对人大监督公开实效性的制约因素分析

陈松来

人大监督实行公开，是监督法的一条重要原则。从监督法实施一年多来看，各级人大常委会在更新监督公开理念，加快制度跟进，规范公开程序等方面，取得了比较明显的成效。但也存在一些在公开内容上的不到位，形式和效果上的不尽理想。究其原因，既有工作力量不足、媒体平台建设滞后等客观原因，也有思想不重视、深层次的思考少等主观原因。本文试从人大监督公开的操作层面，对影响监督公开实效性的问题做一些粗浅的探讨。

一、关于公开的载体、形式问题

根据监督法的规定，人大常委会监督公开的内容比较广泛，涉及监督的内容基本上都要向社会公开，这么多内容要向社会公布，必然需要合适的公开载体和形式途经。从人大监督公开工作的实践来看，监督公开的载体主要是人大常委会的刊物、网站和当地报纸、电台、电视台等，但这些载体由于方方面面的原因，都存在一定的局限性。如人大常委会主办的刊物，虽然在篇幅容量上具有一定的优势，大部分需要公开的内容都能刊登，但发行范围有限，多数是内部发行，而且大多数是双月刊，时效性不强，影响力和群众关注程度相对不高，难以达到向社会公开的效果；当地报纸、电台、电视台覆盖面广，影响力和群众关注程度也比较高，但由于篇幅限制，不可能将需要公开的报告、审议意见、决议决定等内容全文刊登或播发；电台、电视台还由于节目编排、播送时间及形式等因素而影响群众的关注，难以达到比较理想的效果；人大网站是一个比较好的公开载体，但由于受人员、经费、技术等方面的限制，加上网民也是有局限性的，其吸引力和知名度不高，难以达到社会普遍关注的效果。

那么，如何选择适合的公开载体和形式，这是大家所关心的。结合工作实际，我们认为从以下几个方面考虑，尽可能地达到最佳的社会效果。

第一，根据内容特点，选择载体，决定公开形式。监督法第二章听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，第三章审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告，这些内容，一是要召开专题汇报会，组织代表对专项工作报告进行评议，利用当地报纸、电视、广播等媒体对会议进行报道和传播。二是人大常委会要对代表的评议意见和建议进行汇总梳理，形成年度计划和审议意见以及“一府两院”对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，要在相对固定的日报、电视新闻、广播新闻等传播载体上进行依法刊播，并在人大常委会公报、网站上同时刊播；对监督法第四章法律法规实施情况的检查，所形成的年度计划，人大常委会对法律法规实施情况作出的审议意见以及“一府两院”对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，也是要在以上载体上予以刊播；对规范性文件的备案审查、询问和质询以及特定问题调查、撤职案的审议和决定，则要根据情况在适当的媒体上刊播；对人民群众关注的社会热点问题，人大常委会在监督的同时，可通过与新闻媒体合办固定栏目，进行深度反映。

第二，根据时间要求，决定公开的载体和形式。

人大常委会在监督工作实践中，遇到一些需要特殊的手段进行监督时，就需要在特殊的时间段采用特殊的载体和形式。如明察暗访的随机拍摄和采访，专题内容发表电视讲话，行使人事任免权的公示和公告，就要在相应的媒体上刊播。

第三，根据财力、技术条件，适时进行电视、网络直播。这种公开形式，具有较强的社会影响力，人大常委会在监督工作中，一年里，对一项重大的监督内容，至少要进行一次电视、网络直播的形式，以产生更大的人大监督影响力。如对一些事关绝大多数群众切身利益的物价、医疗、社保、住房、就业等专项工作监督，在财力、技术条件许可的情况下，采用电视现场直播的方式，使老百姓看到原汁原味的人大监督过程，从而增强人大监督的权威。目前，全国人大和部分省、市人大已经实现了人代会和常委会会议的电视直播和网上直播，但县级人大在这方面的探索相对不多。县级人大也应建立起会议公开制度，通过各方努力，逐步实现对人代会、常委会会议乃至议题重要的主任会议的电视和网上直播。

第四，根据影响力的要求，可以召开新闻发布会，扩大社会效果。人大常委会的监督内容都是事关社会经济发展、关注老百姓生活的大事。为丰富人大常委会的监督形式，冲击读者、观众的视角，产生新闻效应，扩大社会影响力，一年中，人大常委会应至少选择一次新闻发布会的形式，向社会发布人大常委会的监督情况。如人大常委会对半年或一年的监督工作进行总结和回顾，列出重要的监督内容，作为新闻单位和记者的报道素材，可能会产生更好的监督效果；如在创新监督形式、行使重要的监督手段方面，举行新闻发布会，解疑释惑，取得较好的公开效果。

二、关于党委、新闻单位的支持力度问题

现阶段舆论监督被作为党和政府的喉舌，是宣传党和政府方针、政策的工具，具有较强的政治性。人大监督公开的主体是新闻媒体，而新闻媒体是在党委部门具体指导下开展各项工作的。因此，党委部门对人大监督公开的支持程度决定着监督公开的力度。而目前作为新生事物的人大监督公开工作，囿于思想认识，就会影响人大监督公开的力度。而更有人认为，人大监督公开的力度增大了，这是人大监督的权力寻租，会削弱党的领导，影响党的权威。因此，在党委部门的一些人中，对人大监督公开的支持力度就会减弱，有的甚至不支持。一些市在贯彻实施监督法的过程中，由于受到原来新闻报道的有关规定和各部门的平衡，人大监督公开的内容受到限制，使监督公开的力度受到很大影响。工作人员虽然知道这是监督法的新要求，但主要领导人的思想认识观念没有转变，工作中很难进行操作，致使公开程度受到影响。

另外，监督工作公开的主要载体是地方新闻媒体，而新闻单位是自收自支独立的经济实体，刊登人大监督公开内容，必然会影响到新闻单位的广告量，也就影响了经济收入。因此，刊登人大监督公开内容的时间、版面安排，就要根据新闻单位的情况而择时刊登，主动权也就在于新闻单位了。

其实，保证宪法和法律在本地区的贯彻实施，是各级党委和国家机关的职责。监督法的贯彻实施，也是各级党委义不容辞的责任。党委应该在提高执政能力上，更好地通过法律手段，发挥党在领导国家事务中总揽全局、协调各方的核心作用。各级人大常委会也要依靠党委领导的优势，在加大人大监督公开上，事先向党委报告，得到党委的支持。

在实际工作中，地方人大常委会在制定监督公开实施规定时，可以党委的名义转发实施办法，使公开的内容、范围、措施、载体等都得到党委的肯定，借助党委发文这个平台，起到保障作用。在对社会影响较大的问题公布前，各级人大要向党委汇报通气，取得支持和理解，达成一致意见。同时，要充分估计可能产生的后果，谋划应对措施，使人大的监督公开力度得到加强。

三、关于运作机制问题

1.与新闻单位的联系机制。人大监督公开的主要载体是新闻媒体，新闻媒体主要的平台是报纸、电视新闻频道、广播电台、新闻网等单位，而人大常委会与新闻媒体联系的渠道主要是研究室和办公室（厅）。因此，人大的办事机构与新闻单位的联系渠道通畅程度，决定着公开的力度和程度。而目前虽有人大常委会办公室（厅）与宣传部联合发的关于人大宣传工作的意见，但只是比较宏观性的文件，没有具体的工作细则。即使有具体的工作细则，也要靠关系的密切程度决定工作的成效。所以，主动权还在于新闻媒体。

2.公开内容的批准程序。应当看到，会议多、程序性强，这是人大工作的特点，因而人大监督公开的主要内容就是审议意见。而审议意见的形成和审批程序就相对比较复杂，一般都由常委会会议或者主任会议通过，这就需要一定的时间和批准程序。而一些需要公开的内容，监督法中的5款具体规定，有两款要求经委员长会议或主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布，其余3处虽然没有明确的批准程序，只要求向本级人民代表大会代表通报并向社会公布，但根据我们的理解和工作实际，认为不需要经过主任会议通过，也要经相关专（工）委同意后，由秘书长批准才能公开。

3.操作人员的工作标准。当前，人大监督公开的内容，大量展现在读者、观众面前的，主要是审议意见的公开内容。久而久之，不仅我们的受众形成了“人大监督公开就是审议意见的内容”的习惯概念，而且不少从事人大工作的同志也形成了思维定势，认为监督公开省事得很，把审议意见发一下就可以了，没有进行深入思考，工作只停留在表面上，所公开的审议意见，让公众产生不了兴趣，没有引起公众的广泛关注和共鸣。因此也就失去“消费”群体。在主观上，做好监督公开工作，是一件比较繁琐的工作，工作量也比较大，如要在地方媒体上公开，又要做好与相关单位的衔接联络，如果工作人员的积极性、责任心不是很强，时效性也就难以保证。比如人大网站内容的更新，工作量较大，如果没有较强的工作责任心，就难以及时做到更新。

四、关于公众关注度问题

随着人类文明进步的不断推进，公众对信息公开的要求越来越高。而人大常委会行使的监督情况向社会公开，也自然成为民众政治参与、民主诉求的必然要求。但在实际工作中，公众对人大常委会监督公开的关注程度并非想象中那样高，公众真正关注人大监督的并不多。如各级人大开辟的人大网站，浏览点击率普遍不高；在当地报刊上公开的监督内容，读者感兴趣的也不是很强，吸引不了读者的视觉；常委会就某些监督议题向代表、群众征求意见，能够给予回复的也不多；向代表印发的《汇编》《会刊》，也不是每个代表都能够认真阅读等等。公众关注程度不高，容易使人大的监督公开成为孤芳自赏，监督公开的效果难以达到。

究其原因，主要是人大监督公开从总体上尚处于初始探索阶段，一些地方对人大监督公开工作的认识和重视还不足，造成监督公开的制度也不够健全、不够完善。

一是公开的内容过于原则。由于人大监督的题材较大，比较宏观，切实与老百姓生活零距离接触的事比较少，无论是监督法中具体监督内容的公开，还是原则性的公开，都是一些宏观性的内容，大多为常委会听取的报告及作出的审议意见、决议、决定等宏观性的文件，静态公开、事后公开的比较多，事前、事中（监督过程）公开的比较少，存在较大的局限性，与公众有一定的距离。因此，也就影响了公众的吸引力。

二是公开的程度还比较保守。虽然监督法规定对预算外资金的审查、审计报告、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的行权情况等这些公众关注程度比较高的内容可以公开，但在实际操作中，这些敏感问题往往很少运作，即使有实践，也是没有做到完全公开，对“公开度”的把握存在顾虑，这是其一；其二，对媒体开放的内容也十分有限，人大常委会会议及会议材料和人大组织开展的有关活动，只允许特定的少数媒体采访报道；其三，人大自身向社会宣传的载体弱，如网站建设不健全，人员少、设备差、更新慢，人大的一些刊物也大多是内部资料，不能面向社会，只有少数部门少数人阅读等等。

三是公众关注的结合点没找到。人民群众希望人大监督的公开程度越深越好，但人大在公开时，怕公开程度太深、问题暴露太彻底，监督对象可能接受不了，甚至会有情绪和意见，他们从机关形象和社会影响力考虑，不一定会很理解和支持。因此，监督公开就大打折扣，就难以引起公众的共鸣，致使人大监督公开工作难以与公众进行有效的链接。

这些都制约着人大监督公开工作的深入开展，反映了当前人大常委会监督公开与监督法的要求的差距，与人民群众期望的距离。

五、关于公众参与度问题

监督公开的重要目的，就是要通过公开，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。因此，人大监督的成功与否，在很大程度上，取决于公众的参与积极性。人大常委会在监督工作中，应当创造条件多让公众参与，让其主动反映自己的意愿，积极为人大常委会的监督献计献策，使人大常委会监督的议题选得更准，监督的问题找得更深，监督中提出的意见更具操作性，从而提高人大监督的水平。但是，从各地的实践来看，人大监督公开程度往往难以达到公众的期望值。

一是受众对象定位不明确。人大监督公开的对象如何定位，这是一个值得研究的问题。当前，公开对象基本比较模糊，普遍都把人大代表作为主要的公开对象，而对监督的对象和广大公众，一般都没有引起足够的重视。如此一来，公众对人大监督的公开内容，就感到不关他们的事，公众就缺乏参与的积极性，长此以往，人大的监督公开就没有了社会性和群众性，影响了公众对人大工作的性质和作用的了解，影响了人大的社会形象和权威。

二是受程序的限制。人大工作讲究程序性，因而在人大监督公开中，往往也就少不了程序性的环节，这是完全必要的。但凡事都有一个度的问题，如果由于过分地重视程序性而忽视了社会性（生动性、可参与性），那就违背了受众的认识规律。如人大常委会年度监督工作计划，最迟应在每年的一月份向社会公布，但由于公开内容要有一定的批准程序，须经常委会会议通过，因此，必须要在常委会会议召开后才能实施，有时这些公开的内容在公众的脑子里，也有可能成了“马后炮”。

三是会议的开放度不够。人大履行监督职能的主要方式是以会议的形式去表现，而目前实行的会议公开，只是在形式上尝试公开方式，本质上并没有达到公开的目的。如代表列席会议制度、公民旁听制度等，都没有实现真正意义上的公开。因此，人大常委会要按照监督公开的原则，在保守国家秘密的前提下，可以将代表列席扩展到议题重要的主任会议，将公民旁听扩展到常委会会议和议题重要的主任会议上，将常委会会议和主任会议的资料、信息、会议记录等进一步公开，允许公民和组织更自由地查阅；对于规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的行权情况，也可以探索性地向社会公开。

总之，人大的监督工作公开透明了，公众就能知道人大常委会的监督有没有到位，是不是严格依法办事，从而让全社会都了解人大监督，关注人大监督，支持人大监督，促进国家权力机关更好地依法行使好监督权，从而提高人大常委会的权威，树立国家权力机关的形象。

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（作者系浙江省温州市人大常委会研究室综合处处长）