网络环境下“电子人大”建设探析

周成钢

信息技术的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，极大地改变了信息传递、人际间沟通和社会管理组织方式, 深刻影响着民主政治建设的发展。人大作为国家权力机关，如何顺应网络环境下政治效应的变化、人大制度和监督法的要求、公众电子参与的期盼，充分运用互联网优势，建设电子人大，把信息网络技术应用到人大领域，实现人大工作的信息化、电子化、公开化，已经成为当前如何从技术和行动层面促进我国民主政治建设的一个重要课题。

一、“电子人大”的概念阐述

电子人大，就是将电子政府的理念引入人大领域，使信息和网络技术与人大的特性和需求有机结合，在互联网上构建一个电子化的人大机关，充分发挥网络优势，拓展和提升人大各项职能。它包括三部分内容：（1）人大机关内部的电子政务；（2）人大机关与人大代表之间的电子政务；（3）人大机关与政府部门、社会公众之间的电子政务。与电子政府不同的是，由于人大工作具有很强的法律性和程序性，人大的职能和工作流程并不能简单地整合、重组、优化。因此，电子人大是注重利用网络技术来拓展人大各项职能的运作，进一步发挥人大作用。

电子人大的重点是“人大”形态的网络化，即互联网上的人大。电子人大的实质是人大机关利用网络技术，搭建一个平台，公开人大运作的各类信息、为代表履职提供服务、为常委会组成人员提供决策信息、实现部分网上事务处理、促进人大机关与代表和公众的互动、广泛收集民意等等，是人大机关职能和作用的一个拓展和完善，是信息时代下的一个新的人大机关运作形态。

二、建设电子人大的现实意义

1. 建设电子人大是信息化时代的必然要求

进入21世纪，互联网应用的普及和网民人数的不断激增，信息网络技术所产生的政治效应进一步凸显。首先，网络强劲的渗透性、广泛的覆盖性以及传播的快捷性削弱了公权力机关对信息的垄断、诠释和控制权，网络中信息呈网状分布和流动，加速了传递和交换。其次，网络具有开放性和平等性，不受空间、时间限制，公众有了平等话语权和自由的表达方式。视频、音频等直观、生动的形式，使网络媒体的传播和交流更为高效。再次，网络舆论、网络民意的集聚，产生了强大的力量，从早先的刘涌案到许霆案，从最牛钉子户事件到厦门PX项目事件等等，对我国的行政、司法产生了强大的影响力。互联网的发展影响着民主政治建设，改变着政治生态环境，以至于美国《时代》周刊将互联网的使用者“全体网民”评为2006年的年度人物。

在信息经济飞速发展的冲击下，政府率先作出了应对，自1999年的“政府上网年”，到2002年的“电子政务年”，电子政府以互联网门户网站的形式出现，强调“政务公开”和“管理服务”两大职能，逐步实现政府从管理型向服务型转变。2006年1月1日正式开通的中国中央政府门户网站，标志着电子政府进入一个新的发展阶段，网络已经成为政府与群众沟通的主流渠道。

随着电子政府的发展，公众进一步关注民主政治领域的公开与参与，对于电子民主的关注和参与呼声日益强烈。近几年，网络媒体通过参与“两会”报道、宣传人大制度、介绍代表履职、引导公众参与互动交流等方面，发挥了重要作用，对促进社会主义民主政治建设有着重要作用和深远的意义。全国各地各级人大机关纷纷建立了互联网网站，正是顺应了信息化时代的要求。可以说，网络媒体的发展，推动了民主政治建设前行，催化了人大电子政务的发展。

2. 建设电子人大是人大机关搭建依法行权平台的现实需要

监督法规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。应该说，监督法的这一公开性原则和网站公开、开放的特性非常契合，通过互联网上人大网站的公开，就是一条便捷、高效的途径。

从近年来各地人大网站和“两会”期间网络媒体高速率、大容量、全景式的立体报道看，网站在公开人大工作方面发挥了积极作用。人大网站的开通，使人大及其常委会在互联网上开辟了一块宣传人大制度和人大工作的新阵地，架设起了一座密切联系人大代表和人民群众的新桥梁，提高了人大工作的透明度，拓宽人民群众的知情知政渠道，更好地参与管理国家事务，充分行使人民当家作主的权利。同时，网站也为人大机关加强与人大代表的沟通联系，为代表提供知情知政信息开拓了渠道，通过电子邮件、手机短信等应用，人大机关可以为人大代表提供更多的服务和支持。另外，便捷的网络参与，为公众提供了参与人大工作、联系人大代表、反映意见要求的新途径。建设电子人大，实现信息网络技术与人大工作的有机结合，有助于打造一个人大机关依法行权的网上平台。

3. 建设电子人大是完善人大制度的重要课题

党的十七大报告明确提出要“扩大人民民主”，健全民主制度、丰富民主形式、拓展民主渠道，使人民的知情权、参与权、表达权和监督权得到更充分的保障。人民代表大会作为国家权力机关在民主法制建设中所具有的核心地位，决定了人大必然成为公民政治参与的重要渠道。

我国的人民代表大会制度是一种代议制民主模式，在这种民主模式下，社会基本处于国家与公民个人的二元状态：社会的一端是国家，一端是公民个人。公民个人既受制于国家，又选举自己的代表控制国家。国家的一切权力属于人民，人民通过自己的代表机关行使国家权力。我国县级以上的人大代表，由间接选举产生，是经过层层委托行使权力，由于这层层的委托代理，公众对于人民当家作主的体验感不强，对各级人大代表的履职不了解，对于人大的决议决定、法律法规不清楚，成为制度运行中的一个“短板”。

互联网发展为公众直接参与“政治”提供了可能，出现了参与民主的兴起。网络环境下，公民可以更加直接、真实地表达部分民主主张，行使部分民主权利，可以直接向代表机关阐述意见，表达意愿，无须通过其层层委托的代表来行使。例如2006年3月，劳动合同法草案全文公布，一个月的时间里收到了各方面意见19万多条，其中通过中国人大网收到18万多条，在这19万多条意见中，65%来自基层劳动者。透明公开的人大网站，也为公众监督人大代表履职、加强与代表的互动沟通提供机会，激励代表认真履职。因此，建设电子人大，可以在一定程度上拓宽公众参与人大工作、参与国家管理的渠道，进一步凸显我国人民代表大会制度的优越性。

三、电子人大的功能设计

借鉴电子政府发展的经验，电子人大建设目标为：在互联网上建设一个门户网站，以人大代表和公众为中心，结合人大机关职能和业务需求，利用网络的优势，以文字、图片、音频、视频、论坛等多种形式，实现宣传人大制度、公开人大工作、引导公民有序参与、共享内容丰富的人大信息资料库、优化人大机关与人大代表和社会公众的互动沟通等，提升人大权威，发挥人大作用。具体有以下几个系统的建设。

1. 政务公开系统

网络作为第四媒体，首先是一个媒体宣传的作用。根据监督法的要求，以公开为原则，不公开为例外，依法通过网站公开人大工作。可以对人代会、人大常委会会议、主任会议和一些重要工作、重要活动内容进行宣传报道，提高人大工作的透明度；按照监督法的要求，及时公开人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查报告，听取和审议专项计划、预算执行报告的过程和结果；可以视频直播人大各类会议，方便代表和公众更直观、便捷地收看，营造更加浓厚的民主氛围，增强公民社会民主体验的真实性。

网络的数字化、多媒体、跨时空、共享性等特征，可以建设网上人大资料库。通过整理和积累法律法规、工作资料、人大制度历史沿革、人大理论研讨等，形成人大资料库，以文字、图片、视频等形式网上公开。可以将《人大志》移出馆藏，做成电子版人大志，图文并茂地在网上展现，主动引导公众了解人大历史、人大工作、人大知识，进一步培养人大意识。

2. 电子立法系统

在人大门户网站上开辟立法专网，将立法计划、立法背景、立法宗旨、立法草案等在网上公开，征求公众意见。利用网络广泛宣传立法的宗旨和精神，引导全民参与立法工作，将使制定的法律能更全面地反映社会关系，有利于法律的贯彻实施。可以有组织地将立法工作的关键争论问题以正方、反方、中立方意见整理，供网民有序地交流、争论、思考，在为立法机关提供意见参考的同时，也是公众自我消化、理解法律的机会，这也是一个很好的普法过程。

3. 电子代表系统

人大门户网站可以建成网上代表工作站。可以在网上介绍人大代表履职和活动情况，宣传典型人大代表，展示人大代表风采；可以在网上公开人大代表姓名、照片、工作单位、电子邮箱等，方便公众通过邮件与代表联系，反映民情，使群众能找得到人大代表，联系得上人大代表。对于那些平时本职工作较为繁忙的人大代表，可以借助网站平台，通过在线对话、在线互动，扩大与人民群众的联系面，更好地联系选民，听取意见。代表博客、代表论坛等应用，可以有效地加强人大代表之间、代表与网民之间的互动和交流。

网站同时也是人大机关为代表提供服务的平台。人大机关工作人员可以通过电子邮箱、手机短信等手段，保持与代表的紧密联系；可以建设一个代表服务专区，人大代表经认证登陆后享受更多的支持和服务，更好地知情知政。例如视频列席人大常委会会议、主任会议，实现身临其境式的列席会议，更好地了解、参与人大工作；借助代表服务专区，可以开展代表培训工作，打造一个内容丰富、形式生动的学习培训园地，方便人大代表点播学习法律法规、培训讲座等等；还可以建设在线办事功能，如人大代表建议网上办理系统，将人大代表议案建议的提出、交办、答复、反馈等在网上实现。

4. 公民陈情系统

由于网络具有互动性强的特点，人大网站就是一个密切人大与群众联系的桥梁，可以通过多种途径吸引公众参与，广泛听取民意，为人民群众监督及参与人大工作敞开通道。通过网上听证会、沟通会等形式，吸引公众参与，采纳公众意见反映到决策过程中，使人大对于重大事项的决策弥补以往“精英决策”、“会场决策”的不足，真正实现公共性决策。发动公众参与人大的监督工作，将进一步提高监督的深度性和实效性。公众对人大机关和人大代表的监督，将进一步激励代表机关更好地开展工作。另外，可以开辟群众网上信访，收集人民群众对本地区重大事项、“一府两院”工作，以及长期得不到解决的一些问题的来信。这种方式具有一定的开放性、交互性，不受时间地点的限制，不仅可以免除来访者的奔波之苦及信访接待工作人员的繁忙，也为来访者发表个人意见提供一个宽松的环境。

随着电子人大的逐步推行，电子人大还可以承担更多的功能，比如人大代表选举前候选人的介绍和公示、选民的网上登记等等。

四、建设电子人大需要研究重视的几个问题

1. 人大自身建设问题

提高认识是电子人大建设的基础。互联网环境下出现的政治环境变化、公民政治参与兴起，需要各级人大工作者引起足够的重视。人大干部要强化对互联网政治的认识，树立信息化观念，把电子人大建设作为自身建设的一个重要内容，利用先进的信息技术手段拓展人大工作，因势利导地推进互联网政治的健康发展，掌握网上主动权。

人员配备和经费保障是电子人大建设的关键。电子人大的建设和运作，需要强有力的人才队伍建设和经费保障的支持。具体建设上，人大机关可以与当地的网络媒体合作，利用其网络传媒技术优势和管理经验，以更好地实现视频直播、专题策划、论坛交流等形式丰富的电子人大建设，保证人大门户网站的安全运转。

加强人大机关内部电子政务建设是支撑。人大机关内部要加强电子政务的建设和应用，可以建设内网OA、人大会议签到系统、电子表决系统、投票系统、会议视频采集系统等多方面应用系统。同时，提高人大机关工作人员运用网络技术为代表和公众提供服务、通过网络收集民情民意、为领导决策提供参考的能力。要强化电子人大建设的制度化管理，管理好、利用好电子人大。

2. “数字鸿沟”问题

电子人大建设中的“数字鸿沟”是指在人大电子政务建设过程中由于社会因素、技术因素或人大机关自身因素造成的不同阶层、不同部门及社会公众在获取、利用、参与人大电子政务服务和信息等方面的差异。一方面，人大代表这个群体内部存在数字鸿沟，由于多方面原因，人大代表在通过网络访问人大门户网站获取信息、参与交互、开展履职等方面，存在机会和能力的不均衡。另一方面，社会公众对于电子人大的了解和参与方面存在很大的差异性。而“数字鸿沟”的存在，导致信息获取不公平、信息权力不公平和信息参与不公平，影响了电子人大的社会效益和政治效益。

认识到数字鸿沟的存在，电子人大建设过程中要做好三方面工作。一是要多渠道开展公开和公众参与。不能将网上公开作为唯一的方式，要通过报刊、电台等多个媒体公开人大工作，畅通公众参与渠道。二是要加强对人大代表的业务培训和帮助。提高人大代表通过电子人大获取信息、开展履职、发挥作用的能力。可以有针对性地开展“数字援助计划”，为部分人大代表提供硬件支持。三是要正确对待网络民意。网民结构的不均衡、网络参与的不平等，网络上汇聚的民意也是有限理性的，因而还是要注重发挥人大代表的作用，汇集社情民意，反映人民群众的意见和要求。

3. 电子人大定位问题

电子人大的建设，是一个新生事物，尤其是涉及民主政治范畴，对于电子人大的优势和不足要正确认识，要正确定位电子人大。

首先，电子人大建设是我国人大制度的一种补充和完善。相对于直接民主和代议民主来说，网络参与民主并非一种可以作为基本制度的民主类型，它只是对民主特征的一种强调。信息化发展为公众提供了进一步参与政治的机会和环境，丰富了手段，促进了广度和深度，丰富、完善了代议民主，激活代议机构进一步发挥更有效的作用。尽管进入了信息时代，但在可以预见的未来，代议民主仍然是民主的主流，代议机构仍然要发挥关键的作用。人大工作仍应围绕坚持和完善人民代表大会制度、充分发挥代表作用方面继续努力。

其次，电子人大建设过程中要把握依法、有序。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中认为，当政治制度还不够成熟时，失去控制的政治参与必然导致政治动乱。电子人大的建设是一个长期的过程，不仅仅是简单的一个技术性手段的实现，它应该为公众参与人大工作、参与民主政治提供便捷的途径，并以此为契机，提升人大作用，推进民主政治进程。但是网络作为一个新生事物，与现实世界的民主政治相比，还存在一些先天不足，容易被操纵、干扰、破坏，电子人大的建设一定要根据实际需求渐进、有序地依法开展。

参考文献：

[1]袁峰：《网络社会的政府与政治》，北京大学出版社2006年版。

[2]丁益民：《关于人大监督向社会公开的思考》，载《江淮法治》2007年第17期。

[3]邓未玲：《人大常委会走向信息化》，载《电子政务》2005年第11期。

[4]储建国：《利用电子政务，促进民主发展》，电子政务网2005年3月10日。

（作者单位：浙江省宁波市人大常委会代表人事选举工委）