对逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的思考

林艺东

选举是现代民主政治的基础，没有选举就没有现代民主政治；没有平等的选举就没有真正的民主。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出要“坚定不移发展社会主义民主政治”并“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。十七大的表态意示着我国民主政治发展的前进。人大是我国的权力机关，是中国人民当家作主的机关，代表着中国最高的民主形态。城乡按相同人口比例选举人大代表，显示着中国人民真正平等地行使民主权力。那么这种平等的权力迟到了吗？

一、城乡人大代表所代表的人口数的差异

从1953年2月11日，由中央人民政府委员会第二十二次会议通过的《选举法》开始，即规定了城乡人大代表可以代表不同的选民人数——自治州、县、自治县为4∶1，省、自治区为5∶1，全国为8∶1。《选举法》随后虽然经过了5次修改，但最终于2004年修改时，维持了1995年2月28日由八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改的《选举法》所确定的城乡人大代表比例制，即农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的四分之一；也就是说，要选举一名同级的人大代表，农村人口要4倍于城市的人口。选举是平等的，不管是农村的还是城市的选民，每个选民的选票是同等的，即每人在数量上都平等地拥有一票，没有谁有特权比他人拥有的更多；但是，事实是，这些选票等票不等值：同样选举一个同级人大代表，如果在城市需要100张选票那么在农村则需要400张选票。

二、 原先不能实行城乡按相同人口比例选举人大代表的解释

对不能实行城乡按相同人口比例选举人大代表的解释主要表现在这两方面：一是，我国农村的选民素质低，不适合搞民主。这种论调遵循的是密尔所提倡的观点：“尽管每个人应当有发言权，然而每个人应当有同等的发言权则是完全不同的命题”[1]。因此，密尔建议给那些在知识和才智上有能力的人以复数投票权，使其意见有较大的分量。如今平等的民主选举反对复数投票，人大代表的选举虽然信仰平等投票，却也相信“完全排除对共同事物的发言是一回事，根据其对共同利益的管理的较大能力让别人有较大分量的发言权则是另外一回事”[2]。等票选举似乎掩盖了复数投票的表象，但是却难于隐藏不等值的事实——这也正是复数投票所追求的较大发言权的本质。农村与城市4∶1的规定，直接地表明农村的4票值等于城市的1票值，如果同是一票，则城市选民的发言权是农村选民的4倍。

农村选民素质低，不适合搞民主。这种解释在早些年代似乎还具有相当的说服力，原因是民主当时刚刚扎根于中国，大众特别是农村的群众还缺乏普遍的民主认识；同时，当时农村的整体文化水平确实比较低。但是随着我国教育事业的普及和发展，随着民主思想的传播和民主实践的进行，这种解释已是不攻自破。

另一种解释则是，“我国是一个农业大国，农村人口占大多数。城镇相对农村来说，人口较少，而城镇在我国各地又往往是政治、经济、文化中心，是工人以及各界代表人物居住比较集中的地区。如果人大代表实行城乡按相同人口比例选举，人大代表的成分就会是大多数来自农村，工人以及其他各界的代表比例就会是很小，从而影响到人民代表大会的广泛性，不利于调动各方面的积极性”[3]。毫无疑问，这是很有说服力的。以1953年为例，我国当时的城镇人口只占全国人口总数的10.6%，如果农村与城市的代表所代表的人口数相等则人大会议就是农民代表的天下，既无法体现工人阶级的领导性质又排挤其他各界的代表在人大的名额。但是此种解释忽视了这样的问题：如果说因城镇是“中心”而其选民能够享有较大的票值的话，那么农业（农村）是国民经济的“基础”，农民理应更该拥有同等的权力。如果说城镇是工人和各界代表集中居住地而享有4倍于农民的票权的话，则意味着人大代表的选举权是依附于选民的特定身份。毫无疑问，这是与平等的选举原则相背离的。

显然，上述两种解释是从中国社会的现实条件来解释中国的民主政治，是实事求是的表现，具有难于否认的合理性；但是，如果单从民主理论来看，这种解释有悖于人大选举的平等性，难于用来解释为什么不能实行城乡按相同人口比例选举人大代表。

三、难于自洽的民主：城乡人大代表代表不同的选民人数

民主是什么？“从字面上看，民主是指‘人民的权力，权力属于人民”[4]，在词源学上则表现为人民的统治；所以科恩把民主看成是一种社会管理体制，在该体制中社会成员能够直接或间接地参与影响成员的决策。在当今以领土为标志的民族国家中，民主最基本的条件之一就是平等的投票，以达到每个公民所表达的偏好都应当在决定最终方案中得到同等的重视。我国当前农村与城市的人大代表所代表的不同人口数使得我国人大代表的选举在民主理论面前难于自洽。民主是以正常人都有资格进行自我统治为前提的[5]，达尔称之为强势的平等原则。每个具有公民资格的正常成年人都具有平等的民主权利，它不因人与人之间的能力差别或是素质差异而否认或者剥夺他平等的民主权利，也不因为了某种功利的目的或是彰显某种特性而牺牲这种权利。所以，只要符合我国宪法第三十四条规定的人都具有平等的选举权，即“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。所以，在我国只要符合民主资格的公民都具有平等的一票选举自己的人大代表，而且这一票必须要得到同等的考虑，等票等值才是真正的平等；可事实就在于农村与城市的人大代表所代表的人口数之差别，人大民主等票不等值。

四、另一种解释

城乡人大代表代表着不同的选民人数是否就说明了我国人大选举是不民主的呢？答案是否定的。民主总是在理想和现实之间存在差距的，不应以“差距”来否认现实的民主性，只能用不断成熟的民主基础来填补这个差距。

1.民主的实现是一个过程

民主不是一蹴而就的成绩，而是在历史的单行道中缓慢地前进。古希腊城邦开启了民主的大门，但是整个希腊的城邦制度的生长过程就如顾准在《希腊城邦制度》中所说的那样，是遵循着“神授王权——贵族阶级寡头专政——僭主政体或立法者和民选调解官——民主政体”这样一个发展脉络。海外殖民打破了原有的血族关系转向契约形式造就城邦。虽然古雅典是民主的代名词，但是雅典的民主是奴隶主的民主，具有强烈的排他性：奴隶、外邦人、妇女和儿童都被拒绝在民主的门外，只有成年男性公民是基于能力上的平等按照社会阶层的比例实行公平统治。民主在它发展的开源就表现了强烈的排他性，但是它是在发展的过程中不断地得到完善。妇女的选举权，平等的普选权，都是一个逐渐的发展过程。英国议员的选举是在花费近200年的时间从贵族的游戏迈向平民的权利，从城市的特权普及到农村的选举权。

我国的民主一样是一个发展的过程，是一个在不断的发展中逐渐认识和学会民主的过程，通过这个过程培养自我的民主属性和永远追求的民主传统，从而维护民主、尊重民主和珍惜民主。人大在不断的民主实践中认识民主、完善民主，党的十七大报告“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”表明的是一个逐渐发展的民主过程，是一个不断的追求过程。如果坚持认为当前应该满足一切条件才民主，那么这种标准在若干年后仍旧是不民主，因为民主不是静态的，后人有后人的民主标准。所以，可以说民主是一个不断地在追求完美的过程，没有停止的一天。

2.民主需要共同的信仰

在政治共同体中，民主需要坚定的共同信仰，其核心是维护整个政治共体的稳定、团结与繁荣，寻求政治共同体的公共利益。自新中国成立以来，中华人民共和国主权确立并得到不断的加强和巩固，但是仍然有少数强大的分裂势力或依靠国外势力或搞恐怖活动以各种各样的形式企图搞分裂。我国是个农业大国，农民占国家总人口的绝大多数，而农民天生具有憨厚、淳朴的品性；如果人大代表的选举一开始就以1∶1的模式来进行，那么这些不法分子容易利用农民代表的纯真、善良天性，以民主的方式达到分裂或者破坏国家的目的。民主如果沦为被用来操纵民意的话，就会像今天的泰国一样处在一个混乱的政治阶段，其局势是令人担忧的。给城市与农村代表代表的人口数以适当的差异，可以有效地平衡代表结构，以放慢民主的速度来维护民主的地位。

3.民主要有强大的包容性

一个正在积极变化的社会，其成员的利益诉求亦是在剧烈的波动。我国特别是在改革开放后，社会经济取得急速的发展，社会结构随着经济的发展不断地在进行自我调整，新的阶层不断地出现，一切都在急速的变化之中。这些变化主要集中在城市，如果这些在变化中的利益诉求得不到有效的表达则很容易引起不安和动荡，甚至引发突变。民主需要强大的包容性，包容社会的万千差异，才能保证民主的健康与稳定，但是社会快速的涌动容易冲破包容的界限。在这样的变化中，农村相对来说同质性比较强，保持着传统的稳定特性，是我国民主发展的稳定因数。在有限的时间内实行城乡代表所代表人口数的差异的措施，是以农村代表所代表的4来包容城市代表所代表的1的稳定，以恰当的包容方式来维护民主的发展。

结论

显然，正如科恩所说的“民主最基本的前提是要有一个社会，它可以在这个社会内进行活动”[6]，否则民主将只是虚谈。人大的民主需要在我国民主条件不断成熟的基础上进行自我完善和发展。党的十七大提出的逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议不是否认人大一直以来的民主，更不是标示着城乡按相同人口比例选举人大代表是迟到的平等，而是意示着人大民主在逐步的发展中前进和完善，我国的政治民主在逐步地前进。

注释：

[1] [2]【英】J?S?密尔：《代议制政府》，王瑄译，商务印书馆1982年版。

[3] 孔云峰：《关于逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的思考》，载《重庆行政》2008年第1期。

[4]【美】乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1997年版。

[5]【美】罗伯特?A?达尔：《民主及其批评者》，曹海军、佟德志译，吉林人民出版社2006年版。

[6]【美】 科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版。

（作者单位：西南交通大学人文社会科学学院）