人民代表大会制度与中国民主政治

俞荣根

“集中力量办大事”者也可能成为“有资格犯大错误”者，怎样才能既发挥“集中力量办大事”的优越性，又避免“犯大错误”的悲剧呢？

邓小平曾经说过，能“集中力量办大事”是社会主义制度的一条优越性 [1]。江泽民同志任中共中央总书记时的一系列重要讲话中也多次强调过这一点[2] 。

改革开放以来，我们靠这一条优越性，使得沿海特区领跑全国，东部省市带头发展，西部开发如火如荼，中部崛起方兴未艾；在我们的身后，三峡大坝巍然挺立，奥运场馆金光灿烂；在我们的面前，高速公路不断延伸，南水北调顺利进展；我们实现了国民经济连续30年的高增长，使我国由“低收入国家”跃升至世界“中等偏下收入国家”行列。

近10多年里，我们靠着这一条优越性，战胜了三江并发的大洪水和南北共生的大旱灾，抗击了人类为之恐惧的“非典”和禽流感，成功阻击了波及整个东亚的金融危机。

2008年，我们也是靠这一条优越性，年初的重大雪灾压不倒，四川的八级地震震不跨；我们照常成功举办其他国家都无法复制的奥运会和残奥会，实现了中华民族的庄严承诺；我们的神七载人飞船照样按计划发射，按指令顺利着陆。

在中国，谁有资格有本事“集中力量办大事”？不是别人，只能是中国共产党，也只有中国共产党。

“集中力量”，就经济管理方式而言，主要是运用“看得见的手”；就政治管理方式而言，主要是运用自上而下政治动员。“集中力量”的决策方式是民主基础上集中，它的执行方式是局部服从全局、下级服从上级、地方服从全国、全党服从中央。应该看到，这些过程中的每一环节都隐藏着某种风险。尤其是，一旦决策的民主基础不坚实，就很难避免“一言堂”，就会如邓小平所批评的那样，导致“许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事”[3]这样一种局面。这就会埋伏下极大的执政危机。从这个意义上说，“集中力量”是一把双刃剑。其实，对这一点，邓小平很早就有清醒认识。还在1957年，他就指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”[4]

不幸的是，就在邓小平如此明智地告诫全党后不久，1958年我们“集中力量”办“大跃进”、办“人民公社”，1966年我们“集中力量”搞“文化大革命”，都犯了“大错误”。诚然，这些“大错误”都是中国共产党自己纠正的。不过，在中国，有资格有力量来纠正这些“大错误”的，也只有中国共产党自己。

看来， 有资格“集中力量办大事”者也可能成为“有资格犯大错误”者，而一旦犯了大错误，别人又往往很难纠正。

那么，怎样才能既发挥“集中力量办大事”的优越性，又能有效避免“犯大错误”的悲剧呢？

对这一问题，近些年来有过不少理论探索，提出过诸多构想。但我本人更赞成这样一种主张：坚持和完善人民代表大会制度，进一步发展中国特色的社会主义民主政治制度。

完善人民代表制度是一个复杂的系统工程，有很多文章可做，从既要“集中力量办大事”又要有效避免“犯大错误”的角度思考，关键在于改善执政党与人大的关系。

其实，党与人大的关系，仍然是个党政关系问题。邓小平多次指出，要通过政治体制改革，实现“党政分开”[5]。这里的“政”，是政治学上通用的“大政府”。有的文章中把“党政分开”，仅仅理解为党和行政机关分开，显然是不够的。经过30年的改革开放，现今，我们对于党和行政要分开的道理已比较认同，实践上也有很大的改进。但相比之下，对于党和人大要不要分开、如何分开，则在认识上和实践上似乎都稍逊一筹。

英国思想家阿克顿勋爵有句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”法国启蒙思想家孟德斯鸠也说过同样的话：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[6]不言而喻，有资格“集中力量办大事”者也是最有权力者，为了防止最有权力者“导致腐败”和“犯大错误”，必须加强监督。在中国，除了继续发挥好党内监督、民主监督、社会监督、舆论监督等各种监督之外，更为根本的一条，是把对公权机关和包括“一把手”在内的公务人员的监督纳入到人民代表大会的制度和法律体制中去，纳入由此派生的人大及其常委会的监督体制中去。而这样一种制度性的监督，只有党与人大分开才有可能得以构建。

在这里，笔者提出三点建议或设想。

第一，加强人大对公务员的监督。人大作为民选的民意代表机关和国家权力机关，当然有权监督我国公务员。因此，凡是我国公务员法第二条、第一百零六条规定的国家工作人员和比照享受公务员待遇的工作人员[7]，原则上都应接受人大的监督。为什么这么说呢？因为他们都是吃“皇粮”的，“皇粮”就是民粮，吃民粮就得受民管，也就是要接受民选的民意机关的监督。我国的行政机关、司法机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督，这是宪法规定的。问题是按照公务员法，吃“皇粮”的还有其他单位、党派、团体和组织，它们不由人大产生，也不对人大负责，那能不能由人大监督呢？这是需要探讨的。我国的执政党和参政党实行“长期共存，互相监督”的方针，但其外部监督尚缺乏制度化和法律化，尤其是对执政党的真正可以抗衡的具有民意权威性的外部监督制度尚付之阙如。从法理上说，执政党和参政党都应在宪法和法律范围内活动，而且都比照公务员法吃了“皇粮”，因此，由人大进行宪法和公务员法的法律监督应当是一条可以探索的路子。

第二，加强对公务机关的监督。同理，凡是依法履行公权，或法律、法规授权的具有公共事务管理职能的单位和组织，原则上都应接受作为民意代表机关和国家权力机关的人大的工作监督和法律监督。有一种说法，认为人大及其常委会只能对其所任免的同级政府组成部门进行监督，现在也是这样做的。其结果，倒是各级政协的民主监督可以遍及各种公务机关，人大的权力监督反而划定出这样那样的框框。这是我国民主政治生活中不应发生的现象。人大既然代表民意，人大既然是我国民主政治制度的集中体现，监督这些履行公权的机关和组织是天经地义的事情，不管其是政府组成部门，还是党政直属部门，或其他具有公共事务管理职能的单位和组织。现行的制度，是由各级党的纪律检查委员会向这些机关、单位、团体和组织派驻纪律检查人员，这一制度收到了不错的监督效果。但按照现代民主政治国家的体制建构，执政党的监督是党内监督，监督对象只涉及党组织和党员。它不等于国家监督，不等于民意代表机关的权力监督，也不能代替国家监督和权力监督。建议在时机成熟时，改由或增设各级人大常委会向这些机关、单位、团体和组织派驻监督人员。

第三，加强对公共财政的监督。国家的公共财政来源于纳税人的税收。税收的作用有两个：一是公民通过纳税的方式向政府购买公共服务，或者说，政府利用公民缴纳的税款为社会提供一些无法通过市场交易得到的公共产品。这些公共服务或公共产品包括外交、国防、行政、司法、紧急救险、义务教育等等。说穿了，就是政府用人民的钱为人民办事。二是实现财富的再分配。也就是由政府将税收通过转移支付、社会救助、扶贫低保等渠道对社会财富进行二次调节。因此，建立和健全公共财政制度无疑成为现代民主政治制度的一个基础因素。在现代民主政治架构下的公共财政制度中，收什么税，收多少税，用于各种公共服务的经费在这些税收中所占比例多少，又如何使用，用于二次调节的是多少，调节什么，怎么调节等等，都不应由某个行政机关决定，更不是由党政领导拍板，而理应通过民选的民意机关充分协商、审议、决定和监督。改革开放以来，我国的公共财政制度建设取得长足进步，但缺陷和不足多多，历届人民代表大会会议上对它的批评建议不少，社会各界切盼改革的呼声很高。综合各方面的意见，路径仍然是一条：切实加强各级人大及其常委会对公共财政的监督。税种和税额应通过立法确定，预决算应当细化且具有可审议性和可操作性，人大应加强预决算工作部门的力量，聘请专家参与预决算审议中的具体工作并提供可资参考的意见。另外，建议在条件比较成熟的时候，将审计机关改隶各级人大常委会，或建立人大自己的审计机关，其审计的对象应当是一切享用公共财政，即吃“皇粮”的机关、团体和组织。

俗话说，“大树底下好乘凉”。在党政不分的情况下，人大机关会是很轻松的，因为肩上没有压担子。一旦党政分开了，人大要真正担当起我国社会主义现代民主政治载体的重任，责任之大真是大如天。因此，加强各级人大及其常委会建设势在必行。人大机关也必须接受监督。人大是立法机关，是监督其他国家机关实施宪法和法律的机关，所以对人大的外部监督重在宪法监督，也就是违宪审查。

中国社会主义革命和建设的经验证明，“没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的。”[8]党政分开，党与人大分开，不是削弱党对人大的领导，而是改善这种领导，把党的领导改善成为更加符合执政党执政规律的那种领导方式。这肯定是一个相当艰巨而长期的过程。在这个过程中，坚持和改善党对人民代表大会的领导，是坚持和改善人民代表大会制度的前提和保障；坚持和改善党的领导的力度和程度，就是坚持和改善人民代表大会制度的力度和程度。我们坚信，我国的人民代表大会制度有着强大的生命力，以人民代表大会制度为根本政治制度的中国特色社会主义民主政治必将在世界的现代政治文明中大放异彩。

注释：

[1]“集中使用资金势在必行。社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点……集中力量办大事……我们历来解决困难，最后落实到集中统一。”(邓小平1982年7月26日同姚依林、宋平谈话，《邓小平年谱(1975~1997)》，中央文献出版社2004年出版，第832页) 在《邓小平文选》第三卷中第16~17、240页也有同样内容的论述。

[2]如《在新世纪把建设有中国特色社会主义事业继续推向前进》一文中，江泽民提出：“要建立一套能够发挥社会主义制度集中力量办大事和社会主义市场经济体制这两种优势的创新机制。”《江泽民文选》第三卷，人民出版社2006年第1版，第121页。

[3]《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第142页。

[4]《共产党要接受监督》，《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年10月第2版，第270页。

[5]如1986年6月28日，邓小平在中央政治局常委会上的讲话中指出：“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题……党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”《邓小平文选》第三卷，人民出版社1994年10月第2版，第163~164页。

[6]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1982年版，第154页。

[7]《中华人民共和国公务员法》 第二条：“ 本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”第一百零六条：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”我国一切党派群团组织工作人员也都比照公务员法由国家财政负担工资福利。

[8]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第342页。

（作者系西南政法大学博导、人大制度与宪政研究中心主任、《天宪》辑刊主编，曾任重庆市二届人大法制委员会主任委员、九届全国政协委员等职）