体制激励、法律激励与理念激励

隋斌斌

一个良好的监督制度并不是孤立存在的，需要其他元素为它提供一个完备的激励系统。这种激励系统和代议机关监督制度本身是相辅相成的。它为代议机关监督政府提供必要的动力和保障。具体来讲，这个激励系统应该包括以下几个层面：首先，宏观的政治体制层面必须要为代议机关监督提供动力和保证；其次，代议机关监督制度应当以法律的形式进行确立，以具体规则的方式体现其程序的合法性和权威性；再次，在理念层面，应当为代议机关塑造一种强有力的“监督机关”的自我角色认同和社会认同。

对于社会主义国家而言，在代议制机关监督制度的建设方面与西方国家进行比较研究是一个非常有意义的工作。而作为“议会之母”的英国议会，其政府监督制度对中国人大监督激励制度的完善具有更深刻的借鉴意义。

第一，中国和英国的政治体制具有相似性。中国和英国的政治体制都不是典型的分权体制。然而在不能依靠透彻的分权来制衡政府的前提下，英国议会却另辟蹊径发展出一套比较成熟的监督体制。这是非常值得中国借鉴的。

第二，英国的议会拥有良好的“监督”政府传统。作为“议会之母”，英国“议会监督”的历史是极其悠久的。英国议会产生的重要原因之一就是要对国王的权力进行约束，它是在与王权的斗争中成长起来的，对王权进行制约和监督是其早期斗争的焦点。而在资本主义发展时代尤其是内阁制产生之后，英国议会监督又逐步转入对内阁也就是对政府的监督。在现代国家中，英国是一个典型的“政府统治，议会监督”的国家。

第三，在发展过程中，英国的议会创立了许多影响深远的监督制度，积累了不少经验。比如其质询制和议会辩论等制度都对其他国家议会的发展产生了重要影响。

本文将从体制激励，法律、规则激励，理念激励的层面对中国人大和英国议会的监督激励制度进行比较,目的在于博取“议会之母”在议会监督方面的优秀经验，借此来解决中国所面对的问题，建立和健全我们自己的人大监督体系，为建立一个高效、清廉、负责的现代化代议机构添砖加瓦。

一、政治体制层面——监督机关的根本激励机制

政治体制直接体现了国家机关之间的权力配置和运行关系。因此，政治体制的安排能够为代议机关履行监督职能提供最根本的动力源。在这里我们主要从以下几个政体安排来对两者进行比较：

1.代议机关在国家政体中的位置

在这一点上，中英两国是具有相似性的。中国人大和英国议会在政体设计中的位置都很高。

英国是一个典型的“议会至上”的国家。从政权组织形式的角度来讲，作为议会内阁制国家，英国政府是由议会选举产生的。因此，除了国家虚位元首——君主，议会在整个国家权力体系中位居顶端。英国宪法也赋予议会至尊至上的地位，拥有“卓越的和绝对的权力”[1]。实践中，英国议会拥有极多的特权，比如其下院拥有自主管理权，还可以对蔑视下院权威的院外任何人予以惩处。而在立法权上，英国议会不仅可以制定任何法律，也可以修改、废除宪法性法律和其他任何普通法律。而中国，人民代表大会制度是国家根本的政治制度。在国家权力运行体系中，全国人大是国家最高权力机关，“一府两院”都由其产生并对其负责。这样的设置充分体现了中国人民民主专政的国体。因此，就政体设计而言，中英两国的代议机关都是其政府合法性的来源，这意味着代议机关在两国监督体系中都处于最核心的位置。

2.代议机关与其权力来源的关系

政治体制设计是否从外在使代议机关监督具备活力？这个问题的一个关键层面在于是否有直接的利益或目标来激励代议机关成员对政府进行监督。监督公权力机关的要求从本质上讲是选民的要求，代议机关也是在代表选民对政府进行监督。那么选民是否给予代议机关足够的压力和激励因素就成了影响监督体系是否具有活力的重要因素之一。在这个问题上，英国下院议员是由各个选区的选民以秘密投票、直接选举的方式产生。选民的意见直接决定议员是否可以连任。但是在另一方面，在实际的政治生活中，议员不可能是纯粹的代表或受托人，他们只能是一种政治家[2]。在两党制的政党环境以及议会内阁制的政权组织形式下，英国国会议员，除了少数独立参选、非政党议员，绝大多数议员还必须对其所属的政党负责，受所在政党的纪律约束。因此，在实际的政治运作中，议员必须在选民利益和政党利益之间进行权衡。这也成为外界质疑英国议会是否能够真正代表选民利益的一个因素。

中国人大在这个问题上比较复杂一点。由于中国的特殊情况，中国人大代表实行的是间接选举和直接选举相结合的制度，只有县级以下的人大代表实现了直接选举。这种选举方式一方面适应了中国人口众多、城乡和区域发展不平衡、公民素质偏低的国情，但另一方面也使代表和选民之间的直接责任关系并不是很明确。

这个问题的另一个关键的层面在于代议机关的权力来源——选民是否具有有效渠道来传达其对公共权力机关工作的看法。这也意味着代议机关的代表必须保持与选民的联系。在这一点上，中英两国各有自己的设计。英国的选民可以通过给议员写信和通过媒体对议会辩论、质询的报道来了解议会监督职能的履行。而且英国议会还设有专门的议会行政监察专员来处理选民的申诉，保证选民的权益。而中国人大代表则通过视察和阅读选民信件来了解选民的要求，选民也可以通过参加各种听证会来表达自己的观点。

3.代议机关与执政党的关系

由于执政党掌控着代表国家公权力的政府，所以代议机关执行监督职能时必然绕不开执政党这一政治元素。代议机关和执政党之间的关系是制约代议机关有效监督的另一个关键点。

就英国议会和政党关系而言，议会产生在前，后面才有了政党，政党是在议会活动中产生和发展起来的。因此，议会除了作为民意代表机关外，更是政党斗争的一个平台。而在这个平台之上，只有在议会选举中取得胜利的党派才有资格成为执政党。这就意味着主导议会立法的多数党同时也控制政府。这种“议行合一”的体制使得英国执政党和议会高度融合，也导致议会监督政府的职能和成效受到影响。为了弥补这种潜在的缺憾，英国议会开创了反对党制度。英国的反对党和执政党一样，有严密的组织和严格的纪律，它是女王陛下可供选择的政府，其领袖也是可供选择的首相[3]。反对党的主要职责就是监督执政党，挑执政党的刺，关键时候还可以发起对政府的不信任动议，令政府下台。这就使得执政党并不能因为自己是议会多数党就可以僭越宪法、法律以及选民的意志。而在另一个层面上，即使对于议会中的执政党议员而言，由于其产生并不是基于政党组织的任命，而是通过选民的选举，这就使得他们在履行职责时除了要考虑政党利益之外，还需要考虑所在选区选民的利益。因此，对于英国议会来说，尽管从席位控制上，执政党占了多数，但是这并不意味着执政党可以主导议会各项事务的进程。

在中国，由于是先有政党，后有人大，人大是在中国共产党领导人民通过革命而夺取政权，取得执政地位后建立起来的[4]。因此，人大制度的建立是与中国共产党的角色转换紧密联系在一起的。在从革命党逐步向执政党的角色转变的过程中，对旧有角色的固有依赖必然会影响到执政党和人大的关系。一方面，中国的宪法规定人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是中国的政权组织形式，即政体。但是另一方面，在实际的政治运转中，中国共产党领导着人大的各种工作，也领导着中国的行政和司法体系。中国政治体制的这种“党政双轨行政”的独特结构，造成了党组织事实上控制着各个层次的政府机构和部门，党组织参与并主导了政府决策、执行、监督的各过程[5]。因此，在人大和执政党关系问题上，法律规定和实际过程是有差距的。如何转变和调整执政党的角色，进而落实人大作为监督政府平台的功能成为现阶段中国政治的一个重要命题。

4.执政党之外的国家各政党在代议机关中的发言权

这个问题对于代议机关有效履行监督职能也是具有非常重大的意义的，因为代议机关监督的一个重要实体就是政府。监督政府事实上就是对执政党的执政行为、执政能力的监督。而代议机关的成员通常包含执政党和国家的其他党派成员。要想实现对政府的监督，代议机关里的其他党派必须要有发言权。

这个方面英国的政治体制设计得非常具有特点，它赋予了议会内反对党极大的发言权。英国议会反对党制度是其一大特色。占据平民院多数席位的多数党领导立法和行政，而获得次多数席位的领衔反对党则获得了与多数党协商安排平民院议程的特权，有权提出对政府的“不信任动议”，有权代表各反对党应辩政府的动议和声明，有权单独安排部分时间的议题，并领导若干关键的监督类特设委员会。在英国的政治体制中，反对党是对政府形式权力的最有效监督机构[6]。反对党制度优点在于使议会中的各反对党在领衔反对党的领导下积极发挥对政府的监督职能，有效实现并维护了英国宪政平衡。而其主要缺陷则在于，明确的争夺执政权的政治利益导向不可避免地使两党陷入互相扯皮、相互挑刺、无休止的争斗中。

中国实行的共产党领导下的多党合作制度。中国共产党是执政党，而其他民主党派是参政党，在政治利益的目标取向上并不是作为竞争统治权的反对党出现的。民主党派在人大中的角色定位是“参政议政”、“政治协商”。从本质上，民主党派是作为共产党的辅助者的形象出现的。这种前提决定了民主党派不会像英国议会中反对党为了实现政党利益而对政府刻意刁难。但这并不意味着民主党派在人大中失去了对执政党的监督职能。一方面，在人事安排上，民主党派成员在人大内部人事领导席上是占据一席之地的。例如，民主党派通常占据人大常委会副委员长半数左右的席位。比如九届全国人大常委会19名副委员长中，民主党派（包括无党派人士）占9名。另一方面，人大确立了“党派协商”制度，中国共产党组织必须在某议案或人事建议案投票之前进行协商。与英国议会相比，这种体制的优势在于可以使议案高效率地通过。其劣势在于，没有明确、完善的制度和规则来保障和激励参政党派以足够的热情和激情来监督政府。

二、法律和具体规则——程序性、保障性激励

代议机关监督必须具备法制化和程序化、规则化的原则。首先依法监督原则要得到实现。这种原则表明代议机关监督政府必须具备法律依据，是有章可循的。中英两国宪法或宪法性的文件中都规定了代议机关监督政府是宪法赋予的权力。这一点两者是共同的。

而更进一步讲，在现代议会政治中, 要实行议会民主, 就必须有民主程序[7]。从现实操作的层面，依法监督的原则之下是依规则办事的原则。这要求代议机关监督政府的每一个阶段、每一个程序都必须具备法律或法律性文件所赋予的权威性和规则性。代议机关监督政府的过程同时也是一个遵循法律或实现规则的过程。这主要表现在：监督的每一个步骤、每一个程序、每一个形式都要有规则依据，要符合规则化的程序，监督之后所做出的决议要有效力和权威性。因此，中英两国代议机关都在力求实现这一原则。中英两国除却宪法的规定，各自都有一整套议事规则体系和其他法律性文件。这些议事规则虽然并不是作为法律出现的，但作为法律性文件却具备相当的约束力和规则性。

1.英国议会

英国议会平民院拥有一套非常完备的议事规则体系。他们认为一个重要的议事观念只有在强而有力的程序或规则的支持下才会真的确立；没有程序的支持，观念不会存在。英国议会从中世纪开始创立议事惯例，经过长时间的发展逐步形成了一整套明文规定的议事规则。其中，发挥主要作用的平民院形成了以永久议事规则为主体，以议事惯例、议长裁断、议事守则等为辅助的议事规则体系。这套议事规则内容专业、涉及面广，具备相当的深度和约束力。

以其永久议事规则为例，这套从古老发展至现代的议事体系[8]，具有非常鲜明的特点。首先，内容较为细致。最显著的例子，对质询的细节化规定，大至受理质询的时间、质询的形式，小至质询的个数乃至发生过程中可能出现的种种特殊情况都规定得非常周到。

其次，体系非常全面。这主要体现在公事类和私事类议事规则的划分，实现了对平民院议事的全面规范[9]。最关键的是，这套规则具备相当的约束力和预告力。这套规则对议员们在各个议事单位中的可为、不可为之处规范明确，并被严格实施。因此，尽管平民院中议员唇枪舌剑不绝于耳，但绝少出现拳脚相加的混乱场面。而同时，这套规则对各种议事规程规范明确，提出法案、动议、修正案等过程都有着明确的程序规划，对质询和辩论也有着专门的细节化的程序约定。因此，在这套规则之下，平民院的工作体现出极强的预定性。这些因素的存在使平民院议事具有非常强的秩序性，在提高议事效率的同时当然也提高了对政府监督的效率。

2.中国人民代表大会

中国人大监督总体上并不缺失规则性的文件，现有的法律文件包括《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》《全国人民代表大会代表法》《预算法》《监督法》等。总体来看，中国人大监督并不缺乏法律支持。

但是，与英国议会议事规则及其法律支持体系相比，中国人大议事规则和相关法律条文的规定缺乏具体化、程序化、细节化的特点。全国人大组织法和两个议事规则中对监督权的规定，大都只是重复宪法有关对人大监督权的实体条款，而很少对这些实体条款进行具体化、程序化的规定。比如，人大听取政府工作报告是人大监督政府的最重要形式，是一项宪法的授权。对于这样一项宪法授权的重要监督权，全国人大的议事规则只作了如下规定：“全国人民代表大会每年举行会议的时候，全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。”这样的规定虽然从一个宏观的角度再次确认了全国人大的监督权，但是由于缺乏程序性规则为其作进一步注解，因此往往在具体操作时遭遇困境。而新出台的《监督法》尽管对人大监督作了具体的程序性规定，但并未能建立一个比较系统的监督实践规则体系。一方面，这部法律所指的人大监督是各级人大常委会的监督，而不包括各级人大、人大代表对“一府两院”的直接监督。另一方面，这部监督法对人大监督的重要环节，比如司法监督、对干部的述职评议等的规定都有所回避。

三、理念层面的激励

体制激励和法律激励，我们可以将其视为制度性的激励。而对于代议机关有效履行其监督职能来说，除了制度性的激励元素之外，还需要理念层面的激励。这种理念上的激励，主要有两方面的内涵。

一方面，代议机关对自己监督机关角色的定位要明确并具有自信。在代议机关的自我理念中，它需要对其“监督者”的身份具有高度的认同感。具备了这种认同感，代议机关及其代表在实践中自然就将监督政府作为一种与生俱来的责任，一种信念，而不仅仅是职权来行使。

在这一点上，作为议会之母的英国议会，其产生和发展的过程也是资产阶级及市民社会向国家争取权利和权力的过程。其骨子里带有天然的约束、控制国家权力的血液。因此，在实践中，我们总会发现英国议会似乎总是与其政府过不去，总是对政府进行一种否定性的监督。但是就是这种对立监督的自我身份认同使得英国议会的监督体系可以永葆活力。而对于中国人大来说，由于整个人大制度是在执政党革命夺取政权之后建立的，因此，对于监督的问题，中国人大总是会陷入一种“欲说还休”的境地。这直接体现在中国人大的肯定性监督多于否定性监督上。从实践来看，中国人大对肯定性监督的认识是到位的，并能够经常地运用。但是，对于作为权力运行安全保障的否定和制约力量，人大则比较缺失。一些体现人大监督的强制性、制约性的刚性监督方式长时间封存在法律文本中，难得在符合条件时被及时启动并有效运用，使人大监督变得温情脉脉，疲软乏力[10]。这些都表明，相对于英国议会，中国人大对于自身作为监督机关的角色认同感要弱一些。

另一方面，社会需要从一个整体层面为代议机关的“监督者”身份提供理念支持。这主要是指在政治文化层面，整个社会应当为代议机关扮演监督者的角色提供一种建构性的理念支持。

在这一点上，英国社会具有议会监督所需要的协商、妥协、法治的传统。首先，英国在历史上很早就有了政治协商的传统。中世纪初期，盎格鲁—撒克逊人将日耳曼民族的原始部落民主习惯带进了大不列颠。征服了大不列颠中南部地区的盎格鲁—撒克逊人，为了能够有效地统治属内七个王国，成立了“贤人议会”，各王国国王和贵族共同参与国家政务。作为政治协商的贤人议会体制被英国的历史保留传承下来。之后的“大议会”和“模范议会”都很好地坚持了政治协商这一传统。而这种早期的政治协商，不仅仅是社会各阶层之间就某项事务的探讨，更主要是通过协商对王权构成监督和制约。其次，英国政治文化中善于妥协的传统有利于议会监督体系的形成和可持续发展。正如罗素所言，“英国人承袭了典型的喜欢妥协的传统，在社会问题上，他们考虑的是改良而不是革命。”[11]这种妥协精神使得英国统治阶级和被统治阶级更倾向于利用议会这个平台来实现利益整合，从而有利于议会监督的长远发展。再次，英国社会的法治传统为议会监督的形成和发展提供了强有力的支撑。英国历史早期就形成了法治传统，即国王不服从于任何人但必须服从上帝和法律[12]。而事实上，法律的背后就是立法机关——英国议会。而综合来讲，英国社会这种善于协商、妥协和法治的传统，一方面使得整个社会对议会作为监督者的角色有了事实上的期许，而在另一个层面也促进了议会自身对其监督者角色的认同。

由于中国社会自身特点和发展阶段所限，人大作为监督者角色的社会建构呈现出一种矛盾交杂的状况。一方面，中国社会缺乏监督政府的政治文化。中国传统的秩序论证从“合”的立场出发，主张你中有我、我中有你的整体统一，并认为这是秩序的要件，权力分立在这里不仅不是讨论秩序的前提，而且可能被视为有悖于秩序建设的东西[13]。在这种“合”的思维影响下，对国家权力的监督和限制是有悖于社会秩序的。而在另一个层面，作为现代意义上的中国社会，在市场经济的影响下，逐步形成了利益多元化的局面。在这种情况下，中国社会的权利意识和自我意识逐步苏醒，对公权力进行监督和制约的意识也逐步得到深化。因此，我们可以看到，一方面主导中国实际政治生活的依旧是主流的“合”的思维。比如人们在维护自己的利益时，仍然将主要的期望寄托在公权力即政府身上，而往往忽视了人大才是其利益代表平台，公民上访问题的存在就是一个明证。但另一方面，不可否认的是，利益多元化也已经开始慢慢改变着中国社会。近些年来，中国各地人大所进行的自主民主创新以及某些地方公民主动参选人大代表的事实已经说明，中国社会已经开始对人大作为监督者的角色有所期待。但是，相对于英国，中国社会显然还没有为人大监督建构一个深层次的比较稳定的身份认同。

四、小结

从根本上讲，中英两国对代议机关监督职能的履行都是非常重视的。但不可否认的是，从实践中，人们却能发现，英国议会能够更为具体地、实质性地运用监督权。这种差异的存在并不能说明两类国家议会监督的孰优孰劣，但却为我们提供了一系列值得思索的问题。其中一个重要的问题就是，代议机关监督者角色的确立和实现并不仅仅是一句话或一个规定，而是需要一个系统的激励体系为其提供背景支持。通过以上分析，我们可以看出，体制激励、法律激励、理念激励三者共同支撑了中英两国代议机关监督激励体系。政治体制激励在权力配置的角度为代议机关监督职能的履行提供了合法性支持。法律激励及其延伸的规则激励为代议机关监督角色的实现提供了程序性支持和保护。而理念激励则从身份认同的角度为代议机关监督者角色的实现及其监督职能的可持续发展提供了深层次的积淀。这三个方面共同发挥作用，缺一不可。

英国议会之所以能够更为科学和实际地运用监督权，其关键原因恰恰在于，英国议会拥有一个更为系统的监督激励体系。英国的政治体制首先在权力配置层面赋予了议会至尊无上的地位。英国的法律和一系列的规则设置又为议会的这种地位提供了切实的保障。而与之相联系的第三个层面，英国社会拥有一套支撑议会监督的理念。这种理念经过历史的积淀成为英国政治文化的一部分，并在其政治体制设计和法律规定中得到体现。因此，对于英国议会来说，体制激励、法律激励和理念激励是融为一体的。而中国人大监督不力的原因恰恰出在，我们人大监督激励的体系并没有真正地成为一个稳定的统一的系统。虽然我国的政体规定了人大是我国的权力机关，赋予了人大监督“一府两院”的权力，但是，中国人大监督者角色的实现却面临着“两个脱节”。一方面，由于实际的法律和具体的程序支撑不到位，中国人大面临着“制度规定”和“实际运作”的脱节问题。另一方面，中国社会并没有为人大监督提供深层次的理念支持，这就造成了“制度”与“理念”的脱节。因此，相对于英国议会，中国人大虽然在政治体制安排上具有绝对的至高无上的地位，但是由于法律和规则激励、理念激励的不完善，使得中国人大监督激励体系并未能如英国一样成为一个完整的各要素之间相互支持的系统。

最后，我们必须要强调一点，比较的本质并不在于评判优劣，而在于发现问题。从中英两国代议机关监督激励机制的比较中，我们能够发现，中国人大监督激励机制最大的问题在于各要素之间的不统一。而纵观改革开放30年来，中国政治体制改革事实上也一直在围绕着“如何构建一个科学的、系统的人大监督激励体系”这个问题进行实践。从某种程度上讲，这种不统一的现实使改革者认识到了问题所在，也为改革提供了动力。因此，对于中国人大监督而言，具有改革意识的人们已经认识到了问题所在。而重要的是，我们如何将这种问题意识转化为改革意识，切实地在政策引导、法治建设和公民教育等方面进行配套的改革。

参考文献：

[1][2][3][6][12] 刘建飞等：《英国议会》，华夏出版社2002年版，导论第16、21、19页，第195页。

[4]林泰、林伯海：《中国人大制度和西方议会制度的异同》，载于今日中国网站，http://www.chinatoday.com.cn/china/z20033/lianghui226/lh226yy5xifang.htm.

[5]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第292页。

[7]曹沛霖：《议会政治》 新竹: 理艺出版社1994年版，第125页。

[8]英国议会永久议事原则以明文的形式制定于1832年，彻底改变了平民院之前缺乏成文议事规则的状况。而在接下来的发展中，这套规则每一次的变革都是在原有规则的基础上进行的，没有任何一届议会的平民院全盘废除以往的永久议事规则而以全新的规则取代。每一届平民院总是以新的一号或若干号永久议事规则续上现行文本，一号一号积累下来。

[9]蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年版，第906页。

[10]石永宁：《人大监督应当是两种力量》，刊于《人民之声》2005年第35期，“开篇要论”栏目。

[11]【英】罗素：《西方的智慧》（下册），文化艺术出版社1997年版，第460页。

[13]张静主编：《国家与社会》（编者的话），浙江人民出版社1998年版，第3页。

（作者单位：中共中央党校）