人大代表职业构成限制的宪法学思考

时间：2024-04-23

郭庆珠

虽然新疆12号文存在一定的法律问题，但是它提出的改革方向却是值得认真面对的。以公务人员代表比例过高为切入点，由此应该引起对于整个代表组成结构的思考。

一、背景事件及问题的提出

2007年新疆维吾尔自治区党委办公厅发布12号文《关于认真做好县（市、区）人大、政府、政协和乡（镇）人大、政府换届选举工作的通知》（以下简称新疆12号文）。该通知明确规定：代表的构成应具有先进性、广泛性、代表性，其中县（市、区）人大代表中领导干部代表比例不超过25％，工人、农牧民、知识分子和其他劳动人民等代表所占比例不低于75％[1]。

该通知中关于人大代表比例的规定激起了很大的反响。因为在此之前新疆各地人民代表大会的组成中，公务人员代表的比例一直都非常高。以石河子市上届人大组成为例，公务人员的比例为70.85％，如果按石河子市29万的人口分摊，公务人员代表的群体就有20多万。媒体报道认为官员代表比例过高，群众很难在身边找到与之“同呼吸、共命运”的人大代表，严重影响了他们对人大代表这一光荣称谓的信心，代表的广泛性难以体现。有的代表慨叹：“开一次人代会就像召开一次党委扩大会议”，“讲好话、套话的人多，讲真话的人少，人代会成了政府工作总结大会。”[2]

由于我国人民代表大会的组成并非是采取的专职代表制度，各级人大代表都有自己的本职工作，那么代表的身份和职业自然也有所不同，因此代表的职业构成必然会呈现不同的比例。但是长期以来，公务人员在整个代表构成中一直占据较高的比重，这一点不仅仅在新疆维吾尔自治区人代会中，在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会会议中都是一个普遍的现象。这次新疆维吾尔自治区有关部门明确限制公务人员代表的最高比例，可以说是力图以命令的方式强制改变公务人员代表比例过高的一次尝试。但是其中涉及的一些问题值得进一步深入的思考，包括新疆12号文对公民选举权的限制是否存在法律问题？全国和地方人大的代表构成存在哪些普遍性的问题？公务人员代表比例过高会带来哪些弊端？为了从根本上改变现有人大不同职业构成代表比例不合理的状况，我国选举制度应该进行什么样的改革，是不是应当适当地引进界别选举制度？下面对此问题进行一些探讨。

二、新疆12号文的宪法解读

首先应该承认新疆12号文的出发点是好的，目的是为了改变市级、县级和乡级人民代表大会组成中公务人员代表比例过高的问题，可以说通知所要实现的目标也引起了人们普遍的共鸣，这从媒体的报道中也可以看到，人们对其内容的反应是积极的。但是对于这一通知本身有必要进行一下冷思考，冷思考的目的不是为这一试图改变人大代表职业结构的努力泼冷水，而是从法治的角度为这次以及以后相类似的努力寻求一种正当化的路径。我国宪法明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家。”法治应该是国家机关和各类组织从事各种行为的最终价值标尺。

选举权是公民的基本权利，包括积极选举权和消极选举权，前者指“得选举任何人”的权利；后者指“得被任何人选举”的权利[3]。对于公民基本权利的限制，一般属于法律保留的范围，要由立法者通过立法进行，有时对于某些重要的基本权利甚至立法也不得进行限制，而必须由宪法本身进行，属于宪法保留的范围，除非有宪法的特别授权，法律不得进行限制。对于选举权的限制一般是通过法律来进行的。“宪法所保障之选举权，须透过立法者以法律具体建构选举制度及其运作方得以行使。因此选举等四种参政权之行使，须由‘建构性法律具体化其要件与内涵。”[4]立法者除了可以自己进行立法对公民基本权利限制外，在某些情况下也可以授权行政立法或地方立法机关进行限制，但一定要是明确、专门的授权，即立法赋予限制公民基本权利的授权目的、授权范围和授权期限等等都要明确，以便在进行行政立法或地方立法时可以有效地遵循，否则这种限制就应该被视为违背了法律保留的要求，其限制的效力和合宪性就应该受到质疑。这种授权可以规定在法律的条款中，也可以由立法部门以专门的决议授予。组织法有关行政机关的“职权”不能视为法律的“授权”，它不具有专门授权的实质内涵，是不得对公民的基本权利进行限制的。

我国对公民选举权的限制主要是通过法律如选举法等和权力机关的决议来进行的。如选举法第十条就授权有关权力机关确定各级人代会代表的具体名额。每届全国人大最后一次全体会议都会就有关下一届全国人大代表的数额做出决定，其中既包括各省、直辖市、自治区、特别行政区和解放军的代表数额，同时亦规定妇女代表的比例等，如《第十届全国人民代表大会第五次会议关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》规定妇女代表的比例不低于22％，这实际上就是对公民选举权的限制。限制的条文依据主要是选举法第六条第一款的规定：“全国人民代表大会地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”这种限制实际上类似于界别选举。那么现在针对新疆12号文谈一谈其中的有关问题。可以首先明确的是该文件限制了公民的选举权，既限制了公民的积极选举权，又限制了部分公民的消极选举权。前者主要是针对普通选民而言的，他们选择公务人员作为人大代表的比例范围大大地缩小，他们在法律规定的范围内“得选举任何人”的权利不复存在；后者主要是针对当地的公务人员而言的，部分公务人员“得被任何人选举”的权利也不复存在了。那么，接着就有一个问题，就是该规范性文件是否符合对基本权利进行限制应该属于法律保留事项的要求？显然该文件既不是法律，也未获得法律的特别授权，而且较为突出的问题是该文件是由新疆维吾尔自治区党委办公厅发布的，属于党组织的文件，并没有转化为国家的意志，由它对公民的选举权这一基本权利进行限制显然是不符合宪法的基本规范要求的。假如新疆某地选民选举的公务人员代表比例超过了12号文件的限制或者公务人员在比例之外当选而又坚持选举结果有效的话，那么该文件显然是无法起到规范作用的，因为选民的权利得到法律和宪法的保护。

虽然新疆12号文存在一定的法律问题，但是它提出的改革方向却是值得认真面对的。以公务人员代表比例过高为切入点，由此应该引起对于整个代表组成结构的思考。人大代表职业构成比例不尽合理不仅是新疆一地的问题，而是在全国各地都存在的问题。

三、代表职业构成中的问题及公务人员代表比例过高的弊端

（一）人大代表职业构成的实证考察与问题分析

为便于分析我国目前人民代表大会中代表职业构成存在的问题，有必要从实证的角度对多年来全国人大及地方各级人大中各种职业人大代表的比例结构进行一下考察：

历届全国人大代表职业构成统计表[5]

全国地方县级以上人大代表职业构成不完全统计表[6]

新疆维吾尔自治区县级以上人大代表职业构成不完全统计表[7]

通过以上的图表，笔者认为，可以得出以下的结论：

首先，公务人员代表在历届全国或地方县级以上人民代表大会中都占据非常大的比重，在绝大多数情况下都是最大的比重。在有些年份的地方人大中甚至达到了总人数一半以上。而且这一般来说还是比较保守的统计，“当选代表中，‘国家干部的数量实际上在累届增加，为了化解干部代表数额，不得不在统计上做文章，把相当一部分干部转化为其他身份，而最为容易转化的，是变为知识分子或工人。这样的统计方法，实际上已成为‘善意或‘合理的作假。”[8]其次，在全国人大构成中，公务人员代表基本上是逐年增多，第九届和第十届占到总人数的30%以上。第三，在地方县级以上人大中，随着人大层级的增高，公务人员代表的比例亦增大，两者呈现一种正比关系。这和县级以上人大代表是由间接选举有一定关系，下级人大在选举上一级人大代表时，人们可能会倾向于选举知名度高的各级公务人员。第四，在全国和地方县级以上人大中，工人和农民的代表比例总体上都呈现出下降的趋势。第五，从纵向上来看，随着人大层级的增高，工人和农民的代表比例基本上也逐渐缩小，县级人大比例最高，全国人大比例最低。这和县级人大代表是由直接选举产生有一定的关系，因为一般来说选举县级人大代表的选民主要是农民。

我国各级人民代表大会的代表组成呈现上述趋势和结构形态是值得思考的。如果代表过分向某一职业群体集中，可能会造成代表的广泛性和代表性不足，不符合民主的要求。工人和农民代表比例比较低，尤其是在市、省和全国人大中的比例逐渐降低，可能会导致在国家权力机关的立法决策和监督过程中，特别是在拥有更多立法决策和监督权限的高层级权力机关中难以有效表达工人和农民的利益诉求。除此之外，某一职业群体代表比例过高可能会带来其他的负面效应。下面就以比重最高的公务人员代表为例做一下分析，这也是近年来人们关注的热点，屡为人们所诟病，也是新疆12号文出台的背后原因之所在。

（二）公务人员代表比例过高的弊端

首先，不利于立法权与行政权、司法权分工的实现。我国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家权力机关，统一行使国家权力，并不实行西方的“三权分立”，有其优越性。但是在制度上并不排除权力的分工和制约，立法权、行政权和司法权分别由人大、行政机关和法院、检察院行使。如果公务人员代表比例过高，实际上就会导致这种分工界限事实上的消失，特别是公务人员比例达到半数以上时更是如此，立法权对于行政权和司法权的约束就大打折扣了。

其次，不利于各级人大监督职权的实现。“一个有效率的，被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且作民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”[9]监督权是“人民代表大会具有国家权力机关性质的重要标志。特别是对一些不具有立法权的地方人民代表大会来说，监督权就显得更为重要。”[10]我国各级人民代表大会主要监督的对象是各级行政机关，也对司法机关行使法律监督的职能。要达到好的监督效果，一个最基本的要求就是监督者和被监督者的角色分别由不同的人来担任，否则就会出现“自己做自己法官”的局面，监督就会流于形式。公务人员代表实际上兼具国家权力机关和行政机关、司法机关组成人员的双重身份，在这种情况下，想要有效地发挥监督职能显然是不现实的。那么在审议政府工作的时候听到的更多的是赞美而不是批评就不难理解了。

第三，公务人员代表容易出现角色错位，使代表议事职能行政化。就像新疆12号文件中有的代表所说的那样，由于公务人员代表太多，“人代会变成了政府工作总结大会”。人大代表对于政府的工作应该是监督者和审议者，但是由于其公务人员角色的原因，往往变成了学习者和执行者。在每年人大会议期间基本上都能看到这样的报道，人大代表在审议政府工作报告时，经常很习惯地说“要深刻领会报告的精神，把报告精神贯彻到实际工作中去”。这实际上是典型的行政化思维，与人大会议议事目的的要求是不符合的。

第四，公务人员代表难以保证言论免责权的真正实现。我国宪法第七十五条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”地方各级人大代表在地方各级人代会上的发言和表决同样不受法律追究，这就是代表的言论免责权。一般来讲，这儿的法律追究包括免于承担刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任等。但是对于行政公务人员代表来讲，免予行政法律责任可能会流于形式，因为在闭会期间这些代表的身份是公务人员，不排除行政机关和监察机关会以其他的理由给予行政处分。尤其是党务系统的公务人员代表的议事言论自由更是难以得到保障，因为免责“不包括该议员所属的政党根据该党的章程所追究的党纪责任。”[11]

第五，公务人员代表难以有充分的履行代表职务的时间保障。人大代表除了要参加人大会议外，有时还要进行视察、调查研究等，由于公务人员代表一般本身事务比较多，难以有充分的时间保障兼顾，因此缺席人大活动的并不鲜见。不仅会影响代表职能的发挥，也一定程度上影响了权力机关工作的严肃性。

四、界别选举的适当引入与进路

我国要真正实现对于人大代表职业比例的结构性调整，就要从选举的基本制度改革入手。选举制度主要包括两种，即区域选举和界别选举。区域选举就是按选民的居住地区划分选区，并根据区域的人口比例选举国家代议机关代表。界别选举，也叫职业选举，是指把代表候选人按照职业团体为单位进行归类，由具有该团体身份的选民对其单位的候选人予以投票选举产生国家代议机关代表的制度。单从称谓上来讲，界别选举比职业选举更科学一些，因为在现实的界别划分时，人们不仅仅按职业身份进行划分，有时候也按照社会组织或社会团体进行划分，如把青年、妇女、民主党派人士等作为和工人、农民、知识分子以及公务人员相并列的一个界别。

一般认为，我国目前采取的是地域选举制，只是在全国人大代表的选举中存在一点小小的例外，就是人民解放军代表的选举是按照职业团体进行的。虽然我国没有采用界别选举制度，但是在法律的规定和实际的操作中却处处有“界别”的影子存在。如我国选举法第二十四条第一款规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”那么，这儿所讲的选区“按生产单位、事业单位、工作单位划分”实际上已经隐含了界别选举的实质内容。而从每届全国人大最后一次会议对于下届人大代表数额的规定来看某些内容已经和界别选举没有实质的区别。如《第十届全国人民代表大会第五次会议关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》除了规定了妇女代表的比例之外，还规定：“来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届。在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表。”这实际上为某些代表规定了非常明确的界别属性。与其无界别选举之名，而行界别选举之实还不如在一定范围之内使界别选举合法化，作为区域选举制的有效补充。我国实际上曾经有过界别选举的实践的，在解放前的解放区中就曾经实行这样的制度，如《陕甘宁边区选举条例》规定：“工人、学生，得以工厂、学校或几个工厂学校联合为选举单位，进行选举。”《晋冀鲁豫边区参议员选举条例》也规定：“职业选举以军界、工厂职工、新闻界、文化界、商界、中等以上学校、少数民族及外国革命团体为单位选举之。”再如根据《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程式》规定，我国香港特别行政区部分立法会议员的产生就采取了界别选举制度。

界别选举既有优势，也有缺陷。从优势方面来讲，主要包括：（1）它适应社会组织的形式，能真正反映社会各种不同利益；（2）更易网罗专门人才，适应日益复杂的立法需要；（3）更易加强代表与选民的联系，利于选民的监督，避免地域代表制下代表为地区选民不同利益和要求所困惑，使代表更好地反映民意。存在的缺陷有：（1）界别代表各自代表各种不同利益，彼此难以协调，而导致代表机关内部的矛盾冲突与分裂；（2）选举的组织工作非常困难，职业团体太多，界别很难划分，代表比例难以确定；（3）界别产生的代表易为本职业方面利益打算过多，容易忽视国家利益；（4）人的职业身份与地域身份交叠，而且职业与职业身份也存在交叠，因此，界别选举必然与选举权平等原则相冲突，容易产生“一人多票”现象[12]。根据我国目前的选举实践，把当前的一些代表职业比例限制的做法合法化，适当引入界别选举制应该是利大于弊的,有利于把其纳入法制化的轨道，符合“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标。“我国人民代表大会代表包括了各个方面的人士，但各方面的比例如何确定，才具有科学性和客观性？长期以来，我们采取了‘戴帽下达、指派选派和硬性规定代表结构比例的做法。对此不仅群众颇有微词，而且这样做从某种程度上说带有一定的主观随意性。实行界别选举，从法律上规定各个界别的代表名额比例，可以避免上述现象的发生。”[13]

我国适当引入界别选举制度，并不是要完全取代区域选举制，之所以说“适当引入”，就是把它作为后者的有益的补充，就是要尽可能发挥界别选举的优势抑制其缺陷。我国人大代表的选举实际上可以分为两种类型，在此基础上就界别选举的适当引入进路分别作一下探讨：

一是县级和乡级人大代表由选民直接选举产生，由于会涉及众多的选民，为便于选举的操作，应该仍然坚持区域选举的主体地位，但对于少量的界别群体如公务人员或妇女等可以规定名额和构成比例，按界别进行选举，以避免代表比例过大或过小，但在实践中如何避免界别身份和地域身份的交叠可能会存在较大的技术性问题。

二是县级以上各级人大代表是由下级人大间接选举产生的，而且从上面的统计数据来看，县级以上的各级人大界别结构比例恰恰存在着较大问题，尤其突出的是公务人员代表比例过高，农民、工人的比例普遍偏低。为解决代表比例不合理的问题，可以首先考虑在县级以上人大代表的间接选举中引入界别选举制度。由于是间接选举，不需要根据区域划分选区，也就没有了界别身份和区域身份交叠的问题，操作起来就相对比较简单，这样不仅对现有制度的冲击较小，也可以有效地把现有职业构成比例限制的习惯做法合法化。党的十七大报告提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，如何实现代表比例的协调与均衡，如何保障代表比例与其代表的利益群体相适应，是我国民主法治建设的历史课题。特别需要指出的是县级以上人大代表由于是间接选举产生的，农民和工人等一线的代表可能会处于更不利的地位，因为相对于其他群体如公务人员等等，他们的影响可能非常小、知名度低，在失去地域性的基础上可能当选的几率会更小，那么在这种情况下界别选举的引入可能会更有针对性。

注释：

[1]该文件对所讲的“干部”并没有准确的界定，根据最通俗的理解，主要是指党的机关、行政机关或司法机关的工作人员。为与现有的法律相对接，本文称其为公务人员。在实际生活中人大公务人员代表绝大多数都担任一定的领导职务。

[2]参见《新疆：人大代表中官员不得超过25％》，载《中国青年报》2007年9月19日。

[3] 参见陈新民著：《宪法导论》，新学林出版公司2005年版，第141页。

[4]许志雄、陈铭祥等著：《现代宪法论》，元照出版公司2000年版，第224~225页。

[5]表中数据参见《历届全国人民代表大会代表构成统计表》，载《人民日报》1999年9月15日；《新的特点、新的构成——从十届全国人大代表名单看变化》，载《人民日报》2003年3月4日。

[6][7]表中数据参见刘智、史卫民等著：《数据选举——人大代表选举统计研究》，中国社会科学出版社2001年版，第348、350、360、366页,第346、353~363页。

[8]史卫民、雷兢璇著：《直接选举：制度与过程——县（区）级人大代表选举实证研究》，中国社会科学出版社1999年版，第338页。

[9]【美】威尔逊著：《国会政体》，熊希龄、吕德本译，商务印书馆1986年版，第164、167页。

[10]蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第364页。

[11]杨临宏、苏西刚著：《试论人大代表的言论免责权——关于〈宪法〉第七十五条的解读》，载《云南法学》2000年第2期。

[12]参见蔡定剑著：《界别选举的理论与实践》，载全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会制度论丛》（第一辑），中国民主法制出版社1992年版，第222~223页。