英国议会制度及其改革

陈敏昭

在国际社会政治实践中，很多国家满足于英国的制度安排，认为国家机器已经非常完善，没有可圈可点之处了，尤其是议会制度。但是作为“议会之母”的英国，并没有裹足不前，而是不断变革，使议会制度日臻完备。

一、英国议会的产生和演变

早期的议会是社会新兴阶层试图分享权力的一种方式，仅仅是国王的咨询机关，后来逐渐演化成国家公共权力分权制衡的三权（立法权、行政权和司法权）之一。现代议会是一个主权国家或地区的立法机关，其成员被称为“议员”。议员可以是直接或间接选举出来的，也可以是委任的。一般的，议会除有立法的权力外，还有签署外交条约、宣战或批准和谈、选举或推翻政府、批准政府预算等权力。在一些国家里议会还有选举国家元首的权力，是议员代表公民行使民主权利的方式。英国是议会制度的首倡国，作为一种具有普遍社会政治经济价值的事物，议会制得到现代世界上大多数国家的认可、采用和借鉴，成为现代行使民主权利的方式之一，因而有英国的议会制被称为“议会之母”的说法。

英国议会制度可以追溯到13世纪，迄今已有近800多年的历史。1258年，国王亨利因为干预意大利战争，不顾农业歉收和饥荒，要求贵族缴纳三分之一的收入作为军费，激起了贵族的不满。国王亨利三世的表兄弟、妹夫西蒙?德?孟福尔男爵带领武装士兵闯进王宫，迫使亨利同意召开会议签订限制王权的《牛津条例》。根据牛津条例，国家权力由贵族控制的15人委员会掌握。为此引进了新的专用名词“Parliament”。这个词出自法语，意为“商议”，后在英语中表示议会。牛津条例规定，国王非经议会同意不得做任何决定。在亨利三世统治时期，僧俗贵族出席的大会已渐有议会之名，但是国王不甘心权力的失去，经常挑起事端。1264年，孟福尔依靠贵族、骑士和市民的支持，在和国王的交战中战胜并俘虏了国王。1265年1月，孟福尔以摄政的名义，根据《自由大宪章》（1217年）的规定，召集会议，史称“大会议”。英国议会的雏形由此而始。作为封建贵族的代议机构，大会议以5个伯爵和17个男爵为主体，每郡再派两个骑士和少数低级教士，若干大城市也派有市民代表。不过，当时的议会还不能同近现代意义上的议会等同。

1295年，英王爱德华一世又召集了一届议会，史称“模范议会”， 国王、贵族、骑士和城市富裕市民形成政治联合，除了大贵族和教士外，这届议会还固定地由每郡派两名骑士代表，每个大城市派两名市民代表参加，因而较“大会议”前进了一步。由于骑士代表和市民代表在根本利益上息息相关，也有比较多的共同话题，因而每当这种议会召开时，他们往往集聚在一起，互通信息，共商对策。从1343年起，他们开始在威斯敏斯特教堂单独聚会，逐渐形成了平民院（下议院）。贵族和教会长老也组成了贵族院（上议院）。英国两院制便发源于此。但是，不管是模范议会，还是1343年由两院组成的议会，都还不同于近现代意义上由全民普选产生的议会。

1297年，议会获得了批准赋税的权力。到了14世纪，议会又获得了颁布法律（法令和条例）的权力。议会又是各种政治事务尤其是国王大臣所犯的渎职罪的最高裁判所。议会的形成，使国王的封建谘议机关逐渐成为国家的代议机关。城市代表的参加和下议院的形成，对以后英国历史的发展有重要的意义。正在兴起的市民阶层与下层贵族联合，利用议会批准赋税和通过法案的权力，对王权起了限制作用。

都铎王朝前期（1485~1558），专制君主在一定程度上加强了议会的作用。都铎王朝的社会基础是新贵族和新兴的城市有产阶级，王权跟这些新的有产阶级及资产阶级化的新贵族结成的同盟，由中等贵族和部分工商业者代表所组成的下议院力量加强，而贵族院的力量却削弱了。在议会的支持下，亨利八世实行了宗教改革，使英国教会脱离了罗马教皇的控制。议会也遵循国王的意旨，通过了一些既有利于国王又有利于新贵族及有产阶级的法案，因而议会的活动有所扩大。在当时议会还是国王的御用工具，议会权力的扩大也意味着专制王权的加强。到了17世纪，这种由议会通过各种法案的活动，被议会援为先例，成为资产阶级和新贵族反对王权的法理依据。在伊丽莎白女王（1558~1603）统治时期，由于她把很多商品的专卖权赐给宠臣，对工商业者的发展极为不利，于是议会提出了强烈的抗议。女王无奈，答应停止出售专卖权以平息议会的愤怒。议会对于国王的宗教政策也不满。16世纪七八十年代，英国清教徒数量激增，势力壮大，要求退出英国国教，创造自己的教会团体，保证新的有产阶级在教会事务上的完全独立。而伊丽莎白对清教徒极端敌视，清教徒像天主教徒一样受到迫害，但清教徒的数量却继续增加。这预示着专制王权和资产阶级之间的联盟开始出现裂痕。后来部分清教徒移居北美大陆。

17世纪中期，随着英国新兴阶层革命的推进，在议会中形成了以从事工业和贸易的有产阶级为主要力量的王权反对派。他们以议会为阵地，领导工人、农民进行反对封建王权的斗争，终于通过内战确立了自己的统治。然而，封建势力并没有从此从英国政治舞台上完全消失，各路诸侯余威犹存，资产阶级和新贵族也害怕平民革命会最终动摇自己的统治。于是，两者达成妥协，通过1688年“光荣革命”，正式确立了君主立宪的政治体制。

1689年和1701年，《权利法案》和《王位继承法》相继通过，议会被确认为凌驾于国王之上的最高立法机关，标志着议会制在英国真正的确立。在随后的两个世纪中，英国、法国资产阶级革命以及普鲁士和俄国的改革最终结束了封建专制的统治，议会制度如雨后春笋，纷纷破土于封建王权的废墟之上，现代议会民主制进入鼎盛时期。

二、1832年议会变革

英国议会制在被他国引进输入改造利用的同时，自身也经历了数次改革。特别是英国工业革命之后的1832年、1867年和1884年的三次议会改革尤为引人注目。一套体系完整的责任内阁制就在这一次次“查漏补缺”中逐步形成，具有悠久历史的英国议会制度虽不乏繁文缛节，婆婆妈妈，但手续之完备，程序之规整，迄今还是他国议会所无与伦比的。

1832年议会改革是19世纪英国议会选举制度改革的第一步，它是英国新兴工业资产阶级进行的争取同土地贵族重新分配政治统治权及扩大选举权的改良运动。当时的背景是：在英国下议院全体658位议员当中，有467席是市镇代议士，186席是郡区代议士，以及5席大学代表。工业革命以后，英国人口大量由传统聚居的东南地区北移，使得一些如曼彻斯特、利物浦等新兴工业城市崛起，人口大量增加。但英国下议院1688年后再没有新的市镇取得议会代表权，而一些衰败选区（Rotten Boroughs），仅有数户居住、无人居住甚至在地理上消失的地方（如Dunwich己陆沉于北海）竟拥有在下议院市镇代议士；反之新工业城市往往聚居数以万计人口却无代议士代表。而且议席代表市民数亦失衡，康沃尔在议会有44席，而苏格兰有45席，但苏格兰人口却有康沃尔8倍之多。除议会议席分配失衡外，议员的民意代表性也不充分，在英格兰及爱尔兰只有百分之五的成年男性有选举权，苏格兰200万人口中更仅有3000人有选举权。而且选举方式上采取公开投票法，选民无法对自己的投票取向保密，很多时候屈服于有势力人士的威迫利诱，被迫投票给他们。

在1832年的改革中，通过《1832年改革法案》（英文名称：Reform Act 1832），是关于扩大下议院选民基础的法案。该议案改变了下议院由保守派独占的状态，加入了中产阶级的势力，是英国议会史的一次重大改革。其主要内容有：一是重新分配议席，下议院议席分配将郡议员人数由188席增加至253席，市代表由465席减至399席，取消“衰败选区”（人口减少、经济落后地区），减少一些选区的议席，人口增加的选区议席增多，新兴工业城市取得较多议席。其具体规定是：人口不足2000人的56个城镇被取消了下院议席，人口在2000～4000人之间的31个城市只能保留一个议席。二是更改选举资格，降低选民的财产和身份要求，扩大选民范围，大大增加选民人数，工业资产阶级和富农得到选举权，以和平的方式削弱了贵族保守势力，工业资产阶级得以更多的分享政权，大约有16％的成年男子得到选举权。但是广大工人、雇农、妇女仍被排斥于政治之外，掌权的仍然是贵族；选举资格的限制也仅仅从身份资格转为财产资格，身份歧视变为财产歧视，工人和贫困农民等社会绝大多数成员仍然在受歧视之列。但是，它是向旧制度的公开挑战，向土地贵族和金融寡头盘踞了几百年的地盘进攻。改变了几百年的选举议员的做法，这意味着土地贵族和金融寡头不得不作出让步。有两个议员的26个城市全是新兴的工业城市。因此，工业资产阶级无疑是这次改革的绝对获益者，一定程度上满足了资产阶级的要求，迫使土地贵族、金融寡头让出部分权力。这样，中产阶级在议会中取得了强大的地位，成为有权的阶级。在此后数十年间，虽代表土地贵族的议员在下院仍占优势，但一切决定都不得不考虑工业资产阶级的利益，资产阶级与土地贵族、金融寡头达成妥协，结成同盟，共同统治英国。

1832年改革的结果，使英国的选民人数从48.8万增加到了80.8万,有选举权的人口占当时英国总人口的比率也从大约2%增加到3.3%。

三、1867年议会改革

1867年议会改革是英国工业资产阶级反对贵族寡头统治，争取扩大资产阶级民主的政治改良。1832年议会改革虽然为工业资产阶级开辟了执掌政权的道路，但英国选举制度方面所表现出来的不民主现象仍然很突出。人民群众多数仍然没有选举权，“衰败选区”仅仅缩小了数目，仍然存在部分工业资产阶级也被排斥在选举权之外。1867年7月15日，议会下院通过第二次议会改革法案。法案规定：重新调整选区，取消46个“衰败选区”的议会席位，分配给新兴城市，空出的52个议席分给曼彻斯特、伯明翰等大城市分别增加1个议席，伦敦增加4个议席，另有9个中等城市各获得1个议席；25个议席分给兰开夏、约克等郡；1个给予伦敦大学；2个给予苏格兰大学；其余5个给予苏格兰各郡。进一步降低了选举资格限制，扩大了选民范围。在城市中凡缴纳贫困救济金的房主和年缴纳10英镑以上房租和居住期不少于1年的房客享有选举权；乡村居民凡每年有5英镑以上收入的土地所有者和年付12英镑地租的佃户均享有选举权。这次改革，使选举人数由135万增加到250万。英国在议会君主制民主化的道路上又向前迈进了一步。

1867年改革的意义体现在以下几个方面：一是工业资产阶级从此具有主宰地位，进一步消除了英国议会制度中的积弊和腐败之风，彻底打破了以前贵族在议会中一统天下的局面，基本上实现了资产阶级民主。二是由于选民扩大，政党要站住脚，必须成为群众习惯的党，极大地推动了政党政治的发展，使争取选民成为政党活动的核心。三是保守党已转变为代表资产阶级的党。四是工人暂时被笼络，但从长远来看，也给工人政党的产生奠定了基础。

四、1884年议会改革

1884年议会改革是英国资产阶级为巩固议会民主而进行的政治运动。从1868年起，自由党和保守党轮流执政。1880年，自由党在国会选举中击败保守党而获胜，组成第二届格拉斯顿内阁。1884年12月，自由党为了在农村争夺选票，缓和农村居民要求政治权利的斗争，进行了第三次国会选举改革，议会通过两个新的改革法案，一个是《人民代表制法》，另一个是1885年1月通过的《重新分配议席法》。《人民代表法》规定：再次扩大公民权, 把1867 年曾授予自治市的公民权扩大到郡的工人(房客及其家庭)；重新规定选民的财产资格，无论是在郡和自治市，每年只要有10 英镑价值的任何土地或住房的人即有选举权；建立一种新的内部服务资格，主要是给在郡的工人(男)，尤其是农业工人的选举权。《重新分配席位法案》规定：取消人口不足1.5 万人的城镇（这样的城镇共72个）在下院中的席位， 而把这样的城市分别并入所属各州；人口在1.5到5 万的城镇（共36个城镇）只保留一个席位。空出来的席位分配给英格兰64个 、威尔士4个 和部分新兴城市；除了22 个城市外，其他各城市和各州一律实行单一代表选区制, 大体上每5.4 万人选出一个代表，从而接近于平等代表制原则。以上两个法案的通过，习惯上称为“1884 年改革”。这次议会改革虽然使选举权扩大了，但仍然受到财产资格的限制。另外妇女仍没有选举权。

在1884年改革中，统治阶级在面对社会经济结构和阶级斗争剧烈变化时，能适时而变，主动调适社会中不相适应的环节。由被动改革转变为主动改革，社会政治经济取得了长足发展，为全面实现普选和以后的议会改革扫清了障碍。

五、始终处在变革中的英国议会

在国际社会政治实践中，很多国家满足于英国的制度安排，认为国家机器已经非常完善，没有可圈可点之处了，尤其是议会制度。但是作为“议会之母”的英国，并没有裹足不前，而是不断变革，使议会制度日臻完备。除了我这里特别强调的三次大的变革外，实际上英国议会制度还发生过多次调整和变动，如亨利七世将请愿制改为议案制；1529年，成立议案委员会；1554年，呼声和计数并行；1581年议案三读制建立起来； 詹姆士一世，斯图亚特王朝时期，三次解散国会，甚至下令逮捕议会议员；1628年，查理一世《权力请愿书》，确立保护私有财产原则，再次强调国会在征税上的最高权力；20世纪末，上院改革法案通过等等。这一切都促使着英国的议会制度走向进一步的成熟和完善。

正如英国学者沃尔特?白哲特在1865年给《经济学家》杂志的信中所讲，英国的议会并非“一个神秘的实体，而是理性的发明。它的好处仅仅在于它能达到一些好的目标，因此英国议会可以通过坚持这些目标并小心朝着这些目标塑造英国宪制而得到改良。没有什么理由认为我们的法律、政治体制和政府管理不应当被变成像一架科学的机器一样运作，在细节上精确，又能在总体结果上有效”。

尽管英国议会在实际活动中由于程序繁多、手续复杂、繁文缛节、效率低受到许多人的批评，但是，从另一方面看，应该是程序规范、手续完备，其活动和结果经得起时间的考验。作为行使国家权力、处理公共事务、涉及面宽并且影响深远的权力活动，人们不得不慎重，不能不慎重。事实上，从历史和长远看，我们仍然能够发现英国议会活动的高效率，从而保证了国家的稳定和发展。

（作者单位：河南省三门峡行政学院）