人大制度创新的绩效取决于经济社会条件

1. 法律文本赋予地方人大重要地位和职能，但实践中人大职能地位实现程度受制于极其复杂的因素。要从“文本—现实”坐标定位地方人大的地位和作用。

30年来，地方法制建设在不断推进，地方人大也在不断创新。但是，无论做出多大的努力，文本上的制度设计和现实中的制度运行总是有很大的区别。作为地方国家权力机关，地方人大应该担负宪法法律规定的诸多重要职权，但如果仅从理论逻辑或法律条文出发，得出的结论往往是过于理想化的，而现实中人大职能的行使却又很不理想。如何恰切地认识和把握地方人大的职能作用？从30年乃至50年制度建设的实践观察，得出的结论是，置于文本与现实两个维度构成的坐标系中，既从理论层面思考，又从实践层面观察，才能较准确地把握地方人大的历史方位和现实方位[1]。

国家政权机关的地位和职权必然由宪法和法律所规定。法律上赋予地方人大诸多重要职权，是社会主义民主法治的价值取向和目标，也表达了人民民主的发展方向和路径。但是，实践中地方人大地位和作用的实现程度，地方人大及其常委会某一职权的行使程度、行使方式、行使的绩效，受制于体制的、机制的、观念的，甚至经济的和社会历史文化等多种因素。政治体制改革的进程、党政关系法治化的程度、特定时期党的政策主张等，对其影响更直接；有的时候与权威领导人的看法和注意力以至作风、威望等也有很大关系。突发的社会和政治风波，也会强烈地影响到对局势的主流判断，从而影响到人大制度的建设发展。如果对政治发展进程和制度变革的节奏难以自如把控，可能引起某种既定平衡以至政治社会稳定的不确定性，使行动者（包括决策者和执行者）不会单纯追求抽象的理念或强调落实法律文本之规定，而更倾向于采取规避风险的策略。由是观之，地方人大的某些文本权能，在当前以至今后相当长的时期，现实中依然受到很大制约[2]。

从这样的角度审视地方人大的历史和现实方位，就是不仅要坚定地方人大建设的方向和目标，也要理解人大制度前进的渐进性和阶段性。人大制度建设既得符合人民民主发展的方向，也得考虑其现实的可能性。这样才能清晰认识人大工作和人大制度建设中哪些是可以做而且能够做得更好的，哪些是需要继续创造条件逐步实现的，哪些是超越现实许可暂时无法做到的，从而使地方人大的探索创新更有成效，更能发挥出它的价值[3]。

2. 地方人大制度创新的力度和效果在不同地方和不同时期有很大区别，很大程度上缘于地方经济政治社会条件的不断变化。地方人大建设有待进一步稳定化和法制化。

正因为人大职能实现程度受制于复杂的因素，所以地方人大各项职能的行使在实践中并不平衡，有的职能如立法权行使得相对充分，有的职能如对财政预算的监督事实上存在很大的伸缩性，有的职能如监督权的许多规定能否落实取决于各种环境因素而非人大自身原因，甚至有的职能被长期搁置在文本中或仅限于形式上行使。很大程度上，地方人大制度创新能否产生理想绩效，与经济社会条件成熟度相关。如果不能产生预想的绩效，可能意味着不甚符合政治社会现实，或者政治经济社会条件尚未成熟；如果地方人大进行的创新产生了预想的绩效，必定是某一方面的政治经济和社会条件已相对成熟。

回顾上世纪80~90年代地方人大创造出的那些监督方法，不能忽视这样一个现象，就是那些制度“创新”大都回避宪法和法律规定的监督方式，而主要运用宪法和法律以外的方式，回避“刚性”的监督手段而采用相对柔和的手段。宪法和法律明确规定的方式，如听取和审议“一府两院”的工作报告、审查和批准计划和预算多限于形式上的“行使”，质询、特定问题调查、撤职和罢免等基本被“搁置”不用。这曾经被戏称为“走小路不走大路”。出现这种情况，就是因为现实中地方人大在地方国家政权中的定位并不如宪法法律文本中那样“清晰”，现实中党政关系也不比“理论上”那样容易理顺，不仅仅是法律对地方人大监督职权的规定过于原则、缺乏可操作性，最关键的是地方人大行使宪法法律规定的“刚性”的监督手段的社会、政治条件尚不具备，把法律上的东西落实在现实中尚有很大的障碍。但是随着我国政治经济和政治文明建设的发展，人民群众对加强监督，根治腐败，建立廉洁、透明、高效政府，保证司法公平公正的愿望也十分强烈。为此一些地方开始探索在现行体制和现行法律状况下也能运作，又能在一定程度上加强法律监督，保证法律的遵守和执行的形式，这就有了监督制度“创新”。而地方人大“创造”的这些监督方式，灵活性较大，可软可硬，一般也不涉及处置，没有严格的规定要求，“想出手时就出手”，这就给地方人大很大的操作弹性。正因为这样，这些“新”的监督方式一时间向全国各地方推开。

但是，各地方人大使用这些方式时冷时热，在不同地方和不同时期，使用的频率和力度，以及达到的效果都不一样，表明不同地方和不同时期的经济及政治社会条件是不断变化的，地方人大监督权的行使并未稳定化和法制化，存在很大的随意性。近些年来在一些经济社会较发达的地方，人大对财政预算的监督创新取得相当明显的成效，很大程度上是因为经济社会的发展对地方预算监督提出了需要并创造了条件。如果当下行使监督权的社会、政治条件还不成熟，监督就很难得到理想效果，其绩效难以“持续”。既然达不到理想效果，自然在热情过后就会冷下来，有些监督方式和方法在热闹一阵之后就很少被采用了。这样反倒影响地方人大的权威。从长远来看，仅从局部、从个别制度规定上对人大监督进行改进和加强，是难以奏效的，从根本上扭转监督不力的现状有赖于整个监督体制的创新。只有这样，才能摆脱监督工作探索中“头痛医头、脚痛医脚”的做法。人们自然寄望于监督法出台能够解决诸多监督体制上的难题，但现实总是与人们的期待有距离。人大监督制度的建设，是人民民主和社会主义法制建设的关键内容之一，不可能超越政治体制改革总的设计单独推进。2006年8月监督法出台，对人大常委会的监督方式和程序作了规范，很多规定其实就是对宪法法律已规定的监督方式进一步地重申和程序上的明确。当下，仅仅法律本身显然不可能解决地方人大监督体制和监督制度中所有的问题；但创造条件激活宪法法律规定的监督职能和监督方式，而不是在法律和体制之外“创新”，更有益于推动地方人大制度建设，特别是地方人大监督制度和监督工作的法制化和规范化。

3. 地方立法之所以取得巨大成就，就是因为顺应了执政党执政方式的转变，以及改革开放后经济社会建设对法制的强烈需求，地方立法具备了大展宏图的条件。

总结地方人大法治建设和制度创新，有必要探究地方人大在什么条件下更能够作为，在什么条件下能够产生更大的绩效。地方人大在民主法治建设中最突出的成效体现在地方立法方面，尤其是地方经济立法成果辉煌，就是因为地方立法具备了大展宏图的条件。比如执政党原来依靠政策办事和运动推动的执政方式正在向民主法治的方式转变，改革开放后经济社会建设对法制产生强烈需求，社会主义法制体系需要地方立法的推进和补充等。

十一届三中全会以来，随着现代化建设事业的发展，经济立法工作越来越迫切；形势要求我们抓紧制定各种经济法规，来直接反映经济基础，调整经济关系[4]。经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来[5]。但是我国各地经济文化发展不平衡，各地差别很大。“各地方、各方面的具体问题很难都由中央规定，由地方根据中央总的方针，从自己的实际情况出发来规定，可以更好地解决本地的问题”[6]。国家的法律只能解决最基本的问题，不能规定太细。法律虽然尽可能地考虑了不同情况，但很多时候只能做统一的规定。法律制定后实施中还有很多问题要解决，需要各省级人大及其常委会制定地方性的实施细则[7]，通过制定实施性地方性法规，结合本地实际进一步细化、落实国家法律的规定。此外，经济建设和社会发展需要制定许多方面的法律规范，形成成龙配套的法律体系，但全国人大不可能在短时期立即建立起这样的完整的法律体系，因此对于只要是地方经济建设和社会发展急需立法而国家尚未做出法律规定的、而又是非专属中央立法的事项，有立法权的地方人大及其常委会可以通过先行立法，制定出地方性的规范，为最终制定全国性的法律积累经验；还有一些本地区特有的不可能由国家做出统一规定的事项，也需要有立法权的地方人大及其常委会根据当地的具体情况和实际需要，做出创制性的规定。这样地方人大在立法上就拥有了非常大的创新空间。而地方立法权的行使是围绕党的中心工作展开的，地方立法事项从属于中央立法，一般也不涉及体制方面的问题，所以更容易作为。

1992年我国确立了社会主义市场经济体制的目标。1993年3月宪法修正案规定“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法”。市场经济是法制经济，市场经济的一系列准则、制度、规则、秩序和结果，需要法制的确立、确认、规制、保护、调整和引导。这一时期地方立法适应建立社会主义市场经济体制和依法治国的要求，主要围绕经济建设展开。地方人大经济立法的积极性也十分高涨，有立法权的地方人大制定了大量的地方性经济法规。地方立法开始在立法观念上由经验立法转变为超前立法，人大在立法中的地位由被动的角色转变为起主导作用，立法指导思想由法律工具主义转变为权利主义[8]。

随着地方立法数量的急剧增长，立法的质量问题凸现出来。除了缺少地方特色和可操作性，部门利益法制化、部门利益侵犯公民权利的倾向更为人们所诟病。地方立法开始强调“有特色”和“可操作”，有立法权的地方人大在改进立法技术、提高立法质量方面做了探索，“立法听证”等一些民主立法等制度和措施，相继被引入地方立法工作中。从1999年开始，一些地方人大在制定地方性法规过程中，开始尝试举行向社会公开的立法听证会，听取公众对法规草案的意见，搜集有关的信息。为使立法听证会有序进行和达到预期目的，有的地方人大制定了一次性的立法听证会程序或举行立法听证会的具体方案[9]。2000年3月立法法颁布一个月后，浙江省人大于2000年4月率先制定了立法听证会规则。此后，全国许多省市人大先后制定了立法听证规则，并且就与人民群众利益密切相关、受到普遍关心关注的立法，举行了听证。地方立法中采用“立法听证”等，既是地方人大不断探索的结果，也是我国经济社会政治发展的必然。

4. 发挥好人大职能作用符合人民民主建设的方向。要为发挥地方人大的作用和价值创造条件，绝不能虚化和矮化人大的法律地位。

充分发挥地方人大的职能作用，是发展人民民主的需要。“任何脱离中国国情，超前于经济文化发展阶段和发展水平的民主建设，只能是空想；任何固步自封，落后于经济体制改革和经济社会发展水平的民主建设，也不利于社会主义的顺利发展。”[10]地方人大的探索创新，如果超越中国国情，超前于经济文化发展阶段和发展水平，在实践中就可能发挥不出作用，以至于流产；但同样，如果故步自封，落后于经济体制改革和经济社会发展水平，也不利于民主法治的顺利发展。如果在地方人大工作和制度建设中可以做而且能够做得更好的，我们没有做或没有做好，那就是“失职”；如果是需要创造条件逐步实现的，我们没有积极地创造条件，而是消极等待，同样是“失职”。比如面对全球金融危机，国家出台了4万亿元的经济刺激计划，人民群众期望了解这4万亿元的巨额资金如何使用、用到了哪里，而且期望把资金用到最该用的地方、发挥出其最大的效能。人大有财经监督的法定权力和手段，如果各级人大对此依然无所作为，就会“失职”，人民群众就会不满意。总体上来看，30年我国地方法治和人大制度建设不断取得进步，说明我国的地方法治和人大制度建设基本上是适应了经济社会发展和民主政治建设总的进程。

“一个国家的政治发展、经济发展、文化发展是互为条件的。”[11]发挥地方人大各项职能的经济社会条件，也是由不具备到逐步具备、由不成熟到成熟。要发展地看问题，不能因为现实的或暂时的原因虚化和矮化地方人大的职能和地位。很长一段时间在社会上甚至在人大内部，蔓延着一种人大无所作为的思想，或者认为人大工作无足轻重。有很多人或者很多时候，只是口头上讲人大制度的重要性，在文件和领导讲话上“发挥”人大的职能作用，而实际上对发挥人大作用顾虑重重，对人大制度建设不积极，甚至设置障碍。如果我们的思想和观念被各种陈规陋习和条条框框所禁锢，不能跟上时代的步伐，就会成为前进和创新的束缚及障碍。改革开放30年，就是中国共产党以巨大的勇气不断解放思想、一次次突破各种思想上的障碍和体制上的束缚的30年。30年来各种因素和条件的变化是不言而喻的。要有发展的眼光，不应该作茧自缚，因偏见而固执己见，因短视而拒绝变革，因狭隘而自以为是。面对新的历史背景，一定要按照党的十七大提出的深化政治体制改革、扩大人民民主的要求，不断创造条件推动实践发展和理论创新，实现地方人大的制度权威。

注释：

[1]对该问题的进一步论述，参见笔者《从“文本—现实”坐标定位地方人大作用》，载《人大研究》2008年第1期。

[2][3]谢蒲定：《从“文本—现实”坐标定位地方人大作用》，载《人大研究》2008年第1期。

[4]以上阐述，参见1980年8月26日五届全国人大常委会第十五次会议通过的彭真所作全国人大常委会工作报告；1982年12月6日在五届全国人大五次会议上杨尚昆所作全国人大常委会工作报告；等等。见刘政、于友民《人民代表大会工作全书》（以下称《全书》），中国法制出版社1999年1月版，第534、543页。

[5]《中共中央关于经济体制改革的决定》，中国共产党十二届三中全会1984年10月20日通过。

[6]彭真：《关于地方人大常委会的工作》，1980年4月18日。见《全书》第1005页。

[7]陈丕显：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，1985年4月3日在六届全国人大三次会议上。见《全书》第552页。

[8]蔡定剑、傅静：《代序——人大制度二十年发展与改革讨论会综述》，见蔡定剑、王晨光主编《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年2月版， 第4~5页。

[9]阚珂：《地方立法现行听证制度比较研究》，载《人大研究》2003年第4期。

[10]李铁映：《论民主》，人民出版社、中国社会出版社2001年8月版，第305页。

[11]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的民主政治建设》白皮书，2005年10月。

（作者系甘肃省人大常委会《人大研究》副主编）