地方人大理论创新综述

杜忠文

理论是行动的先导。近年来，在各地人大不断推动工作创新的同时，人大理论创新也得到了蓬勃发展。理论界的学者和从事人大工作的同志，站在时代的前列，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，围绕地方人大行使法定职权这一主线，大胆探索、勇于创新，不断加强人大制度理论研究，推出了大量的理论创新成果，丰富了人大理论思想库，为推动地方人大工作、坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治奠定了坚实的理论基础。

一、科学立法、民主立法是新时期推进人大立法工作的重要命题

党的十七大报告提出，“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”，这是十七大报告关于人大立法的论断与创新。围绕新时期立法工作的这一重要命题，理论界进行了广泛研究。

什么是科学立法？有学者提出，目前对科学立法下一个准确的定义还为时尚早，只能作概括性描述。科学立法的特征是主观认识与客观实际相统一，从实践经验上升为理性。有学者认为，科学立法的科学性是指立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。什么是民主立法？有人认为，民主立法的本质是保障和实现人民民主，把人民的利益诉求和意志主张在民主法治的框架下充分表达出来，有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志。科学立法和民主立法是什么关系？学者们认为，二者既相互区别，又密切联系，科学立法注重立法自身规律的支配，强调法律规范对现实需求的客观、准确反映；民主立法强调立法中民意的表达，立法决策中多数民意的体现，追求的是在民主决策基础上产生民众认可的法律法规；二者相互促进、不可分割，要以立法的科学性保障民主的实现，把追求科学的结果放在民主的过程中。

如何推进科学立法和民主立法？有学者提出，科学立法科学性的实现路径有法律形式的相对吸纳化、立法逻辑的自下而上化、立法视野的全球化、立法案形成的专业化、立法效果的社会反馈化；有人认为，实现科学立法必须构建科学的立法体制、设定科学的立法程序，科学地选择立法调整对象，科学地处理权利与权力、权利与义务的关系，需要国际化视野和专业立法队伍。有学者提出，推进民主立法，一要有一整套体现民主立法的制度、规范和程序，如立法公开制度、旁听制度、听证制度、参与制度、咨询制度、监督制度、复议制度等等。二要保证各种制度能够切实发挥实效。有人提出，公开立法、开门立法是民主立法的重要举措，应该做到“五个公开”，包括立法规划计划公开、法规草案审议公开、起草公开、征求意见情况公开、立法文件资料公开等，此外还要充分发挥代表在地方立法中的作用。

二、增强监督实效、处理好监督与支持的关系是做好人大监督工作应把握的关键问题

吴邦国委员长指出，“人大监督工作容易搞虚，不容易做实。增强实效是做好人大监督工作的关键。”地方人大如何增强监督实效？学者们提出了许多创新性的理论观点。有人认为，法律虚置有百害而无一利，所以认真贯彻实施监督法是关键。要保障各项监督权力配合行使，发挥示范效应。有人认为，监督权应与人大常委会其他职权配合行使，共同推动人大工作。有人认为，监督法的颁布，为人大监督司法工作指明了方向和思路，即从个案监督到类案监督。还有人认为，人大监督应是全程的，监督对象在管辖上具有地域性特点，不但包括本级行政机关、审判机关、检察机关，而且还包括下级权力机关和驻本行政区域的本级上属国家行政机关。为增强监督实效，不少地方人大对专项工作报告和审议意见研究处理情况报告进行票决。针对这一现象，有学者提出，表决专项工作报告和审议意见应慎用。对于事关大局、需要大力整改或推动的专项工作，可对专项工作报告作出决议，有关机关必须执行人大常委会的决议；审议意见并不具有实体性约束力，只有程序性约束力，如果大多数常委会组成人员对审议意见研究处理工作不满意，可以启动质询等监督程序。这样一来，既没有法律障碍，又可以解决审议疲软的问题。

在增强监督实效的同时，怎样认识和处理监督与支持的关系？吴邦国委员长指出，人大与“一府两院”不是相互掣肘，不是唱对台戏。全国人大常委会原副委员长盛华仁指出，人大常委会对政府和法院、检察院的工作，既有制约、监督，又有支持、促进，是寓支持、促进于制约、监督之中。有学者提出，应从三个方面认识这种关系，一是监督和支持的最终目标具有同一性；二是监督是一种制约，监督不等同于支持；三是监督与支持不能相互代替，尤其不能强调支持而淡化、排斥监督。还有学者提出，在思想观念上要认识到监督就是支持，监督才是最好的支持。

三、选好人大代表、保障代表依法履职是加强和改进人大代表工作需要研究的重点课题

如何完善选举制度，选好人大代表？党的十七大报告提出，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，学者们认为，十七大报告为完善选举制度、实行更加公平的选举指明了方向，应尽快落实党的十七大精神。学者们还提出了一系列既有针对性，又有操作性的建议。比如，要适当提高人大代表资格标准，在年龄、教育程度和能力等方面适当区分选民与代表候选人资格；建立人大代表的竞争机制，解决选民“我应该选择谁”的问题；依法实行差额选举，改变选举法规定的候选人差额幅度过大和实际操作中就低不就高、“陪选”的现象；优化代表结构但不硬套代表结构，降低党政领导干部代表比例；扩大直接选举范围；按界别选举和其他方式产生部分代表，等等。

代表选举产生后，如何保障代表履职？有学者认为，要畅通代表与选民（原选举单位）、代表与人大常委会联系的两条渠道，要给代表履职提供保障条件，包括时间、经费、办公条件甚至智囊团。有学者提出，要加强对代表履职的监督，建立并实行人大代表公示制、任期目标制、述职评议制度、履职奖励制度、责任追究制度和退出机制，建立代表监督委员会，县级以上人大可将代表资格审查委员会改为代表监督委员会。还有学者提出，代表专职化应是我们未来努力的方向。目前可在一定范围内（如人大常委会中）设立专职代表，从人大代表“相对专职化”开始探索。

四、讨论决定重大事项、人事任免是全面推进人大工作需要突破的难点问题

关于讨论决定重大事项。多数学者认为，行使重大事项决定权是人大工作的薄弱环节。地方人大正确行使讨论决定重大事项职权，在理论上必须弄清四个方面的问题。一是在概念理解上，“重大事项决定权”和“决定权”不应当是同一个概念，“决定权”含义比较宽泛，往往和其他三权相互交叉，“重大事项决定权”含义明确，是一个严格的法律概念；讨论、决定重大事项中“决定”是一种职权，“讨论”也是一种职权，实践中人们对“决定”权力偏好、对“讨论”权力轻略。二是怎样界定重大事项？在代议制民主条件下，大多数常委会组成人员认为重要的事项，一般就代表了公众所关注的内容，人大具有界定和确定重大事项的裁量权，并且这种权力不可避免地具有较大的随意性。三是明确讨论决定重大事项的程序。一个重大事项决定的出台，至少应经过提出议事原案、讨论和审议、征求党委意见、表决、公布、监督实施等程序。四是建立讨论决定重大事项的保障机制，包括横向协调机制、纵向联动机制、跟踪督查机制等。

关于人事任免工作。人大常委会的人事任免工作经常处于一种纯粹履行程序的状态，很大程度上影响了人大的形象和权威。有学者建议，必须增强人事任免工作的主动性。对于由人大常委会任命的职位，人大常委会可以推荐合适的人选交由党委统一研究；应差额配置领导人选，可以另选他人；对拟任命人员要进行任前考察（考察干部的法制意识、民主意识和依法办事、严格执法的能力）、任前审计（原在经济部门工作的干部）和任前公示。

五、制度建设、组织建设是加强人大常委会自身建设应突出解决的主要问题

党的十七大报告提出，“加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构”，这充分说明制度建设和组织建设是人大常委会自身建设的主要方面，是加强人大常委会自身建设应突出解决的问题。关于常委会制度建设，有学者提出，除完善常规性工作制度外，还应探索完善常委会组成人员履职考核机制，健全有效的考核制度，建立履职档案；应积极推行常委会组成人员述职制度。关于常委会组织建设，有学者提出，以优化常委会组成人员结构为核心改革人大常委会，改革目标是：委员要年轻化，实行任期制（不超过两届），要专业化与职业化（不能成为行政官员的政治出口），要适当地方化（兼顾各地区利益），个人信息要公开化。还有学者提出，要扩大常委会组成人员人数，委员全部实行专职化，提高委员素质，为组成人员提供完善的工作和生活保障。

对于人大理论创新，理论界提出的观点较多，以上只对部分进行了罗列，这些创新的理论成果对地方人大工作具有较强的指导意义，但也有个别观点比较激进，如人事任免可由人大常委会推荐人选交党委统一研究，就不适应我国国情。对这些创新的理论观点要辩证地看待，在实际工作中有选择性地吸纳运用。

（作者单位：重庆市奉节县人大常委会）