引入民主恳谈机制强化预算监督效果

何培根　林应荣

2005年，在温岭市委的领导和上级人大、有关专家学者的指导下，温岭市人大在新河镇探索将民主恳谈引入基层人大预算审查监督程序，充分运用民主恳谈这种民主工具，让人大代表和普通民众参与政府年度预算的审查，对政府的“花钱计划”发表意见并促成预算的修正和调整。经过几年的探索、完善和提高，预算民主恳谈逐步走向深入，2008年，温岭市人大将预算民主恳谈进一步推广至五个镇，同时对交通局2008年部门预算及预算执行实施“民主恳谈”，引起各方的高度关注，温岭公共预算改革的乡镇实验（预算民主恳谈）入选“中国改革开放30年创新案例”120个候选名单。笔者结合多年参与预算民主恳谈的改革实践，就这一话题谈一谈个人粗浅的体会和看法。

一、实施预算民主恳谈，符合党的十七大精神和民主发展的要求

胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”同时强调要“扩大人民民主”、“保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权”。从预算民主恳谈的改革设想和实践结果来看，它非常契合十七大有关发展社会主义民主政治的要求。

第一，它培养了民主氛围。预算民主恳谈，实际上是广大公民、代表参与管理国家事务、行使当家作主权利的具体表现。乡镇人代会时间一般安排1~1.5天，除了预备会议、听取大会报告，有时还要选举，剩下审议的时间不到半天，代表审议预算几乎没有涉及。实施预算民主恳谈，人代会时间起码安排2~2.5天，在会前邀请公民和代表广泛参与初审，提出各种意见，同时要求政府提前提交细化的预算草案，让代表更全面地了解政府信息，更多时间来审议政府工作。通过这样一种方式，有利于形成更加民主的政治氛围。

第二，它丰富了民主形式。基层民主的形式往往比较单一，手段比较陈旧。实施预算民主恳谈，采取分片讨论、分组审查、集中审议、政府班子成员回答代表询问、大会开展辩论、提出预算修正案等多种形式，使基层民主的形式更加丰富多样。特别是探索对预算修正议案和预算决议进行投票表决，反映了民意。

第三，它充实了民主内容。社会主义民主政治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，但是我们在实际工作中往往注重民主选举，而对民主决策、民主管理、民主监督相对比较淡化。实施预算民主恳谈，把民主决策、民主管理、民主监督有机结合起来。民主决策方面：实施预算民主恳谈，要求在召开人代会前15日或一个月，政府把预算草案提交代表和参与公民手中，各代表小组组织讨论，政府广泛听取代表和参与公民的建议意见，对合理化建议认真汲取，积极负责地调整预算草案，促进政府决策的公开化、民主化、科学化，这样使预算编制更加科学、合理、完善。民主管理方面：相对来说政府的信息比较封闭，特别是预算方面的信息更加如此，代表和参与公民对政府的信息和预算不甚了解，谈何管理。通过实施预算民主恳谈，政府把预算的项目进行细化，置于“阳光”之下，让代表和参与公民全面了解政府预算安排，这对代表和公民管理国家事务可以起到积极作用。民主监督方面：实施预算民主恳谈，要求将政府的财政预算交给代表和人民监督，特别是建立人大财经小组，监督政府日常的预算执行情况，镇人大组织代表和部分公民进行年中预算执行民主恳谈，使民主监督落实到位。

第四，它拓宽了民主渠道。保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，是党的十七大对民主政治提出的基本要求之一。实施预算民主恳谈，在参加人员方面，除代表之外，还广泛邀请公民参与。如泽国镇在2008年财政预算民主恳谈会中，采取人大代表与民意代表互动的方式，除了邀请197位民意代表外，还邀请了93位（实到63位）镇人大代表旁听。让人大代表旁听，旨在让原本就是民意代表的人大代表能够更多地、更真实地、更有实感地听取民声、吸纳民意、广聚民智，使他们在人代会审议和表决时更加体现人民利益。实践证明，实施预算民主恳谈，使人大工作朝着拓展民意基础方向发展，使基层民主的渠道更加畅通。

二、实施预算民主恳谈一般应该把握的几个环节

预算民主恳谈，法律性、政策性、参与性都比较强，需要做到一环扣一环，环环抓落实。从实践来看，一般有以下几个环节构成：

第一个环节：组织代表培训。代表是人民代表大会的主体，代表素质和能力的高低，直接关系到预算民主恳谈的效果。由于乡镇人大代表基本不是专职代表，年龄结构、文化层次、专业知识参差不齐，在审查和监督专业性比较强的政府预算时，往往存在力不从心的状况。为提高履职能力，熟悉财政预算的相关知识，提升审查和监督政府预算的水平，温岭市从2006年起邀请清华大学、中山大学、上海市人大培训工委等有关专家学者，就预算编制和审议等方面的业务进行培训。通过培训，代表的履职能力、专业知识和审查的水平都有了很大的提高，为预算和初审民主恳谈和大会集中审议打下了良好的基础。同时也使代表在预算民主恳谈及大会审议的发言时，能做到顾全大局、有理有据、合情合法。

第二个环节：预算草案初审。镇政府按照《预算法》规定及市财政部门要求对预算按项目进行细化，并在人代会召开的15日前将预算草案提交给镇人大。镇人大提前7日发布召开预算民主恳谈的公告，并将预算草案发至每位代表。各代表小组组织代表讨论，并将讨论意见进行汇总。镇人大听取各代表小组讨论情况的汇报，并将代表的建议反馈给政府。政府对代表的合理化建议进行研究落实，调整预算方案。

第三个环节：预算初审民主恳谈。人代会召开前夕，举行预算初审民主恳谈会，将代表及参与公民分成若干个初审小组（一般设置工业、农业、社会事业三个初审小组），对镇政府提交的预算草案逐项进行分组初审，充分发表意见和建议，并由各初审小组组长综合汇总形成初审意见，为大会集中审查预算草案及预算审查委员会提出预算审查报告作参考。

第四个环节：人代会审议与批准预算。在人代会召开期间，大会主席团组织代表审议、修改、批准政府预算和预算报告，主要包括以下几个步骤：（1）常务副镇长向大会报告预算草案并作预算编制说明，各初审小组分别向大会报告预算初审意见；（2）代表通过分组和集中审议，对预算草案提出意见和建议，并就预算编制相关事项询问镇政府领导人员，镇政府领导人员回答代表的询问；（3）代表5人以上联名提出预算修正议案；（4）召开大会主席团会议，审查代表提交的预算修正议案；（5）大会辩论；（6）对经主席团审查提交的预算修正议案分别进行表决（采用投票表决），以全体代表过半数通过；（7）召开大会主席团会议，镇政府和人大财经小组成员参加，讨论预算初审报告以及代表就政府预算报告提出相关的建议，并由政府形成预算修改方案；（8）大会表决镇政府预算决议（采用投票表决），以全体代表过半数通过。

第五个环节：预算执行与监督。在人代会闭会期间，授权镇人大财经小组负责对镇政府预算执行开展日常监督。在年中由人大组织代表和自愿参与的公民对政府预算执行情况进行视察、审议；镇政府若在执行过程中报告预算调整议案，则需召开人民代表大会会议进行审议和批准。这样可以保障人代会通过的预算决议得到有效的实施，体现了预算的严肃性。

三、预算民主恳谈实践中可以达到的几个效果

效果之一：政府的法治意识可以得到加强。实施预算民主恳谈，要求将预算项目细化，让代表和部分公民参与民主恳谈，使得镇政府领导在编制预算时，首先要考虑预算编制的原则是否符合《预算法》的规定，预算编制的指导思想是否符合党的路线、方针、政策的要求，预算安排的项目是否促进当地经济、政治、文化和社会各项事业的发展，能否体现改善民生、提高人民生活水平、满足人民日益增长的物质和文化增长的需要等。因为有了预算执行中人大财经小组的日常监督，促使镇政府严格执行人代会通过的决议，不再擅自更改或调整预算。总之，实施预算民主恳谈，可以使政府的法治意识得到加强，依法行政的能力和水平得到提高，有利于推动政府职能的转变和服务型政府建设。

效果之二：基层人大工作的活力可以得到激发。乡镇人民代表大会作为人民代表大会的基础，既是基层国家权力机关，又是民众参与农村基层政治、行使当家作主权利的主要形式。法律虽然赋予基层人大有选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府工作的监督权等几项重大职权，但长期以来这些职权虚置颇多。实施预算民主恳谈，人大组织代表和政府进行直接、有效的对话，深入参与到政府决策过程中去，行使重大事项的决定权及对政府工作的监督权，在日常工作中又组织代表跟踪视察，听取政府对人代会通过的决议执行情况的报告并进行审议。这些，都可以激活基层人大的职能作用，强化基层人大的地位，对坚持和完善人民代表大会制度有着积极的意义。

效果之三：代表的作用可以得到发挥。代表作为人民代表大会的主体，发挥好代表作用，对于促进基层民主政治建设、完善人民代表大会制度具有十分深远的意义。实施预算民主恳谈，在发挥代表作用方面，主要体现在：（1）代表参与政府预算方案初审。在初审期间，代表对于事关经济社会发展全局的问题、重大的民生问题，政府预算安排没有考虑到的，可以要求政府予以调整。政府对代表的建议必须进行回应，认为代表建议合理的，在预算上应当给予适当调整。这样促进政府预算方案更规范、更科学、更合理，财政投入更体现人民最关心、最直接、最现实的利益问题。（2）代表可以联名提出“预算修正议案”。代表对经各代表团讨论后向人代会提出“预算修改方案”仍有不同意见的，可以5人以上联名提出“预算修正议案”，经大会主席团审查确认后，列入大会议程，提交大会进行表决，然后政府按照通过“预算修正议案”决议调整预算方案。代表的权力得到进一步体现。（3）建立人大财经小组。由人代会表决通过建立人大财经小组，授权其监督政府预算执行。人大财经小组主要职能有四项：对预算执行情况进行监督，随时向政府了解预算执行情况；政府每季度向人大财经小组汇报预算执行情况；对需调整预算，及时向人大主席团报告，经人大主席团审查决定，由人大主席团提交人代会表决；参与下一年度预算的编制。这样使政府预算执行的日常监督落到实处。通过以上这些措施，可以使代表的责任感、自豪感进一步增强，作用也就能够得到有效的发挥。

效果之四：干部的素质可以得到锻炼。实施“预算民主恳谈”，政府班子成员要面对面与代表和部分参与公民对话，促使政府班子成员要精通自己的业务，负责落实自己分管的每一项工作，才能从容回答代表和参与公民的询问，这对政府班子成员增加了压力，同时也增添了动力。比如在新河镇第一次民主恳谈的时候，坐在台上的政府班子成员有些紧张不安，回答问题有些答非所问，不很自然。但是经过几年的磨炼，政府班子成员因为有了工作的底气，坐在台上更加自信、自然、从容，回答问题更加得体到位，政府、代表、公民的互动更加顺畅。

预算民主恳谈是一项探索性、创新性的工作，在实施过程中碰到过一些阻力，就其本身而言有许多需要完善的地方，但这项探索、改革非常有价值，非常有意义。笔者以为，只有在党委的领导、上级人大的支持以及广大专家学者的指导推动下，不断总结、完善、提高过去好的经验和做法，预算民主恳谈的改革才能有序加以推进，才能更加符合完善人民代表大会制度、发展社会主义民主以及改革公共预算的方向，才能在更加广阔的大地上生根开花并结出丰硕的成果。

（作者单位：浙江省温岭市人大常委会）