审批、行政强制、行政处罚权力，注意防止和克服地方保护主义和部门利益倾向，保证法规的公正品质。如我省制定的《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》就是一个敢于在矛盾的焦点上“砍一刀”、正确处理经济发展与环境保护关系、具有一定的前瞻性和创新性的立法实例。我省陇东油田和玉门油田为国家能源战略做出了积极贡献，促进了地方经济的发展，但油田的开发和建设也带来许多问题，地方立法如何正确处理这些问题？在条例的制定过程中，常委会组成人员始终坚持科学发展观、构建社会主义和谐社会的指导思想，统筹考虑经济社会全面协调可持续发展，寻找各方利益的最佳结合点。认为必须处理好当前与长远、经济效益与环境保护、群众权益与油田开发之间的关系，实现保护与发展并重、地方和企业双赢，构建和谐的区域发展环境。在条例草案的修改过程中，针对生态保护和环境污染治理以及水资源、土地资源保护等突出问题，创新出一整套详细的制度经过法规颁布实施后的实践证明，创制性的一系列制度保证了油田在建设、开发的同时，最大限度地减少对生态环境的破坏和影响，生态补偿机制又保证了群众的利益和当地经济建设的需要，妥善解决了焦点问题，达到了立法目的，当地群众、政府和企业都满意。第二，要从地方立法的机制上实行转变。要从政府主导型的立法转变到市场主导型的立法；从比较单一的政府部门起草渠道逐步转变到人大、政府、社会团体、专家学者等多层次起草渠道；从比较封闭的、神秘的立法逐步转变到民主立法、开门立法。改变立法中的重审批轻监督、重管理轻服务、重制裁轻保护等强化部门利益的现象。前几年，我们已经有《黄河甘肃段水污染防治办法》《农民工权益保护办法》《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则（修订）》等立法项目来自于民间和科研机构，省人大常委会2008~2012年立法规划中的不少项目也是省内公民个人的建议。只要我们认真贯彻落实《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施》和我们的择优委托起草法规草案办法，继续做好我们已经建立和实施的与高校合作的地方立法研究基地、地方性法规评估中心的深入拓展工作，充分发挥常委会的立法联系点、立法顾问的作用，相信我们的地方立法机制会逐步有所转变，地方性法规草案的起草渠道也会越来越宽，地方性法规中的地方保护主义、部门利益倾向也将得到克服。第三，要在地方立法的方法上实行转变。要发动人民群众广泛参与。立法从始至终面向人民群众的过程，就是广大人民群众参与和监督立法的过程，就是民情、民意、民智的汇聚过程，也是民主制度化、法律化的凝炼过程。为此，立法中要广泛发动人民群众参与，听取他们的意见，发掘他们的智慧，只有如此，我们的地方性法规才能贴近群众、贴近实际、贴近生活，做到有的放矢。要公开征集立法建议项目。立法公开是现代化法制国家，更是社会主义民主法制的基本要求，立法反映民意，民意影响立法，公开征集立法建议项目是将“公众介入立法程序”提前到立法项目的征集阶段，是敞开了民主立法、阳光立法之源泉的大门，是从根本上推进民主立法的有效举措。要大力推行立法听证制度。立法听证的过程，实质上是法由神秘走向通俗、走向民众的过程，也是一种普法的过程。是人民参与决策、管理、真正行使当家作主权力的过程。搞好立法听证，能使利益表达制度化、利益冲突理性化、立法决策公开化、立法程序规范化和民主化。真正搞好了这个环节的工作，对于立法机关来说，可以为其提供发现事实、获取信息的渠道和机会，同时也可以弥补其专业知识的不足；对于立法过程来说，听证能检验和促进法规案的起草质量，使立法决策更具合法性、可行性；对于立法结果来讲，听证为社会利益群体即广大人民群众提供了影响立法决策的有序、正式渠道，也为各利益群体进行政治协调提供了对话平台，同时也是对公众进行法制宣传的好机会。

李百选：完善审议机制提高审议质量 宁县人大常委会主任李百选撰文说，审议是人大及其常委会常用的监督方式，审议质量的高低直接关系到监督工作的质量和实效。因此，应从选题、调研、审议、督办四个环节入手，进一步完善审议机制，提高审议质量，进而增强监督实效。一是选好审议议题。审议议题应按照监督法规定的六个途经确定，在具体工作中应注意把握：贴近中心，围绕全县经济发展确定监督议题；贴近群众，围绕民生热点问题确定监督议题；贴近法治，围绕依法治县确定监督议题。二是调查报告经主任会议研究后，提前送交县人大常委会组成人员和列席会议的县人大代表审阅，使常委会组成人员及列席会议的人大代表了解熟悉审议议题涉及的内容，便于提出更具针对性、更加符合实际的意见和建议。三是规范审议程序。增加列席会议人数，扩大乡镇人大主席、人大代表列席常委会会议的人数，邀请相关的专业技术人员参加会议，并适当增加“一府两院”及其部门负责人的列席人数。实行中心发言人领衔制度，每次常委会会议、主任会议前确定2～3名中心发言人，发言各有侧重，建议有指导性、针对性和可操作性。审议结束后，由办公室整理形成审议监督意见，经常委会讨论通过后，以文件形式下发“一府两院”，要求限期整改落实，改变以往审议意见只停留在会议阶段的状况。四是建立和完善审议工作“二审制”和跟踪问效制度，审查整改方案，派出调查组跟踪督办，“一府两院”书面报送整改结果，常委会派出调查组再次了解审议意见落实情况，将调查了解到的情况在县人大常委会上通报，并按照满意、基本满意和不满意三个档次进行票决。之后，向县委专题报告，同时抄送县政府，并建议县委、政府把部门的整改情况纳入年终考核内容。

王仲谦：加强机关建设服务科学发展 定西市安定区人大常委会主任王仲谦撰文说，在深入学习实践科学发展观活动中,县级人大常委会应在机关建设上下工夫，服务科学发展。一要使人大常委会始终成为依法履职、促进发展的集体，就要克服浮躁心理，把学习作为搞好本职工作、提升素质的基础，打造积极向上、蔚然成风的学习型机关。目前应突出抓好党的十七大精神的学习贯彻，尤其是认真学习胡锦涛总书记关于科学发展思想的重要论述，并加强宪法和法律、市场经济理论和经济管理知识的学习，转变那些不适应、不符合科学发展的思想观念，解决集体参谋和服务保障工作中存在的各种问题，更好地服务于科学发展、服务于党和地方工作大局、服务于人大常委会工作。二要对一些事关科学发展观的落实、涉及群众切身利益的事情、社会反响普遍强烈的问题开展调研，掌握实情，督促政府及有关部门切实把科学发展贯穿于工作的全过程。要积极应用调研成果，监督整改落实，促进区域经济的科学发展。三要在机关积极搭建学习干事的平台、交流互动的平台和思想感情的平台，营造干部职工岗位成才的氛围、创业创新的氛围和人际和睦的氛围，形成工作严谨认真、作风深入扎实、生活丰富多彩、同事团结友爱、品德健康向上的和谐局面，更好地为人大常委会履行职责提供服务。四要贯彻落实中央、省、市、县(区)委关于廉洁自律的各项规定，自觉接受人大代表和人民群众的监督，把人大常委会机关建设成廉洁高效、勤政为民的集体。

户 锋：基层人大常委会机关工作人员应讲奉献讲自律 华池县人大常委会办公室主任户锋撰文说，基层人大常委会机关工作人员所从事的是为人大及其常委会、人大代表服务的工作，大多是台下工作、幕后工作、无名工作，而这些工作又是全局工作中不能缺少、不可代替的重要环节。在人大常委会机关工作，既不能求出名，又不能图得利，要靠精神支柱，靠高尚追求，要有奉献精神，甘作无名英雄。讲奉献，要忠于职守，任劳任怨地做好本职工作；还要淡泊名利，甘于寂寞，安于清贫。要以平和的心态对待升迁，以豁达的胸怀处理得失，以奉献的精神服务社会。不为浮名所累，不为私利所惑，不为权欲所缚，并且要有很强的自律意识。要加强个人品德修养，用纪律约束自己，用各项制度约束自己。在思想上防微杜渐，警钟长鸣；在行动上严于律己，检点言行，独善其身；在复杂的社会环境中，洁身自好，保持本色；要有团结协作精神，胸怀坦荡，诚恳大度；大事讲原则，小事讲风格；思想上相互沟通，工作上相互支持，生活上相互关心，相互理解，相互配合，形成团结、紧张、严肃、活泼的良好关系。

张 伟：甘肃林地保护立法应注意的几个问题 甘肃省人大常委会农业与农村办公室综合处张伟撰文说，甘肃是一个以农牧业为主的经济欠发达地区，也是以“缺水型”为主的生态环境脆弱地区。全省森林资源总量不足、质量不高，分布不均，森林覆盖率仅为13.42%；林业用地面积14717.65万亩，占全省国土总面积的21.82%。其中：有林地面积3487万亩，疏林地面积257.40万亩，灌木林地面积5277.75万亩，未成林地面积1014.60万亩，苗圃地面积12.90万亩，其他林地面积4668万亩。甘肃地处青藏、黄土、内蒙古三大高原交汇地带，位居长江、黄河上游，是西北干旱区、青藏高原区和东部季风区等三大自然区域的交汇部位。巴丹吉林沙漠、腾格里沙漠等在境内延伸，使甘肃成为全国土地荒漠化、沙化的主要区域之一。可以说，甘肃在全国生态格局中具有重要性和生态功能的不可代替性。特殊的地理位置和脆弱的生态环境决定了要建设生态文明、保持林业的可持续发展、提高森林覆盖率，必须首先保护和不破坏林地。据考证，3000多年前，甘肃大部分地区“草本繁茂，禽兽繁殖”，分布着大片森林，生态环境良好，但在以后的一个较长时期里，由于自然灾害、气候变化和人为掠夺破坏等多种原因，森林资源总量不断下降，土地沙化逐渐加重，林地面积日趋减少，整个地区的生态环境不断恶化。新中国成立以来，甘肃坚持不懈地开展人工造林，但受严酷的自然条件限制，人工造林保存下来的森林面积较少。截至目前，全国已有广东、海南、安徽等的10多个省（市）先于国家颁布了有关林地保护的地方性法规，依法对本行政区域的林地加以保护。对于甘肃这样一个生态环境极其脆弱、森林面积较低、生态区位较为重要的省份来讲，要充分认识森林、林地保护的极端重要性，林地保护不仅要在政策措施上加大支持力度，更要在法律层面上进行有效保障。长期以来，“总量不足，分布不均，供求矛盾突出”的林地资源现状和林业“三分造七分管”的特殊性，以及涉林部门在地类认定上的分歧，一直是困扰甘肃林业建设的重点和难点问题。因此，在制定关于林地保护的地方性法规时，应注意把握好以下几点：一是对林地的管理要明确其总体原则。林地的保护、管理、利用所涉及的内容很多，各方面既相互关联，又有明显差异。因此，在制定地方性法规时应当从巩固林业建设效果的实际出发，明确“总量控制、定额管理、合理供地、节约用地、占补平衡”的林地管理原则，以达到既保护好林地，又促进林地资源优化配置和高效利用的目的。二是对林地保护利用要制定总体规划。保护林地、发展林业不是一朝一夕、一蹴而就的事，必须经过一个长期的过程。为了对林地资源的保护、利用和开发进行时间上和空间上的总体安排，大多数兄弟省市都编制了林地保护利用总体规划，制定了使用林地定额指标管理制度，在本省范围内实施林地用途管制制度。《广东省林地保护利用总体规划〈2001~2010〉》明确规定每年林地转为非林地面积要控制在1万公顷以内，对规划为林业用地的土地，不得进行房地产开发、开垦耕地和采石、取土、挖沙以及修建娱乐场所等。甘肃省在制定林地保护地方性法规时，可以学习借鉴兄弟省市林地保护利用方面的经验，编制出一个科学的、可持续发展的林地保护利用总体规划，加强对林地保护利用的分类指导。三是对林地权属的确定要做出详细规定。林地的权属确定是林地保护的核心，这和当前正在进行的集体林权制度改革“明晰产权、承包到户”的主体任务是一致的。随着集体林权制度改革的全面实施，明确农村山林权属已成为当前林业工作的重点之一。为了保护林地，保障广大林农的权益，更好地推进集体林权制度改革，在制定地方性法规时应当把林地权属作为重点设立章节，特别是对林权变更或争议的解决途径、林权证申办的程序以及林地所有权和使用权的确认，要作出较为详细的规定。四是对林地的征占用要严格控制、严格审批程序。近年来，随着工业化城镇化步伐的加快，林地已经成为各类建设项目用地的重要来源之一，林地保护与利用之间的矛盾日渐突出，一些重大建设项目在使用林地时不断出现未批先用、不批占用等现象。针对这些问题，地方性法规应当从保护林地和保护耕地同等重要的思路出发，对林地的征占用作出明确的规定，严格控制林地转为非林地。对确因经济发展需要必须征用或占用林地的，应当严格审批程序，明确审核、审批的单位及责任。五是将通过多年实践已经行之有效的林地保护制度，上升为法律规定。多年来，甘肃坚持从保护森林资源和保护林地的实际出发，采取各种措施对林地进行保护。实施退耕还林等重点生态建设工程后，各地进一步明确了管护责任，并在吸收借鉴过去成功经验的基础上，普遍采取封山育林、封山禁牧等强有力的管护措施，促使全省造林成活率显著提高。这些成熟的、行之有效的措施都是加强林地保护、增加林地面积、提高森林覆盖率、防止林地地力衰退和水土流失的有效途径。因此，在制定林地保护地方性法规时，应当将甘肃各地在造林护林、林地保护方面业已成熟的管理制度筛选吸收，使其上升为法律规定，为巩固甘肃林业建设成果奠定法律基础。

卢维理、李 亮：建立长效机制完善立法联系点制度 甘肃省人大常委会法工委卢维理、李亮撰文说，甘肃省人大常委会自2002年在部分市、县人大常委会设立了立法联系点。这项制度实施以来，在立法工作中发挥了积极的作用。但立法联系点工作毕竟是一项新事物，目前仍处于起始阶段，由于受时间、条件、人员等多方面因素的影响，在制度建设、工作创新等方面还存在一些不足。为将这一制度进一步推向深入，应以细化、完善立法联系点制度，建立联系点制度的长效机制为重点进一步探索创新。（一）建立立法信息公开制度。目前，立法机构与立法联系点之间存在信息不对称，即联系点对地方立法的基本信息知之不多，对参与立法的途径和方法不甚了解。而立法信息的不够透明，使行政部门的立法话语权与立法联系点、普通民众的立法失语状态不对称。为此，人大立法部门应从实际出发，深入调查研究，探索建立立法信息公开制度。即以扩大立法联系点有序参与地方立法活动为基础，将立法项目、法规草案文本、立法过程等立法信息面向联系点公开、公示。一是应公开与立法有关的草案文本、立法说明、背景资料，以及立法过程中的各种议事、发言记录等等；二是应公开立法机关的立法会议，允许联系点派员参加、列席或旁听，特别是应通过网络、简报、传真等方式，向联系点清晰展示民意代表审议、讨论立法的全过程。（二）建立、完善立法联络员定期培训的新机制。要提高立法联系点工作水平和立法质量，必须在提高联系点工作人员能力水平上下工夫。从当前的立法实践来看，90%的联系点工作人员并非法律专业出身，参与地方立法的实践也较少。为此，人大立法部门应建立健全立法联络员培训的新机制，进一步加大对联系点工作人员和立法联络员的培训力度。一是在立法项目确定后，应组织联系点的分管负责人、立法联络员等相关人员进行业务培训，使他们明确地方立法应遵循的基本原则、权限和程序等规定，了解、掌握法规起草的技术规范；二是应吸收联系点立法联络员参加与立法工作相关的专业会议、研究会议、讲座等；三是在有针对性地举办比较系统的的理论培训班时，应多让立法联系点的同志参加，通过培训使联系点的工作人员加深对法律法规的理解，扩大知识面，开阔眼界视野，提高综合素质。（三）建立与执法检查相结合的立法联系工作新机制。近年来，一些立法联系点在参与立法活动中，逐步探索出了立法联系工作与执法检查相结合的新模式，并在人大工作实践中总结、积累了一些有益的经验和做法。为了将这些做法和经验进一步规范化、制度化，立法联系点应建立与执法检查相结合的立法联系工作新机制。首先，应改变立法联系点开展执法检查的工作方式。即开展执法检查时不仅要查找执法部门执法较难、执法缺位等问题，还要检查法律法规执行中需要补充完善的问题。通过将开展立法联系工作与执法检查相结合，既掌握了法律法规具体执行的难易程度和被人民群众接受的程度，也为今后进一步修订完善相关法律法规积累必要的素材。其次，应扩大参与执法检查人员的范围。立法联系点在制订执法检查实施方案、开展执法检查活动时应吸收部分立法联系人员、有直接利害关系的部门和公民参与检查，让他们在检查中学习，在检查中思考，为立法联系工作打好基础。（四）完善征求意见反馈制度。人大立法部门不仅应对法律法规草案所征求的意见进行归纳整理，对重要意见的采纳情况通过网络、传真或信函等方式向联系点反馈说明，而且应使这一反馈机制进一步规范化和制度化。通过完善征求意见反馈制度、建立征求意见反馈机制，使联系点的立法知情权、表达权和利益诉求有制度保证，从而保护和调动立法联点的主观能动性和工作积极性。（五）建立立法联系点工作与地方立法理论研究的传导机制。人大立法部门应进一步加强立法研究工作，分析研究、及时反馈来自立法联系点的信息，及时推广立法联系点取得的经验和做法，并将立法联系点工作实践中形成的新思路、新观点、新做法、新经验适时挖掘、总结，人大立法部门只要当好了立法联系、立法研究的“推广站”和“孵化器”，就能真正调动立法联系点的工作积极性。（六）完善联系点法律法规学习宣传制度。要将地方性法规列入“五五”普法规划和年度学法计划之中，在条件成熟时应将地方性法规列入立法联系点干部法律知识考试和人大常委会任命干部前的法律考试范畴。（七）建立、完善立法联系点服务保障的长效机制。人大立法部门应增强服务意识，重视与各联系点的沟通协调配合。一是要为立法联系点及时提供有关书籍、报刊和影像资料，帮助立法联系点建设法律、法规资料库；二是需要征求意见的法律法规草案文本和有关参阅资料应及时送达，并应将立法项目调研活动尽量安排在立法联系点进行，在实践中锻炼联系点的工作人员。