在实践中健全人大及其常委会的调查研究制度

陈寒枫

人大及其常委会的调查研究制度主要包括特定问题调查、立法调研、执法调研、专题调研、工作调研和一般性调研等六种形式的调研。

特定问题调查既可以由人代会组织，也可以由人大常委会组织，是人大及其常委会的一项法定职权。它既是人大及其常委会行使监督权的一种形式，或者说是人大及其常委会的一种监督形式，又是人大及其常委会调查研究制度的一个重要组成部分。

对于其他各种调研形式，人代会受会期和各种主客观条件的限制，不可能自己组织进行，只能授权同级人大常委会组织进行，或者在人大常委会领导下，由人大专门委员会、常委会工作机构或办事机构组织进行。因此，特定问题调查以外的其他各种调研形式，多数是人大常委会组织进行，或者在人大常委会的领导下，由人大专门委员会、常委会工作机构和办事机构组织进行。这些也可以称为人大常委会的调查研究制度。

关于特定问题调查，因为已有前文专门论述，本文不再重述，而重点论述人大及其常委会其他形式的调查研究。

一、关于人大及其常委会调查研究的法律规定

除特定问题调查以外，关于人大及其常委会其他方面和其他形式的调查研究，有关法律规定如下：

（一）宪法、全国人大组织法都规定，全国人大代表应当听取和反映人民群众的意见和要求；代表法规定，代表应当采取各种方式听取人民群众的意见。

这里虽然没有直接使用调查研究这一概念，但众所周知，调查研究是听取意见和要求的方式之一。

（二）全国人大组织法规定，全国人大各专门委员会对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究。

（三）地方组织法规定，各专门委员会在本级人大及其常委会领导下，对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究。

（四）监督法规定，常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对有关工作进行专题调查研究；常委会可以安排参加专题调查研究的代表列席常委会会议；地方各级人大常委会审议撤职案，可以由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告，审议决定。

监督法还规定，根据在执法检查中发现的突出问题，本级人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见中集中反映的问题，本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题，本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题，人民来信来访集中反映的问题，社会普遍关注的其他问题，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。

（五）预算法规定，县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查。

（六）立法法规定，列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常委会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见；

应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料。列入常委会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。

虽然这里也没有使用调查研究这个概念，但是，显而易见，座谈会、论证会、听证会，发送有关机关、组织和专家征求意见，收集整理各方面提出的意见以及其他有关资料，公布法律草案征求意见，都是很重要的具体的调查研究方法。

（七）全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》中规定，执法检查组要深入基层、深入实际、深入群众，采用听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种形式，了解和掌握法律实施的真实情况，研究法律实施中存在的问题；对执法检查中发现的重大的典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查等等。该法不仅明确规定了人大及其常委会调查研究中特定问题调查、执法调研、专题调研、工作调研和一般性调研等五种具体形式，还规定了调查研究的“三深入”原则——深入基层、深入实际、深入群众，还规定了听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种具体调研方法。

（八）全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》中规定，经委员长会议专项批准，全国人大常委会预算工作委员会可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查。

（九）《全国人大常委会组成人员守则》规定，全国人大常委会组成人员要经常进行调查研究，听取群众意见和要求。

二、对人大及其常委会各种调研形式的分述

（一）立法调研

立法法所规定的调研，主要是指法律法规草案提交人大或其常委会审议后和审议过程中，需要做和可以做的调研。

立法法关于立法时进行调研的规定，虽然具体是针对全国人大常委会规定的，同样也适用于有制定地方性法规权的地方各级人大常委会，即拥有地方性法规制定权的地方各级人大常委会也应按照立法法的有关规定办。

立法调研可以由相应的人大常委会组织，也可以由相关专门委员会组织；按立法法的规定，还可以由常委会的工作机构（本文作者认为，这包括人大常委会、专门委员会办事机构——下同）组织；可以组织调研组进行调研，也可以不组织调研组，直接召开座谈会、论证会、听证会，将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，收集整理各方面提出的意见以及其他有关资料。

立法法还规定，列入常委会会议议程的重要的法律案，可以将法律草案公布，征求意见。这既是民主立法的重要措施，也是一种很重要的具体的调查研究方法。广大人民群众可以通过信函、电话来参与，也可以在网络上给有关网站发帖子、自办博客、发送电子邮件来参与。

上级人大常委会、相关专门委员会、常委会工作机构组织调研组在进行立法调研时，在组织座谈会、论证会、听证会听取各方面意见时，上级人大常委会工作机构将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，收集整理各方面提出的意见以及其他有关资料时，上级人大常委会公布法律法规草案征求意见时，下级人大及其常委会包括没有法律法规制定权的县级人大及其常委会、乡镇人大，都应该努力协助做好有关工作，发动本级人大代表、人大常委会组成人员、专门委员会组成人员，本行政区域的广大人民群众，积极参与相关立法活动，协助收集和整理信函、电话、网络提供的信息，集思广益，帮助上级立法机关把法律法规制定好。

有法律法规制定权的人大及其常委会要主动邀请有关人大代表参加立法调研。立法调研主要是听取各方面的意见，是汇总各方面的意见和信息，因此，不管意见的价值大小、是对是错，都要汇总起来，供法律法规起草机关和审议机关参考。

（二）执法调研

执法调研是近几届全国人大常委会、全国人大各专门委员会和地方人大共同创造的一种带有监督作用的调研形式。

执法调研的作用类似执法检查，但程序简单得多，人数可多可少，少则可以两三个人；时间可长可短，最少可以几天就完成；牵涉面较小，不占用“一府两院”很多时间和精力，因此，组织起来容易得多，可以真正做到轻车简从。

地方各级人大常委会、人大专门委员会、常委会办事机构，都可以进行执法调研，重大的典型违法案件，主任会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。

执法调研一般应成立调研组来进行，要深入现场，进行实地考察，取得第一手感性资料。调研组要在调研中区分对错是非，给“一府两院”执法情况以客观、公正、真实的评价。因此，执法调研不到现场不行，通过其他方式和渠道得到的信息，只能参考，不能代替实地调查研究。

执法调研的一个不可缺少的程序是，调研组必须向派出它的人大常委会或专门委员会或常委会办事机构提交调研报告。一般的说，调研组也会向被调查的“一府两院”或其部门反馈意见，但不直接处理问题。对调研过程中发现的重要问题，派出调研组的人大常委会或专门委员会可以跟踪了解解决和处理的情况。这些程序都与执法检查类似。

当然，执法调研比执法检查的强制性和权威性要弱一些。常委会办事机构组织的执法调研也不能与人大常委会或专门委员会组织的执法调研完全等同。但从这些年的实践看，执法调研的监督作用仍然很明显，对于推动“一府两院”改进工作仍然非常有效。

（三）专题调研

专题调研是指各级人大常委会、人大专门委员会、常委会工作机构和办事机构就专门问题进行的调查研究。专题调研首要的工作是确定调研的题目，即调研的专门问题。目前，全国和地方各级人大常委会、专门委员会、常委会工作机构和办事机构一般都是根据：（1）过去执法检查中发现的突出问题；（2）本级人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见中集中反映的问题；（3）本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；（4）本级人大专门委员会、常委会工作机构和办事机构在调查研究中发现的突出问题；（5）人民来信来访集中反映的问题；（6）社会普遍关注的其他问题，来确定若干关系本行政区域改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，进行专题调研。

专题调研应强调组织调研组深入实际，进行实地考察，取得第一手的感性资料。因此，专题调研不深入到群众中去不行，通过其他方式和渠道得到的信息，只能是参考，不能代替实地调研。

（四）工作调研

工作调研是为了进一步做好人大工作，就人大工作本身进行的调查研究。

随着人大工作制度化建设的发展，为使人大代表、人大常委会组成人员、人大专门委员会组成人员更好地行使职权，也日益要求他们与搞好调查研究联系在一起。例如，对人大代表、人大常委会组成人员提出议案，要求他们通过视察、专题调研等活动，深入实际，调查研究，在认真酝酿并充分准备的基础上提出；对人大代表提出建议、批评和意见，也要求他们通过视察、专题调研和代表小组活动等，深入实际，深入基层，调查研究，了解本行政区域内的重要情况和问题，了解人民群众的意见和要求，在此基础上提出。目前，在全国人代会上，把提出的议案以及建议、批评和意见分为三类：一类是通过专题调研和集中视察后形成的；一类是通过座谈、走访、征求意见形成的；第三类是结合本职工作、总结实践经验提出的。

应该说，各级人大及其常委会日益重视调查研究，而为了更好地履行职权，各级人大代表、人大常委会组成人员、人大专门委员会组成人员也日益自觉地参与调查研究。工作调研包括人大常委会办事机构对人大代表、人民群众来信来访的调研。

（五）一般性调研

宪法、全国人大组织法规定，全国人大代表应当听取和反映人民的意见和要求；代表法规定，人大代表应当采取各种方式听取人民群众的意见。这里虽然没有直接使用调查研究这一概念，但众所周知，调查研究是听取意见和要求的方式之一。《全国人大常委会组成人员守则》则明确规定，全国人大常委会组成人员要经常进行调查研究，听取群众意见和要求。

一般性调研有时没有特定的任务，无任何限制地听取人民群众的意见和要求，但有时，也可能会围绕一个问题，听取人民群众的意见和要求。开展一般性调研，人民群众的什么意见和建议都可以提，什么问题都可能涉及。在这个基础上，可以选择一些人民群众普遍关注的热点、焦点、难点问题，深入进行调研。所以，两种情况有可能转化。在各种调研形式中，一般性调研有时是基础，随着一般性调研的深入，可能转化为立法调研、执法调研、专题调研和工作调研。

三、值得研究和探讨的问题

在各级人大的共同努力下，人大及其常委会的调研制度日益健全，全国和地方各级人大都在努力开展调查研究，已经形成良好的风气。但是，人大及其常委会的调研制度还有一些问题需要探讨和研究，以使人大及其常委会的调研制度更加健全，例如：

（一）进一步明确被调查的国家机关的权力和责任、社会团体与公民的权利和义务

宪法规定，全国人代会组织的调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。

全国人大议事规则也规定，全国人代会组织的调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。

预算法规定,各级人大有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。

全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》中规定，有关部门和地方应支持执法检查组的工作，提供真实情况和其他必要的帮助。应该说，这个原则也适用于各级人大常委会的调查研究。

制定这些法律时，在我国法律体系中尚未正式出现公法私法、公权力私权力的概念。立法法规定，立法应当科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。权力与责任是公法的基本法律规范，权利与义务是私法的基本法律规范。这是我国法律第一次提出要科学合理地区分公法私法的基本法律规范。

因此，从公法私法的角度看，在人大及其常委会调查研究时，如实反映情况和提供必要的材料或者说提供真实情况和其他必要的帮助，是享有公权力的有关的国家机关或者说有关的政府、部门、单位的职责，对只有私权力的单位、个人或者说社会团体和公民来说，则是其法律义务。

对国家机关或者说有关的政府、部门、单位来说，如果它们不如实反映情况和提供必要的材料、不提供真实情况和其他必要的帮助，或者说不履行职责，其承担法律责任的方式是给予行政处分，或者剥夺其部分或全部权力。

对只有私权力的单位、个人或者说社会团体和公民来说，如果它们不如实反映情况和提供必要的材料、不提供真实情况和其他必要的帮助，或者说不履行义务，应该规定一定的强制手段和承担法律责任的形式，还应该规定他们应享有的权利，例如，为其保密，防止提供意见的人遭受打击报复等。

（二）明确各种调研方法的组织程序和具体要求

听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察是人大及其常委会经常采用的行之有效的调研方法。随着信息化的发展，具体的调研方法更加多种多样，可以采用电话记录、视频会议、电子邮件、各级人大的网站、公民博客等形式进行。来信来访也是调研的一种渠道。

这些调研方法的组织工作和运作程序很不相同，有的简单，有的复杂；对组织方、参与方的要求，除了前面所述的若干基本原则外，一些具体要求也不太一样。例如：

关于抽样调查，需要确定调研题目、调研人群、调查表栏目、抽样的百分比，调查数据的统计，调查结果的公布等。

关于座谈会、听证会，需要确定座谈或听证的题目、时间、地点、会议程序、主持人、参加人员，需要安排会议记录、参考资料发放、发言整理和上报等工作。

关于视频会议，除一般座谈会的上述组织工作外，还有视频设备的安装、调试、管理，各分会场的通知、组织和相互之间的协调、录音录像等。

关于电子邮件、人大网站、公民博客，需要普及有关知识，公布相关网站的网址、相关电子信箱的地址，实行实名制和专人管理，明确人大网站和其他网站有关信息的收集、整理、上报的办法，必要时开展一定的互动。

关于来信来访这种调研渠道，更是有严格的收集、整理、上报、催办、反馈、答复、归档等一系列工作程序和管理办法。

对调研的各种具体方法都需要认真研究其组织工作和有关程序，通过法律、地方性法规或者其他规范性文件，使之规范起来，以便于各级人大的工作相互衔接和配合，减少随意性，提高人大及其常委会调研工作的效率和水平。

（三）正确把握人大常委会、专门委员会组织的调研和常委会办事机构的调研的不同

人大常委会、专门委员会组织的调研，或者说由人大常委会组成人员、专门委员会组成人员、人大代表进行的调研都是他们履行法定职权的行为，是有法律意义的。调研组中如果有常委会组成人员、专门委员会组成人员、人大代表参加，只能从他们中间产生负责人。人大机关工作人员参加调研组，主要是为常委会组成人员、专门委员会组成人员、人大代表服务，不能代替他们发表意见和行使职权。

人大常委会、专门委员会组织的调研，是行使人大常委会或专门委员会的法定职权，可以邀请有关人大代表直接参加调研组或调研工作。常委会工作机构、办事机构组织的调研不具有行使法定职权的意义，多数情况是了解我国或者本行政区域政治、经济、文化、社会等各方面的实际情况和人民群众的意见和建议，是一种工作方法，不具有法律意义，因此，可以征求人大代表的意见，但不能邀请人大代表直接参加调研组或调研工作。只有人大常委会委员长会议（地方人大是主任会议）、专门委员会授权或者委托进行的调研，才具有法律意义，也可以邀请有关人大代表直接参加调研组或调研工作。对此，法律规定得还不太明确，在组织调研时，有的地方有的调研组没有严格按这个原则办。

另外，调研组或调研人员必须向派出它的人大常委会委员长会议（地方人大是主任会议）或专门委员会提交调研报告。

这些都需要通过法律、地方性法规或者其他规范性文件，使之规范起来。

（四）应加强执法检查和执法调研工作的协调

监督法出台后，对专门委员会的执法检查出现了不同看法。确实，如果各级人大的专门委员会都搞执法检查，“一府两院”的负担太重。有的地方和部门已经反映应接不暇。因此，对于专门委员会是否可以协助同级人大常委会行使监督权、是否可以组织执法检查，需要在实践中继续研究和讨论。目前，从全国人大到地方人大，基本上停止了专门委员会的执法检查，仅组织人大常委会的执法检查。但是，如果不注意协调，执法检查和执法调研加起来，也可能数量过多，使“一府两院”的负担过重。如何搞好执法检查和执法调研的协调，这是一个需要在实践中研究的问题。即每年进行多少次执法检查和执法调研为好？每年检查多少部法律法规的执行情况和就多少部法律法规的执行情况进行调研，它们之间如何分工，如何配合，这些仍然需要在实践中不断摸索，不断总结经验。

（五）应对常委会工作机构、办事机构作出明确规定

监督法规定，常委会工作机构可以调查研究，立法法在一些条款中规定了常委会工作机构，例如规定常委会工作机构应当听取各方面的意见；常委会工作机构将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见。但是，立法法并未明确哪个机构是常委会工作机构。全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定规定，预算工作委员会是全国人大常委会的工作机构。监督法、立法法规定的常委会工作机构显然不仅仅是指全国人大常委会预算工作委员会。实际上，全国人大常委会的工作机构，有预算工作委员会、法制工作委员会、香港基本法委员会、澳门基本法委员会。那么，上述法律规定是不是包括所有这些机构，还是专指其中某些机构？

代表法、全国人大议事规则、地方组织法、全国人大常委会关于执法检查的若干规定等法律都规定的是人大常委会办事机构，并未规定工作机构。监督法、立法法规定的常委会工作机构是否包括人大常委会、专门委员会办事机构？从所规定的职权和具体工作看，应该包括。但法律的特点就是它的明确性，不能模糊，不能靠猜测。

究竟哪些机构是人大常委会的工作机构、哪些机构是人大常委会的办事机构，人大常委会办事机构与人大常委会工作机构是什么关系、它们的职能各是什么，法律规定的人大常委会工作机构的职权，是否也是人大常委会办事机构的职权，人大常委会办事机构的工作，是否也是人大常委会工作机构的工作，人大常委会办事机构是否包括专门委员会办事机构，这些都需要立法机关明确规定或者作出明确的立法解释。

（六）需要明确若干个法律概念

1. 监督法规定，地方各级人大常委会审议撤职案，可以由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告，审议决定。

从这一条款中，看不出这里是特定问题调查委员会还是另一种调查委员会。应该作出明确的立法解释。

2. 预算法规定，县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，其中，对重大问题的调查，从条款中，也看不出这种调查是否属于特定问题调查，也需要明确的立法解释。

（七）对调研组的调研和代表个人的调研应该一视同仁

在实际工作中，有一些地方的一些人，对本级特别是上级人大常委会、人大专门委员会、人大常委会工作机构和办事机构组织的调研组进行的调研比较重视，能够如实反映情况和提供必要的材料或者说提供真实情况和其他必要的帮助，而对人大代表个人进行的调研则不够重视，不积极提供真实情况，不积极提供必要的材料和其他必要的帮助，而是敷衍塞责，应付了事。各级人大应该注意解决这个问题，使各级人大代表个人进行调研时，也能享有法律所规定的权利，得到真实情况、必要的材料和其他必要的帮助。

（作者系全国政协委员、全国政协港澳台侨委员会委员）